網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)如何監(jiān)管

敖祥菲

從應(yīng)急措施、法律法規(guī)、管理制度等多個層面加以調(diào)整，將監(jiān)管落到實處。

今年以來，網(wǎng)約車平臺滴滴接連發(fā)生多起乘客被害或權(quán)益受損事件。這些安全事件及其他相關(guān)案件和投訴，不僅有損企業(yè)信譽(yù)，也間接反映了新型網(wǎng)絡(luò)平臺型企業(yè)的監(jiān)管難題。

接受采訪的專家認(rèn)為，從安全管理和責(zé)任監(jiān)管角度看，當(dāng)下相關(guān)部門可從應(yīng)急措施、法律法規(guī)、管理制度等多個層面加以調(diào)整，將監(jiān)管落到實處，進(jìn)一步完善對網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)的治理和監(jiān)管。

治理新挑戰(zhàn)

近年來，我國涌現(xiàn)出一大批為用戶和第三方商家搭建平臺的民營新型網(wǎng)絡(luò)企業(yè)，通過賺取服務(wù)費(fèi)和資本融資運(yùn)作快速成長，既改變和促進(jìn)了民眾的生活和工作方式，也給行業(yè)發(fā)展及國家治理帶來一些新的問題和挑戰(zhàn)。

一是規(guī)?？焖贁U(kuò)張，成為各行業(yè)領(lǐng)域的小巨頭。以滴滴公司為例，通過近兩年對“快的”和“優(yōu)步中國”的兼并，市場份額如今已超過90%，引發(fā)壟斷質(zhì)疑。如滴滴順風(fēng)車業(yè)務(wù)，上線3年來注冊車主超過3000萬人，注冊乘客超過1.6億人，出行次數(shù)超10億次。

此外，截至今年上半年，在第三方網(wǎng)絡(luò)支付領(lǐng)域，支付寶和微信支付占據(jù)了94%的市場份額，在共享出行領(lǐng)域，摩拜和ofo的市場份額為92%，在互聯(lián)網(wǎng)外賣領(lǐng)域，新美大和餓了么兩家公司市場份額合計也超過九成，單家平臺企業(yè)的用戶規(guī)模和業(yè)務(wù)訂單量均以億計，遠(yuǎn)超行業(yè)里其他企業(yè)。

二是公共屬性凸顯，承擔(dān)了大量政府“職能”。汕頭大學(xué)國際互聯(lián)網(wǎng)研究院院長方興東說，網(wǎng)絡(luò)平臺都是企業(yè)化運(yùn)營，集聚了數(shù)億網(wǎng)民，掌握了平臺內(nèi)規(guī)則制定權(quán)，在事實上承擔(dān)了日常網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、內(nèi)容審查、違法信息阻止、用戶信息保護(hù)以及各種服務(wù)規(guī)則的制定和實施。而且由于掌控大數(shù)據(jù)這根“社會治理杠桿”，一些網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)還擁有了與政府“討價還價”的籌碼。

三是公關(guān)能力突出，在一定程度上能夠影響公眾輿論。網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)本身有強(qiáng)大的媒體傳播功能，具備很強(qiáng)的輿論動員和操控能力，有能力弱化甚至消除外界批評之聲。

此外，互聯(lián)網(wǎng)實驗室高級分析師嚴(yán)峰認(rèn)為，部分地方政府為網(wǎng)絡(luò)巨頭“落戶”提供各種優(yōu)惠資源和政策，強(qiáng)化了相關(guān)企業(yè)的“政府公信力”。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國與阿里巴巴集團(tuán)簽署戰(zhàn)略合作的省級行政單位超過25個、騰訊16個、百度4個，其中部分省市與單一企業(yè)有過多次戰(zhàn)略合作，還有更多的地級市分別與它們簽訂了合作協(xié)議。

監(jiān)管體系匹配難

網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)既聚攏社會資源，又提供公共性質(zhì)服務(wù)，但因業(yè)態(tài)創(chuàng)新快、企業(yè)意愿不高等原因，其在網(wǎng)絡(luò)安全管理、安全生產(chǎn)方面的公共責(zé)任和舉措難以跟上，而傳統(tǒng)監(jiān)管部門受自身機(jī)構(gòu)設(shè)置和能力制約，能力與責(zé)任之間的不匹配，導(dǎo)致監(jiān)管難題。

一是傳統(tǒng)監(jiān)管體系不適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)是“一個平臺、服務(wù)全國”，這與傳統(tǒng)屬地管理制度之間難以彌合。國家信息中心分享經(jīng)濟(jì)研究中心副主任于鳳霞表示，以網(wǎng)約車管理為例，按規(guī)定網(wǎng)約車平臺要獲得全國300多個地級市的行政許可，若全國2000多個縣級單位也要求辦證，周期可能長達(dá)20多年，企業(yè)為規(guī)避矛盾，直接通過技術(shù)越過了這一“關(guān)口”。

