養(yǎng)老服務供給結(jié)構(gòu)的破局之道

■曾憲彬

供給結(jié)構(gòu)失衡的破局之道在于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要從調(diào)優(yōu)存量、引導變量、補齊欠量、做優(yōu)質(zhì)量入手，破除壁壘障礙，積極推動養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展。

隨著人口發(fā)展形勢的變化，家庭結(jié)構(gòu)趨向小型化，社會老齡化進程不斷加快，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式已難以為繼，加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)迫在眉睫。

為了推動養(yǎng)老服務業(yè)良性發(fā)展，建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務體系，安徽作出了各種努力，但供給結(jié)構(gòu)失衡的困局仍尚待破解。而破局之道則在于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要從調(diào)優(yōu)存量、引導變量、補齊欠量、做優(yōu)質(zhì)量入手，破除壁壘障礙，積極推動養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展。

養(yǎng)老之憂:癥在結(jié)構(gòu)失衡

據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，安徽60周歲以上老年人口有1135.9萬，占常住人口18.16%，比全國高1.56個百分點。70歲以上老年人口有578.47萬，占常住人口9.25%；80歲以上老年人口有206.26萬，占常住人口3.30%。10人中就有一名70歲以上的老人，30人中就有一名80歲以上的老人。由于80歲以上高齡老人群體中失能率在50%以上，失能老人規(guī)模達100萬人，重度失能老人已近55萬人。安徽已進入深度老年社會，人口老齡化速度快、程度高，呈結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)。

與之相對的是床位的結(jié)構(gòu)失衡，養(yǎng)老服務供需脫節(jié)、結(jié)構(gòu)失調(diào)。截至2017年底，全省共有養(yǎng)老床位35.436萬張，在建床位3.717萬張。其中，敬老院與光榮院床位23.448萬張，占66.75%。老年養(yǎng)護院床位5.052萬張，占14.38%。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老床位3.124萬張，占8.89%。社區(qū)日間照料中心床位1.472萬張，占4.19%。養(yǎng)老社區(qū)和旅游度假養(yǎng)老公寓床位2.34萬張，占6.66%。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，敬老院床位占全省養(yǎng)老床位的三分之二以上，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老床位占比不足10%，服務90%以上居家養(yǎng)老的社區(qū)日間照料床位不足5%。

城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡表現(xiàn)為農(nóng)村老年比例高、機構(gòu)服務缺。隨著城鎮(zhèn)化加快，農(nóng)村勞動人口進城務工、就業(yè)、定居的越來越多，空心化、老齡化加劇。安徽1135.9萬60周歲以上老年人口中，城鎮(zhèn)老年人口273.14萬，占24.05%；農(nóng)村老年人口862.76萬，占75.95%。農(nóng)村老年人口數(shù)量是城鎮(zhèn)老年人口數(shù)量的3.2倍。城鎮(zhèn)人口中60歲以上老年人口占比8.16%，而農(nóng)村占比29.66%。城鎮(zhèn)10個人中老年人不足一個人，而農(nóng)村10個人中近3個是老年人。池州、黃山、滁州、淮北農(nóng)村老年人口占比高于城鎮(zhèn)老年人口占比10個百分點以上。

市場結(jié)構(gòu)的失衡表現(xiàn)為養(yǎng)老機構(gòu)則姓“公”多、姓“私”少。安徽共有養(yǎng)老機構(gòu)3801個，其中公辦養(yǎng)老機構(gòu)3009個，占79.16%；養(yǎng)老床位27.003萬張；私營養(yǎng)老機構(gòu)792個，占20.84%。公建民營養(yǎng)老機構(gòu)260個，占公辦養(yǎng)老機構(gòu)的8.64%。占比超過全省養(yǎng)老床位一半以上的敬老院，雖然有3.107萬張床位實現(xiàn)公建民營，僅占敬老院床位的13.43%。社區(qū)日間照料中心公辦972個，占92.57%；社會辦78個，占7.43%。老年養(yǎng)護院公辦54個，占14.17%；社會辦327個，占85.83%。因此，安徽的養(yǎng)老服務業(yè)市場化程度較低，私營養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)僅占全省養(yǎng)老服務市場的23.8%。

服務結(jié)構(gòu)失衡表現(xiàn)在養(yǎng)老服務質(zhì)量不高、供給不足。養(yǎng)老醫(yī)療服務普及率較低，全省設置醫(yī)療服務的養(yǎng)老機構(gòu)有754個，占19.84%；具備醫(yī)保定點資格的332個，占8.73%。衛(wèi)生部門頒發(fā)醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可的298個，實際開展醫(yī)療服務的279個，占7.34%。與醫(yī)療機構(gòu)簽定合作協(xié)議的1804個，占47.46%。全省護理型床位12.01萬張，占33.90%。老年人家庭醫(yī)生簽約率為42.85%，65歲以上老年人健康建檔管理率為80.27%。養(yǎng)老護理員隊伍緊缺，專業(yè)水平不高，醫(yī)療、康復護理、營養(yǎng)健康、心理咨詢、臨終關(guān)懷等高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人才尤為匱乏，具有養(yǎng)老護理專業(yè)資質(zhì)的僅9000人，占4.73%。按照國際失能老人與護理員3：1配置標準推算，安徽尚缺專業(yè)護理員18萬人。

