有限放權(quán)讓利：改革初期中國出版制度變遷研究

王歡妮

摘要：改革開放初期的出版業(yè)體制改革處于試驗階段，政府放權(quán)讓利擴大出版單位的自主權(quán)是這一時期出版體制改革的重要實踐。從出版制度創(chuàng)新要素分析，政府對出版業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的認識仍然十分有限，簡單地將經(jīng)營權(quán)下放給出版單位，放權(quán)有限，讓利甚微。

關(guān)鍵詞：有限放權(quán)讓利；出版制度；改革；變遷

1979年以后，中國出版業(yè)改革的制度變遷，主要表現(xiàn)為正式規(guī)則的改變，局部調(diào)整了利益主體之間的關(guān)系。新制度的實施對政府自身和出版單位的規(guī)范運作產(chǎn)生了一定影響，出版單位因為獲得一定的經(jīng)營自主權(quán)，生產(chǎn)積極性被調(diào)動起來，推動了出版業(yè)發(fā)展。為評價這一時期制度變遷的方向和實效，需要探究新制度的創(chuàng)新內(nèi)容，以及制度實踐產(chǎn)生的具體效果。

一、改革初期出版制度創(chuàng)新的要素分析

理解新舊制度的交替，觀察動態(tài)的制度變遷過程可以從捕捉暫時靜態(tài)的制度創(chuàng)新的要素出發(fā)。有學(xué)者認為創(chuàng)新制度的要素應(yīng)該是合理產(chǎn)權(quán)安排、降低交易成本、規(guī)范游戲規(guī)則和重構(gòu)組織體系。改革初期，出版制度的創(chuàng)新內(nèi)容，如下：

1.出版業(yè)產(chǎn)權(quán)國有，出版單位享有經(jīng)營收益權(quán)

從產(chǎn)權(quán)安排要素看，改革初期出版業(yè)產(chǎn)權(quán)國有，出版單位享有經(jīng)營收益權(quán)。

20世紀(jì)80年代末，出版業(yè)實行的承包責(zé)任制就是現(xiàn)代意義的所有權(quán)同經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的實現(xiàn)形式，但存在兩權(quán)在國家一級分離，在企業(yè)一級重新統(tǒng)一的特殊性。當(dāng)時出版業(yè)的承包關(guān)系，是出版單位逐級向上級行政管理部門承包出版任務(wù)，并且在出版單位內(nèi)部編輯室和個人向單位承包出版任務(wù)。其實質(zhì)是，發(fā)包者（國家）保持法律上的所有權(quán)，獲得承包者上繳的利稅，承包者（出版單位）占有、使用和支配生產(chǎn)資料。因?qū)嵭谐邪扑纬尚姓芾聿块T和出版單位的關(guān)系中仍然是馬克思所說的“支配與從屬的關(guān)系”，在財產(chǎn)關(guān)系的確定上體現(xiàn)為經(jīng)營者和所有者合一，這意味著所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有明確的劃分。并且出版單位負責(zé)人的任命仍是以政治利益為出發(fā)點，不涉及經(jīng)濟利益的目的，沒有形成法律意義上的“委托代理”關(guān)系，使得出版單位的負責(zé)人雖然對出版資源的使用、收益有一定的分配權(quán)，但不具有充分的權(quán)能。

2.局部妥協(xié)和讓步降低交易成本

從交易成本要素看，改革初期國家以集權(quán)方式推動出版制度變遷，通過局部妥協(xié)和讓步降低交易成本。

出版業(yè)由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，存在大量的契約關(guān)系需要重新整合，如果不能全面考慮各利益主體的利益，必然會遇到阻力，阻力主要來自原有體制下的受益者。例如，出版業(yè)實行企業(yè)化管理之后，出版單位享受的行政性優(yōu)惠待遇被取消，需要向國家上繳利稅，增加了行業(yè)運營負擔(dān)。改革之初，出版單位積極爭取減稅政策就是出版單位和政府部門的利益博弈，原因就在于出版單位既得利益受損。這也說明在改革之初，制度變遷因為受到來自原有體制下受益者的阻礙，導(dǎo)致制度變遷的成本增加。

然而，降低交易成本是制度變遷的基本要求，所有理性的經(jīng)濟主體都需要合理選擇降低交易成本。但在具體的制度變遷過程中，國家作為傳統(tǒng)體制中的主要利益主體，以集權(quán)方式推動制度變遷，保證出版業(yè)在符合國家和政府可控的范圍內(nèi)獲益，例如降低出版業(yè)上繳稅率，以權(quán)益置換改革成本，暫時減少了新舊制度轉(zhuǎn)換產(chǎn)生的摩擦，實現(xiàn)交易成本的降低。