滴滴順風(fēng)車業(yè)務(wù)，上線3 年來注冊車主超過3000 萬人。

原國家工商總局廣告監(jiān)督管理司副巡視員水志東表示，工商總局在制定《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》時也遇到過類似困惑，網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)是廣告法上沒有的主體，既不是廣告主也不是廣告經(jīng)營者和發(fā)布者，新規(guī)章最后只能明確義務(wù)和責(zé)任，難以起到很好的監(jiān)督管理作用。

二是傳統(tǒng)監(jiān)管部門往往“師出無名”。商業(yè)利益最大化是網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)的最大訴求，因此對純投入的公共安全保障措施積極性普遍不高。華東師范大學(xué)法學(xué)院副教授張偉表示，網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)發(fā)揮的是類似中介角色，本身不提供產(chǎn)品或服務(wù)，若要求對平臺上用戶發(fā)布的所有信息和服務(wù)都盡到嚴(yán)格的審查責(zé)任，缺乏相應(yīng)的行政條文約束。

中國人民公安大學(xué)教授王錸表示，網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)擁有的技術(shù)使其掌控信息流、物流等很多數(shù)據(jù)，但目前沒有明確的法規(guī)條文提出行政執(zhí)法時平臺是否有配合義務(wù)，在刑事和行政的銜接問題上還是空白。

三是協(xié)同治理和社會監(jiān)督長期缺位。網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)具備強(qiáng)大的輿論操控和政府公關(guān)能力，對行業(yè)協(xié)會、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會輿論等第三方監(jiān)督產(chǎn)生了負(fù)面影響。

方興東表示，長此以往中小微企業(yè)難以獲得平等的發(fā)展資源和公平的市場環(huán)境，第三方輿論難以發(fā)聲。

創(chuàng)新監(jiān)管舉措

為防止網(wǎng)絡(luò)平臺膨脹失控，強(qiáng)化其安全責(zé)任意識，遏制惡性安全事件發(fā)生，受訪專家認(rèn)為，有必要盡快充實多方治理能力，落實相關(guān)監(jiān)管措施。

一是監(jiān)管思路要“全國一盤棋”。政府和社會鼓勵創(chuàng)新時要保持審慎態(tài)度，從“全國一盤棋”出發(fā)強(qiáng)化監(jiān)管，排除企業(yè)公關(guān)力量和社會輿論可能帶來的負(fù)面影響。

專家認(rèn)為，地方政府與相關(guān)企業(yè)合作，要避免為具體企業(yè)過分背書，宜著眼于公共利益或購買服務(wù)，通過利用大企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)優(yōu)勢向社會提供更便捷服務(wù)，多以中間橋梁的身份為中小企業(yè)提供成長平臺。

二是盡快推出并落實常態(tài)化監(jiān)管措施。有專家認(rèn)為，可參考其他一些行業(yè)領(lǐng)域，考慮出臺“網(wǎng)絡(luò)平臺安全管理條例”，明確網(wǎng)絡(luò)新興業(yè)態(tài)和平臺企業(yè)的監(jiān)管主體權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、安全生產(chǎn)和管理機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制等，從行政法規(guī)層面為各具體部門和地方制定各領(lǐng)域配套細(xì)則定大原則和大方向。

中國人民大學(xué)網(wǎng)絡(luò)犯罪與安全研究中心秘書長謝君澤認(rèn)為，可以將目前事后“約談”改進(jìn)為事中“約商”制度。目前網(wǎng)信部門和地方監(jiān)管中常用的“約談”措施是處罰性工作制度，可升級為“約商”，成為行政機(jī)關(guān)與網(wǎng)絡(luò)平臺共同“商議”網(wǎng)絡(luò)安全管理措施、共同治理網(wǎng)絡(luò)社會的基本制度。

三是建立協(xié)同監(jiān)管和治理機(jī)制。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)信息與電氣工程學(xué)院副教授李想等專家認(rèn)為，當(dāng)前“政府—平臺”二元管理結(jié)構(gòu)可改為“政府—第三方—平臺”的三元治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)具有獨(dú)立屬性的第三方參與到平臺治理中。

從國外實踐看，行業(yè)協(xié)會在新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中可以發(fā)揮重要作用，應(yīng)給予更多關(guān)注和重視，由其組織開展行業(yè)情況調(diào)查，研究制定行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范，完善社會監(jiān)督。