養(yǎng)老之計：重在優(yōu)化結(jié)構(gòu)

如何優(yōu)化結(jié)構(gòu)，化解結(jié)構(gòu)失衡困局？

首先，調(diào)優(yōu)存量，提升公建養(yǎng)老床位服務效益。截至2017底，全省公建養(yǎng)老床位27.003萬張，入住老人10.895萬人，除去公建民營養(yǎng)老床位3.449萬張，仍有閑置床位12.758萬張。用好用活15.493萬張閑置床位，是緩解當前養(yǎng)老壓力的當務之急。

一要盤活公辦養(yǎng)老服務中心床位。積極推進市縣養(yǎng)老服務中心管理營體制改革，實行“管辦分離”。加快公建民營步伐，充分發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢。二要提升敬老院養(yǎng)老服務功能。優(yōu)化整合敬老院床位，推動敬老院轉(zhuǎn)型升級，加大服務外包力度，以此，既能減輕基層財政負擔，又能解決農(nóng)村老人養(yǎng)老無處去問題。三要鼓勵和推動社區(qū)養(yǎng)老社會化連鎖經(jīng)營。以市或縣（區(qū)）為單位打捆招標，購買社會化服務，通過規(guī)?；I(yè)化運營，提升管理運營效益，化解社區(qū)養(yǎng)老床位運營難題。

其次，引導變量，加大醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務供給。我省醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老床位3.124萬張，在建床位1.483萬張，僅占失能和半失能老人的4.62%。這就需要加快實施“養(yǎng)老+醫(yī)療”行動，并鼓勵醫(yī)療機構(gòu)開辦養(yǎng)老機構(gòu)，同時大力實施“互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療+養(yǎng)老”行動，探索互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務新模式。

再次，補齊欠量，加快完善居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。居家養(yǎng)老承載著90%以上老齡人口的養(yǎng)老重任，家庭小型化、空巢化給傳統(tǒng)居家養(yǎng)老模式帶來難以承受之重。因此，要通過建立居家養(yǎng)老信息服務網(wǎng)絡平臺，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老應急服務網(wǎng)絡以及完善社區(qū)養(yǎng)老服務設施來加快完善居家養(yǎng)老服務體系。

最后，做優(yōu)質(zhì)量，加快提升養(yǎng)老服務水平。一要提升養(yǎng)老從業(yè)人員素質(zhì)。建立校企、政企聯(lián)培聯(lián)訓機制，依托學校、養(yǎng)老企業(yè)開設養(yǎng)老服務業(yè)實訓基地。建立以補代獎機制，支持社會資本創(chuàng)辦養(yǎng)老服務培訓機構(gòu)。實施人才引進計劃，通過政府購買服務的方式，在養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)開發(fā)公益性崗位。積極支持中職、高校等開設養(yǎng)老服務相關(guān)專業(yè)及課程，擴大人才培養(yǎng)規(guī)模。整合高校、中職和培訓機構(gòu)等資源，加快培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才。二要建立養(yǎng)老服務就業(yè)激勵機制。鼓勵大專院校畢業(yè)生對口從事養(yǎng)老服務工作。建立工資補貼機制，對養(yǎng)老從業(yè)人員、參加養(yǎng)老護理職業(yè)培訓和職業(yè)技能鑒定的從業(yè)人員給予補貼。養(yǎng)老機構(gòu)就業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員，執(zhí)行與醫(yī)療、福利機構(gòu)相同的執(zhí)業(yè)資格、注冊考核政策。社會辦養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員在職稱評定、技能培訓等方面與公辦養(yǎng)老機構(gòu)享受同等待遇。三要培育養(yǎng)老服務社會組織。綜合運用多種方法，鼓勵社會組織開發(fā)養(yǎng)老綜合服務包。逐步完善養(yǎng)老服務政策。支持社會開展各種相關(guān)養(yǎng)老服務。鼓勵社會組織開展養(yǎng)老服務行業(yè)標準制定、服務質(zhì)量評估、服務行為監(jiān)督及專業(yè)職稱評定等事務，發(fā)揮其在行業(yè)自律、監(jiān)督評估、溝通協(xié)調(diào)、服務中介、風險分擔等方面的作用。