3.新制度刺激了出版業(yè)的分配性努力

從規(guī)范游戲規(guī)則要素看，改革初期出版新制度刺激了出版業(yè)的分配性努力。諾斯曾使用“生產(chǎn)性努力”與“分配性努力”兩個概念區(qū)別能促進經(jīng)濟增長使經(jīng)濟主體正當(dāng)獲利的制度安排。諾思認為，如果人們在“生產(chǎn)性努力”中得不到回報，而在“分配性努力”時更容易得到滿足時，會有更多的人不愿將自己的努力放在生產(chǎn)投入中，經(jīng)濟增長就將陷入停滯。

在出版體制改革啟動期，政府為促進出版業(yè)在新的經(jīng)濟環(huán)境中發(fā)展，提供了新制度，對出版業(yè)產(chǎn)生了激勵作用。實行二元管理體制后，出版社和發(fā)行單位作為企業(yè)的逐利本性被激發(fā)，特別是實行責(zé)任制之后，出版發(fā)行任務(wù)層層分包，承包者只關(guān)注在既定的生產(chǎn)任務(wù)中，如何能夠分配更多的利益。由此，或引發(fā)出版的“敗德行為”，比如只顧利潤指標(biāo)，不顧盲目出版、重復(fù)出版所產(chǎn)生的社會福利的減損。結(jié)果往往是以減少社會效益為代價來取得個人少量的經(jīng)濟增益。也就是說，這一時期出版制度對出版業(yè)的分配性努力的刺激更大，而且缺乏必要的約束機制，影響了出版業(yè)總體福利。

4.出版組織在事業(yè)性結(jié)構(gòu)內(nèi)調(diào)整

從結(jié)構(gòu)組織體系要素看，出版行政機構(gòu)和出版單位的結(jié)構(gòu)主要在事業(yè)性結(jié)構(gòu)內(nèi)調(diào)整。

1982年，全國開始精簡機構(gòu)。當(dāng)年5月，新的文化部由原文化部、國家出版事業(yè)管理局、國家文物局、外文出版發(fā)行局、對外文委五個單位合并組成。地方出版局被撤銷，從中央到地方的出版發(fā)行工作劃歸文化部門領(lǐng)導(dǎo)。地方出版發(fā)行領(lǐng)導(dǎo)體制精簡后情況復(fù)雜混亂。根據(jù)胡真整理的資料，人民出版社升級為廳一級單位這一舉措，就有五花八門的改革形式。有的省區(qū)人民出版社領(lǐng)導(dǎo)各個專業(yè)出版社、書刊印刷廠、書店和印刷物資供應(yīng)部門，文化廳只管地方報刊出版登記發(fā)證、社會圖書市場管理等出版發(fā)行行政管理工作；有的省區(qū)人民出版社只管自身的編輯工作，各個專業(yè)出版社都由有關(guān)廳級單位領(lǐng)導(dǎo)，文化廳除了管出版發(fā)行行政管理工作，還領(lǐng)導(dǎo)書刊印刷廠，書店和印刷物資供應(yīng)部門；有的省區(qū)人民出版社只升半級，還屬文化廳領(lǐng)導(dǎo)?？梢姡贿叧蜂N了地方出版局，另一邊又將人民出版社進行升級，實際上并沒有真正解決機構(gòu)臃腫重疊的問題。

從出版企業(yè)組織構(gòu)架看，原來的領(lǐng)導(dǎo)體制改成了社長負責(zé)制。這是出版單位實行企業(yè)化管理之后，面對市場調(diào)節(jié)主動提高企業(yè)決策效率的一種組織結(jié)構(gòu)的改革。但各出版單位仍由各級政府或部委主辦，出版社社長也由行政管理部門代表國家任命?？梢?，出版單位的運營沒有突破事業(yè)單位的框架。

二、有限放權(quán)讓利：改革初期出版制度變遷的路徑

中華人民共和國成立后，出版業(yè)一直實施高度集中的出版管理體制，國家權(quán)力集中由政府統(tǒng)一行使。改革啟動后，國家從宏觀層面對已有的出版管理和經(jīng)營制度進行修改，對原來嚴格管制的國有出版單位的生產(chǎn)要素配置、生產(chǎn)決策和產(chǎn)品流通放松了管制，同時對非國有出版單位參與出版業(yè)運作的管制也進行了適當(dāng)?shù)姆潘?。總的來說，出版業(yè)體制轉(zhuǎn)型的重點在于解除高度集中的出版管制，特別在原有的計劃體制下允許非國有部門的參與，以及在原有事業(yè)單位進行相應(yīng)的企業(yè)改革，引入市場競爭因素縮小計劃體制的范圍。政府放松管制意味著對出版經(jīng)營單位的放權(quán)讓利。此后，中國出版業(yè)的制度變遷體現(xiàn)了政府放權(quán)讓利的思路。

