基于三權(quán)分置的政務(wù)數(shù)據(jù) 交換共享與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

孟慶國(guó)

政務(wù)數(shù)據(jù)共享發(fā)展到今天，我們認(rèn)為還面臨一些老問題，即所謂的“一無(wú)、二難、三不”。“一無(wú)”，是指共享資源無(wú)基礎(chǔ)?！岸y”，是指利益責(zé)任難劃分、政策約束難執(zhí)行?！叭弧?，是指共享內(nèi)容不明確、共享標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、安全保障不完善。

如果數(shù)據(jù)不能共享，只好自己去采集，這會(huì)導(dǎo)致資源之間不能合理的配置，也會(huì)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。實(shí)際上很多的政務(wù)事項(xiàng)需要部門之間去配合、去協(xié)同，但是因?yàn)槲覀兊男畔⑾到y(tǒng)被分割了，數(shù)據(jù)不能共享，導(dǎo)致有效監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用更是無(wú)從談起。

現(xiàn)在的共享模式我們可以分為兩種：第一種是一對(duì)一的共享模式。這種模式是非制度化的，所以往往存在靠感情、靠關(guān)系、靠一事一議，共享很難持續(xù)，這也是各級(jí)政府部門交換數(shù)據(jù)最主要的一種方式。第二種是中心化的集中式共享模式。各個(gè)地方建了很多數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，各級(jí)政府對(duì)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)投入非常多，但是這些平臺(tái)要和每個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，這里面涉及很復(fù)雜的責(zé)權(quán)問題，還包括技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、安全等方面的問題。所以很多地方只是建成了平臺(tái)，但是共享并沒有實(shí)現(xiàn)。

這里面的主要問題是共享需求不明確，因?yàn)槭窍仁占瘮?shù)據(jù)再進(jìn)行共享，收集到的數(shù)據(jù)往往與實(shí)際需求存在顯著差異。另外，數(shù)據(jù)資源差異十分巨大，不同部門的理解和配合程度存在顯著差異，提供的數(shù)據(jù)有的有用，有的沒用。各個(gè)部門配合的意愿不強(qiáng)，不是內(nèi)生的動(dòng)力，而是外在強(qiáng)加的，這種數(shù)據(jù)共享就很難有保障。

這背后隱含著一個(gè)權(quán)責(zé)的問題。在我們現(xiàn)有的行政架構(gòu)下，如果不解決權(quán)責(zé)的問題，就得靠行政命令把數(shù)據(jù)匯集在一起，這里面的問題非常多。因此，要實(shí)現(xiàn)這種數(shù)據(jù)共享，首先必須明確數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題，必須解決信任機(jī)制問題。如何在數(shù)據(jù)拿出來(lái)之后，不至于產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，即使有風(fēng)險(xiǎn)，也能夠說(shuō)清楚是誰(shuí)的責(zé)任，在這種情況下才可以取得信任。另外很多地方也提到共享的過程是可溯的，把數(shù)據(jù)拿出來(lái)以后，能說(shuō)清楚這個(gè)數(shù)據(jù)在使用過程中哪些環(huán)節(jié)出了問題，這樣我們才能夠保證數(shù)據(jù)共享，不然的話，數(shù)據(jù)共享永遠(yuǎn)是一個(gè)口號(hào)。

基于前期調(diào)研工作和相關(guān)探討，我們提出一個(gè)數(shù)據(jù)三權(quán)機(jī)制。什么是三權(quán)？歸屬權(quán)、使用權(quán)和共享管理權(quán)。所謂的歸屬權(quán)，是指存儲(chǔ)、掌握政務(wù)數(shù)據(jù)資源，可對(duì)數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行定義、解釋的權(quán)利。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、采集、整理、維護(hù)的這些部門，本身應(yīng)該賦予他們數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)，歸屬權(quán)不是所有權(quán)，但可以優(yōu)先使用數(shù)據(jù)。

