水利工程績(jī)效審計(jì)的探討

柴欣亮

【摘要】水利工程往往具有投資大、周期長(zhǎng)、影響大，并且具有公益性，因此，更應(yīng)當(dāng)對(duì)其績(jī)效審計(jì)給予高度重視，尤其是對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量與資金的規(guī)范使用實(shí)施科學(xué)的審計(jì)。本文將首先探討水利工程本身具有的特點(diǎn)，在分析當(dāng)前水利工程審計(jì)中存在的問題，最后提出相關(guān)的審計(jì)對(duì)策，以期促進(jìn)我所水利工程審計(jì)事業(yè)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】水利工程 績(jī)效審計(jì)

近年來，我國水利工程項(xiàng)目的投資一直在持續(xù)增加，水利工程的質(zhì)量和效益也的得到了社會(huì)的廣泛關(guān)注?？?jī)效審計(jì)作為一種保證工程項(xiàng)目質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目資金運(yùn)用的管理工具，對(duì)于水利工程來說有著十分重要的意義。當(dāng)前，我國在水利工程項(xiàng)目中，績(jī)效審計(jì)工作已經(jīng)逐漸深入，對(duì)于項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)學(xué)、效率性以及效益型的評(píng)價(jià)也發(fā)揮了一定作用，然而，其重要存在著一些不足。

一、水利工程績(jī)效審核的內(nèi)涵

（一）水利工程項(xiàng)目的特點(diǎn)

水利工程對(duì)于國家和地區(qū)來說，有著至關(guān)重要的意義，是國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重要戰(zhàn)略資源，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系有巨大的影響，不僅關(guān)系著防洪、供水、電力、糧食，還關(guān)系著經(jīng)濟(jì)、生態(tài)甚至國家安全。水利工程包括防洪工程。農(nóng)田水利工程、水利發(fā)電工程以及航運(yùn)工程等多種類型。通常來說，水利項(xiàng)目都有這以下的特點(diǎn)：

（1）以政府投資為主。水利工程項(xiàng)目通常資金投入量極大，政府以國家預(yù)算內(nèi)、外資金，財(cái)政擔(dān)保信貸以及國債轉(zhuǎn)貸資金等方式實(shí)施投資。

（2）具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性。水利工程項(xiàng)目通常其規(guī)劃和建設(shè)不會(huì)孤立考慮，而是與同一流域、同一地區(qū)其他水利項(xiàng)目一起通盤考慮，構(gòu)成一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程；同時(shí)，就項(xiàng)目本身來看，也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)化工廠，因此，在項(xiàng)目管理與績(jī)效審計(jì)中，都必須從全局考慮，展開綜合分析。

（3）具有較強(qiáng)的公益性。水利項(xiàng)目基本都與民生有很大關(guān)系，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)有重要作用，同時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境必然也會(huì)起到積極或消極的作用，因此，必須以公眾利益作為考慮的基礎(chǔ)。

（二）水利工程績(jī)效審計(jì)

水利工程的績(jī)效審計(jì)，是在《審計(jì)法》、《國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》等法律法規(guī)指導(dǎo)下，對(duì)水利工程的建設(shè)活動(dòng)的全過程實(shí)施監(jiān)督和審查，涵蓋項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、材料、施工、監(jiān)理、質(zhì)量檢查等所有環(huán)節(jié)和部門，以項(xiàng)目投資為主線，重點(diǎn)審查項(xiàng)目投資立項(xiàng)的合法性、資金來源的合法性、資金使用的合理性，以及項(xiàng)目投入使用后的效益型。

當(dāng)前，我國一些重要水利項(xiàng)目，都已經(jīng)逐漸推廣實(shí)施了績(jī)效審核工作。比如，2013年，中央審計(jì)署對(duì)三峽工程的財(cái)務(wù)決算審計(jì)結(jié)果予以公布，在審計(jì)過程中，投入量1400名審計(jì)人力完成對(duì)這個(gè)龐大項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)工作。