養(yǎng)老之策：重在增強精準

醫(yī)保定點范圍設定以及農(nóng)村敬老院供給機制改革是養(yǎng)老機制建設的兩大難題。

安徽敬老院床位之所以一半以上空置著，原因有三個方面：服務面狹窄，只能接待“三無”、“五保”等特定老人，其他社會老人交錢也不能入住。服務檔次較低，生活水平差，一些符合條件的孤寡老人不愿去。供養(yǎng)機制制約，現(xiàn)有補貼機制是直補到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其他由鄉(xiāng)鎮(zhèn)兜底，制約了就近合并供養(yǎng)。因此，要調(diào)整現(xiàn)有供給機制，改供養(yǎng)直補到鄉(xiāng)鎮(zhèn)為直補到縣，根據(jù)各縣財力情況，由縣統(tǒng)一兜底或分攤鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相關(guān)老人管理服務分級明確責任主體，消除就近集中或社會化供養(yǎng)障礙。

在政策設計上，要強化“四個保障”。一是強化投融資政策保障。鼓勵和引導金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務方式，探索信用擔保等方式，拓展市場化融資渠道，建立完善養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展基金，鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)投保責任保險等。二是強化土地供應保障。制定支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)土地使用規(guī)定，將各類養(yǎng)老服務設施建設用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和年度用地規(guī)劃，將部分閑置的公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務業(yè)用地。三是強化稅費優(yōu)惠保障。整合量化國家現(xiàn)行支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展稅收政策，嚴格落實國家行政事業(yè)性收費減免政策，養(yǎng)老機構(gòu)用電、用水、用氣按居民生活類價格執(zhí)行。境內(nèi)外資本舉辦養(yǎng)老機構(gòu)享有同等的稅收優(yōu)惠政策。加大國家稅費減免優(yōu)惠政策落實情況督查，推動涉老稅費優(yōu)惠政策的落實。企事業(yè)單位、社會團體和個人向非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的捐贈，符合相關(guān)規(guī)定的，準予在計算其應納稅所得額時按稅法規(guī)定比例扣除。四是強化財政補貼保障。深入推進公建民營、民辦公助，選擇通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量舉辦養(yǎng)老服務機構(gòu)。50%的彩票公益金要用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。

在服務壁壘上，要打通信息服務“三堵墻”。實現(xiàn)養(yǎng)老信息服務“橫向互通、上下聯(lián)通、方便快捷”，重點要打通“三堵墻”：一要打通養(yǎng)老信息“數(shù)據(jù)墻”。要在收集、整理、完善養(yǎng)老數(shù)據(jù)庫的基礎上，打通部門、行業(yè)、區(qū)域養(yǎng)老信息數(shù)據(jù)壁壘，建立統(tǒng)一接口、統(tǒng)一標準、互聯(lián)互通的智慧養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。二要打通養(yǎng)老信息服務“網(wǎng)絡墻”。一城多網(wǎng)、一縣多網(wǎng)、一市多網(wǎng)是制約養(yǎng)老服務便捷化的障礙。要堅持頂層設計，科學規(guī)劃，省市統(tǒng)籌，原則上一城一網(wǎng)、一縣一網(wǎng)，加強同城、同縣養(yǎng)老服務網(wǎng)絡集成，盡快實現(xiàn)全省養(yǎng)老信息服務互聯(lián)互通。三要打通養(yǎng)老服務“企業(yè)墻”。建立政府購買養(yǎng)老服務項目平臺，凡是政府購買的養(yǎng)老服務，由老人自由在平臺上挑選服務企業(yè)，企業(yè)服務費用由政府在平臺上結(jié)算。既能強化對養(yǎng)老服務企業(yè)服務內(nèi)容、服務次數(shù)、服務標準的監(jiān)管，激發(fā)企業(yè)競爭、提升服務質(zhì)量，又為老人提供了個性化、便捷化、優(yōu)質(zhì)化的服務。

在服務管理上，要抓好“三個環(huán)節(jié)”。一要構(gòu)建服務需求跟蹤評估機制。以老年人家庭、經(jīng)濟、身體健康等方面的信息為基礎，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務數(shù)據(jù)庫，針對性地制定服務體系和標準。二要構(gòu)建服務質(zhì)量評估機制。針對不同類型的養(yǎng)老服務業(yè)態(tài)，探索制定養(yǎng)老基礎設施標準、管理服務標準、老年人產(chǎn)品標準、服務評價標準等服務質(zhì)量標準和評價體系，以標準化、規(guī)范化提升養(yǎng)老服務的質(zhì)量和效率。三要構(gòu)建第三方評估機制。加快培育第三方養(yǎng)老服務評估服務組織，出臺統(tǒng)一的規(guī)范標準，形成以第三方評估為主體，服務機構(gòu)、政府主管部門、服務對象共同參與的評估運行機制，用獨立性和專業(yè)性保證評估的可信度和效率。