對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)，很多企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)都感興趣，這些數(shù)據(jù)如果能共享出來(lái)，數(shù)據(jù)的價(jià)值還會(huì)放得更大。一方面是數(shù)據(jù)歸屬方，一方面是數(shù)據(jù)使用方。歸屬方把這些數(shù)據(jù)拿到共享交換平臺(tái)上去，使用方來(lái)使用這些數(shù)據(jù)。整個(gè)過程誰(shuí)來(lái)管理？很多地方成立了很多新的機(jī)構(gòu)，比如說(shuō)數(shù)據(jù)管理中心、大數(shù)據(jù)局等，實(shí)際上在政務(wù)數(shù)據(jù)的交換共享中，我們還有一個(gè)機(jī)制，明確共享交換管理權(quán)，誰(shuí)對(duì)平臺(tái)數(shù)據(jù)加以負(fù)責(zé)，誰(shuí)來(lái)決定這個(gè)數(shù)據(jù)能不能共享、如何共享。

在共享過程中，誰(shuí)應(yīng)該起到一個(gè)調(diào)度、協(xié)調(diào)、仲裁的角色，對(duì)數(shù)據(jù)共享中出現(xiàn)的一些爭(zhēng)議進(jìn)行處置和裁決，這也是在數(shù)據(jù)管理中，作為政府部門或者作為一個(gè)公共部門應(yīng)該行使的權(quán)利。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放之后，可以通過創(chuàng)新的方式來(lái)提供監(jiān)管和服務(wù)。整個(gè)政府的組織架構(gòu)可能就要發(fā)生變化，從原來(lái)政府自己使用數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)向政府管理數(shù)據(jù)，真正使用數(shù)據(jù)的應(yīng)該是市場(chǎng)和社會(huì)，這種機(jī)制才是真正意義上的大數(shù)據(jù)的使用理念。共享交換管理權(quán)是政府應(yīng)該強(qiáng)化的責(zé)任，不論是成立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，還是成立大數(shù)據(jù)局，或是成立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，這個(gè)責(zé)任政府應(yīng)該承擔(dān)起來(lái)。

權(quán)責(zé)界定清楚之后，一旦發(fā)現(xiàn)誰(shuí)沒有按照賦予的權(quán)利行事，怎樣追究責(zé)任呢？實(shí)際上，現(xiàn)在的技術(shù)有了非常大的突破，就像區(qū)塊鏈，我們能不能基于智能合約改造我們的分布式共享機(jī)制？任何一類數(shù)據(jù)共享，除了界定這三類權(quán)利之外，能不能從共享的機(jī)制和流程上，通過合約的方式約定？智能合約和區(qū)塊鏈?zhǔn)遣豢煞值?，按照合約，數(shù)據(jù)歸屬方把數(shù)據(jù)共享出來(lái)，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的、虛擬的、分布式的共享交換機(jī)制。任何一個(gè)數(shù)據(jù)在共享過程中的使用過程都可以被記錄，一旦這個(gè)數(shù)據(jù)被使用了，或者一旦這個(gè)數(shù)據(jù)涉及個(gè)人隱私，或者涉及安全問題，整個(gè)過程都是清晰可見的。所以，基于三方權(quán)利的約定，我們可以建立一個(gè)新型的政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)管機(jī)制。將這種數(shù)據(jù)規(guī)管機(jī)制和數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)的架構(gòu)相結(jié)合，來(lái)解決我們政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換的問題。

簡(jiǎn)單地小結(jié)一下我的發(fā)言，主要想跟大家闡述一種理念，這種理念就是政務(wù)數(shù)據(jù)在交換共享中必須理清權(quán)責(zé)關(guān)系，基于此，我們要實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)清晰、可控、可信、可溯的交換共享機(jī)制，我們的數(shù)據(jù)共享交換才能真正實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在我們有智能合約技術(shù)，有區(qū)塊鏈技術(shù)，把這些技術(shù)相結(jié)合，我認(rèn)為就能夠破解這一難題，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)交換中的創(chuàng)新，從而創(chuàng)造政府改變數(shù)據(jù)共享的一種新模式。

（根據(jù)演講內(nèi)容整理，未經(jīng)本人審核）