二、當(dāng)前水利工程績(jī)效審計(jì)存在的不足

（一）重財(cái)務(wù)、輕績(jī)效

盡管在水利項(xiàng)目中，績(jī)效審計(jì)工作已經(jīng)逐漸深入。然而，就審計(jì)的主要內(nèi)容來看，依然集中在財(cái)務(wù)審計(jì)的領(lǐng)域，以及項(xiàng)目自身的合法性和合規(guī)性；對(duì)于項(xiàng)目本身的決策、評(píng)估、效益以及對(duì)社會(huì)、環(huán)境的影響等內(nèi)容關(guān)注不夠，所以，這樣的審計(jì)活動(dòng)，盡管以績(jī)效審計(jì)為名，但真正涉及績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容并不多；而且，在僅有的部分績(jī)效評(píng)估中，也由于定量評(píng)價(jià)不足，導(dǎo)致評(píng)價(jià)無法具有公正客觀性。比如社會(huì)效益、環(huán)境效益等，這些項(xiàng)目評(píng)估缺乏有效的評(píng)估方法，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估僅限于形式，而不具備評(píng)估實(shí)質(zhì)。

（二）重工程決算，輕過程審計(jì)

我國水利項(xiàng)目的審計(jì)過程中，往往對(duì)資金的管理重視程度極高，對(duì)工程預(yù)算的執(zhí)行是否合法合規(guī)給予了高度關(guān)注，對(duì)竣工審計(jì)給予了很高的重視程度，通常在項(xiàng)目完成以后就會(huì)迅速介入。然而，事后審計(jì)具有很大的缺陷，一方面工程中的眾多變更工程、隱蔽工程很多且無法在時(shí)候有十分詳細(xì)的掌握程度，導(dǎo)致審核中容易產(chǎn)生各種漏洞；另一方面，事后審計(jì)即使將問題發(fā)現(xiàn)，但是損失已經(jīng)無可避免。因此，與決算審計(jì)相比，更應(yīng)當(dāng)從項(xiàng)目啟動(dòng)，審計(jì)工作就開始介入，對(duì)項(xiàng)目的全過程展開跟蹤審計(jì)。從而能夠?qū)徲?jì)工作從被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)，更重要的是，能夠真正有效預(yù)防損失的發(fā)生。

（三）重財(cái)務(wù)審計(jì)人才，輕復(fù)合型審計(jì)人才

水利工程績(jī)效審核工作，涉及建設(shè)過程中的所有環(huán)節(jié)和眾多單位，審計(jì)行為具有極強(qiáng)的專業(yè)性，并且審計(jì)事物繁雜，在這個(gè)過程中，不僅對(duì)審計(jì)人員的財(cái)務(wù)知識(shí)有較高要求，還需要審計(jì)人員具備工程管理、建筑、電氣、法律等相關(guān)方面的專業(yè)知識(shí)。然而，受傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的影響，當(dāng)前我國很多審計(jì)人員都是財(cái)務(wù)背景，在其他領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)有效，無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的審計(jì)工作，更無法深入審計(jì)對(duì)象運(yùn)作過程。此外，在審計(jì)項(xiàng)目招投標(biāo)、簽訂合同以及施工決策的諸多環(huán)節(jié)，還需要審計(jì)人員具有很強(qiáng)的分析決策能力和溝通協(xié)調(diào)能力。因此，在績(jī)效審計(jì)人員配置的過程中，必須對(duì)審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、綜合素質(zhì)有更為嚴(yán)格的要求。