這個時期我國出版業(yè)在政府放權(quán)讓利的思路下采取了增量擴張策略。出版業(yè)從出版、印刷、發(fā)行、出版機構(gòu)數(shù)量等方面都實現(xiàn)了飛速發(fā)展，人們在計劃經(jīng)濟條件下長期短缺的閱讀需求基本得到緩解。但這一時期，政府對出版業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的認識仍然十分有限，只是簡單地將經(jīng)營權(quán)力下放給出版單位。而出版單位實行企業(yè)化管理，獲得政府放權(quán)讓利，也不再享受利稅、投資等資源分配優(yōu)惠政策，以致80年代后期，政府提供的出版制度對出版業(yè)發(fā)展的激勵效果不再顯著。出版業(yè)增量發(fā)展到一定程度之后開始滑坡，從1986年到90年代初，圖書出版處于困境之中。非法印制書刊、圖書定數(shù)萎縮、庫存積壓，出版業(yè)整體發(fā)展緩慢，徘徊不前。

可以說，改革啟動期，出版業(yè)在政府主導(dǎo)下實現(xiàn)了正式規(guī)則的變革，以刺激增長、提高效率為導(dǎo)向。

三、有限放權(quán)讓利體現(xiàn)的制度實效

出版制度由政府供給，其作為政府公共政策，需要確保制度運行后能夠使出版業(yè)有序發(fā)展。改革初期，制度變遷對出版業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的實際效果在政治、經(jīng)濟、文化方面均有表現(xiàn)。

1.延續(xù)意識形態(tài)的歷史合理性

中國出版業(yè)對意識形態(tài)的強調(diào)具有歷史的延續(xù)性。政治制度和實踐為意識形態(tài)功能的實現(xiàn)提供了保障。而出版業(yè)作為國家領(lǐng)導(dǎo)和管理的組織，受政治意識形態(tài)的規(guī)制，在出版機構(gòu)的設(shè)立和管理方面以及出版業(yè)文化生產(chǎn)的社會規(guī)范和評價方面都有所體現(xiàn)。總之，意識形態(tài)特性制約著出版業(yè)的文化創(chuàng)造和生產(chǎn)。即使經(jīng)過改革開放實施新的制度安排，也沒有突破這方面界限。黨和政府仍然堅守意識形態(tài)陣地，并努力保證出版過程的意識形態(tài)安全。而出版從業(yè)者所要堅持的不出版反動出版物、淫穢出版物與色情出版物的原則，是出于維護國家安全、鞏固政權(quán)、保持社會穩(wěn)定的目的，這實際上也是政府的基本職能，是站在國家政治全局的角度做出的出版政策安排。

2.有限刺激出版單位經(jīng)濟增長

具體來說，經(jīng)過10多年的改革，隨著出版單位的自主權(quán)變大，“社長負責(zé)制”“承包責(zé)任制”等制度的實施，80年代走在改革前列的出版單位實現(xiàn)了經(jīng)濟效益的突破。例如，四川文藝出版社推行目標(biāo)管理責(zé)任制，把利潤指標(biāo)分解到了各個編室，取得了一定的經(jīng)濟效益，1987年盈利達70萬元（1985年他們還是個虧損社）。四川江津新華書店推行多渠道發(fā)行，從1979年到1988年9年中銷售總額達1850萬元，相當(dāng)于過去29年的銷售總額。黑龍江教育出版社1983年建社，由1985年出書65種、盈利63萬元，到1992年改革當(dāng)年，出書517種、盈利1200萬元。

雖說出版單位已擁有了相當(dāng)?shù)墓芾碜灾鳈?quán)，但又極不完整。在出版物審批、出版單位創(chuàng)辦、出版物定價等方面權(quán)力仍掌握在政府手中，政府有很大的發(fā)言權(quán)，這較改革前沒有任何放松。另外，資源分配優(yōu)惠政策被取消，出版單位直接按照國有大中型企業(yè)的稅率繳納利稅，行業(yè)發(fā)展所需要的軟硬件設(shè)施建設(shè)不再有國家的投入，導(dǎo)致出版單位經(jīng)營壓力增大，也出現(xiàn)暫時不適應(yīng)的現(xiàn)象。

3.重拾出版的文化勇氣

從“文革”進入20世紀(jì)80年代的出版人群體，帶著對歷史的反思和對現(xiàn)實的設(shè)想，努力在新時期建構(gòu)出版業(yè)認同的文化環(huán)境，實現(xiàn)出版業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展。1979年4月《讀書》雜志的創(chuàng)刊號中發(fā)表李洪林《讀書無禁區(qū)》一文，公開倡導(dǎo)人民讀書自由，雖引發(fā)了爭議甚至受到批評，但仍有許多出版社在努力尋找創(chuàng)作和出版禁區(qū)的突破點，謹慎而又試探性地出版文學(xué)類圖書。在這樣的環(huán)境下，最終推動形成了80年代中期文學(xué)出版和文學(xué)創(chuàng)作共同繁榮發(fā)展的局面。整個出版行業(yè)或某個出版單位體現(xiàn)出來的價值取向，是個體的價值選擇的集合。