三、水利工程績(jī)效審計(jì)的建議

（一）持續(xù)深入水利工程績(jī)效審核研究

當(dāng)前，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)擁有了相對(duì)成熟的績(jī)效審計(jì)理論，并依次為基礎(chǔ)，制定了完善的績(jī)效審核制度，再經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)得以不斷完善。我國在這方面的理論研究起步較晚，研究理論也相對(duì)滯后，研究成果還不足以有效應(yīng)用于實(shí)踐，幫助解決實(shí)際遇到的問題，這也導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中的水利工程績(jī)效審計(jì)工作開展的深入、廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。所以，必須持續(xù)深入水利工程績(jī)效審核研究，重點(diǎn)要集中在以下幾個(gè)方面：一是審計(jì)框架，如何有效將財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)與項(xiàng)目審計(jì)融合成有機(jī)整體。二是審計(jì)如何與工程實(shí)務(wù)相結(jié)合，不僅要重視對(duì)投資的審計(jì)，更好重視對(duì)項(xiàng)目管理的審計(jì)。三是如何推動(dòng)審計(jì)工作深化，是審計(jì)的內(nèi)容真正能夠反應(yīng)項(xiàng)目自身的真實(shí)性、合法性、效益型和建設(shè)性。在研究過程中，可以積極借鑒發(fā)達(dá)國家的相關(guān)理論，再與我國實(shí)際狀況相結(jié)合。

（二）建立科學(xué)全面的水利工程績(jī)效審核指標(biāo)體系

當(dāng)前，我國的水利工程績(jī)效審核工作在績(jī)效審核方面之所以形式化嚴(yán)重，與缺乏有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系指導(dǎo)有密切關(guān)系。科學(xué)的指標(biāo)體系，不僅有助于審計(jì)工作的開展，也有利于審計(jì)結(jié)果的更加客觀公正。早在1994年，美國營建研究院就提出了整套全面的建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系，從而為建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)活動(dòng)提供指導(dǎo)。我國迄今為止尚沒有形成這樣的指標(biāo)體系、水利工程績(jī)效審核指標(biāo)體系，有助于審計(jì)人員本著客觀公正的態(tài)度，充分考慮項(xiàng)目?jī)?nèi)容、地區(qū)差異等客觀因素，從而給予公平的審計(jì)。水利工程績(jī)效審核指標(biāo)體系，從工程建設(shè)過程來看，應(yīng)當(dāng)涵蓋建設(shè)全過程；從審計(jì)目標(biāo)來看，應(yīng)當(dāng)至少包括項(xiàng)目得經(jīng)濟(jì)學(xué)、效率性、環(huán)境性、公平性以及效益性。同時(shí)，在基本框架下可確定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，以使指標(biāo)系統(tǒng)既能夠把持統(tǒng)一性，又能夠被靈活使用。

（三）強(qiáng)化審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)能力

水利工程績(jī)效審核作為一項(xiàng)具有較高復(fù)雜度，涉及諸多專業(yè)知識(shí)的綜合性工作，對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)能力也有十分嚴(yán)格的要求。因此，設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的能力必須有計(jì)劃、有目的的不斷提升。首先，要推動(dòng)社會(huì)化人才的進(jìn)入，社會(huì)化人才帶著各個(gè)專業(yè)的實(shí)際從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)入審計(jì)機(jī)構(gòu)，幫助人才隊(duì)伍完善知識(shí)結(jié)構(gòu)，打造財(cái)務(wù)審計(jì)與工程技術(shù)兼?zhèn)涞娜瞬抨?duì)伍。其次，要建立有效的人才培養(yǎng)制度，不斷推動(dòng)現(xiàn)有審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)能力和綜合能力的提升。另外，還建立有效的專家晉升通道，打造職業(yè)資格認(rèn)證體系，以提供強(qiáng)大的人才保障。最后，要建立龐大的外部審計(jì)資源，包括行業(yè)專家、咨詢機(jī)構(gòu)等，在特殊情況下，可借助外部資源使審計(jì)工作得以更好的完成。

四、小結(jié)

綜上所述，當(dāng)前我國水利工程績(jī)效審計(jì)工作依然有較大的提升空間，在推動(dòng)水利工程績(jī)效審計(jì)的過程中，必須在加大研究力度的基礎(chǔ)上，建立完善的績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系，同時(shí)強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍能力的提升，才能更好的完成水利工程的績(jī)效審計(jì)工作。

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