從火災(zāi)事故追責(zé)談社會(huì)單位的消防監(jiān)督管理

仝策明 楊龍

摘 要：通過對(duì)火災(zāi)事故實(shí)施追責(zé)，能發(fā)現(xiàn)社會(huì)單位普遍缺乏良好的安全消防意識(shí)，且缺乏嚴(yán)格高效的消防監(jiān)督管理。為構(gòu)建系統(tǒng)完善的多元消防安全責(zé)任體系，有必要強(qiáng)化落實(shí)政府部門以及各類社會(huì)單位的消防安全責(zé)任，并推動(dòng)消防部門強(qiáng)化其消防監(jiān)督管理職能，并強(qiáng)化對(duì)消防監(jiān)督隊(duì)伍的有效建設(shè)。本文借助相關(guān)案例簡(jiǎn)述了消防部門被追責(zé)的原因，淺析了社會(huì)單位的消防監(jiān)督管理存在的問題，探究了強(qiáng)化社會(huì)單位的消防監(jiān)督管理的措施，以期為社會(huì)單位的消防監(jiān)督管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：火災(zāi)事故；消防；監(jiān)督管理

中圖分類號(hào)：TU998.12 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2018）20-0187-02

火災(zāi)事故會(huì)對(duì)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大威脅。深入考察火災(zāi)實(shí)際情況，對(duì)火災(zāi)事故實(shí)施追責(zé)，能有效加強(qiáng)對(duì)火災(zāi)事故相應(yīng)責(zé)任鏈各環(huán)節(jié)相關(guān)人員的深刻教育，并引導(dǎo)人民群眾樹立良好的安全消防意識(shí)。同時(shí)，通過火災(zāi)事故追責(zé)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人追究其法律責(zé)任，能強(qiáng)化警示教育，實(shí)現(xiàn)對(duì)火災(zāi)事故的有效預(yù)防。各社會(huì)單位要強(qiáng)化消防監(jiān)督管理，有效避免火災(zāi)事故的再次發(fā)生。

1 火災(zāi)事故追責(zé)案例

1.1 火災(zāi)事故概況

某市服裝個(gè)體經(jīng)銷商所經(jīng)營(yíng)的店面發(fā)生火災(zāi)，形成234m2的過火面積，并導(dǎo)致10人死亡，4人受傷，并造成15萬元的財(cái)產(chǎn)損失。火災(zāi)原因是小孩在樓梯口玩火將堆放在樓梯口南側(cè)的海綿引燃，造成火勢(shì)蔓延。災(zāi)后，事故調(diào)查組對(duì)火災(zāi)事故進(jìn)行調(diào)查追責(zé)，認(rèn)定該火災(zāi)事故屬于責(zé)任事故，多名政府部門相關(guān)責(zé)任人被予以黨紀(jì)以及政紀(jì)處分，并對(duì)多名相關(guān)人員進(jìn)行誡勉談話。該市消防大隊(duì)參謀張某被予以行政記過處分，大隊(duì)長(zhǎng)王某則被予以誡勉談話。

1.2 消防部門被追責(zé)的原因

在上述案例中，消防部門被追責(zé)，其主要原因如下：

（1）缺乏強(qiáng)有力的日常防火監(jiān)督管理?！督ㄔO(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》中具有明確規(guī)定，消防部門要嚴(yán)格遵循法律法規(guī)，開展工程消防設(shè)計(jì)審核，實(shí)施消防驗(yàn)收，并對(duì)之進(jìn)行系統(tǒng)備案和有效抽查，要強(qiáng)化對(duì)建設(shè)工程的消防監(jiān)督。在上述案例中，該市消防監(jiān)督管理大隊(duì)對(duì)轄區(qū)缺乏強(qiáng)有力的防火監(jiān)督管理，在發(fā)現(xiàn)服裝批發(fā)市場(chǎng)未能嚴(yán)格開展消防報(bào)建及驗(yàn)收相關(guān)工作即擅自開展商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之后，并未及時(shí)遵循法律法規(guī)對(duì)該服裝批發(fā)市場(chǎng)處以停產(chǎn)停業(yè)等相關(guān)行政處罰，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)該批發(fā)市場(chǎng)在缺失消防許可的情況下擅自開展商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的問題的有效消除。

（2）對(duì)當(dāng)?shù)嘏沙鏊约按逦瘯?huì)工作缺乏強(qiáng)有力的督促指導(dǎo)?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》中具有明確規(guī)定，消防機(jī)構(gòu)應(yīng)與當(dāng)?shù)嘏沙鏊餐谳爡^(qū)實(shí)施消防監(jiān)督各項(xiàng)工作，且需在日常工作中科學(xué)指導(dǎo)當(dāng)?shù)嘏沙鏊南辣O(jiān)督工作，并對(duì)派出所民警定期開展消防監(jiān)督業(yè)務(wù)的相關(guān)培訓(xùn)。在上述案例中，該市消防監(jiān)督管理大隊(duì)對(duì)當(dāng)?shù)嘏沙鏊粘５南辣O(jiān)督檢查業(yè)務(wù)缺乏強(qiáng)有力的科學(xué)指導(dǎo)，且未能嚴(yán)格督促當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶎?duì)轄區(qū)潛在的消防安全隱患進(jìn)行有效監(jiān)管和及時(shí)消除。該市消防大隊(duì)未能有效執(zhí)行和貫徹落實(shí)上級(jí)相關(guān)文件，且未能科學(xué)地對(duì)各部門進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，未能取得良好的安全隱患整治效果。同時(shí)，該市消防大隊(duì)未能深入細(xì)致地對(duì)當(dāng)?shù)嘏沙鏊粘５南辣O(jiān)督檢查等各項(xiàng)工作進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)，未能及時(shí)有效地消除潛在的火災(zāi)隱患。

2 社會(huì)單位的消防監(jiān)督管理存在的問題

2.1 消防安全責(zé)任的缺失

消防安全責(zé)任缺失問題主要體現(xiàn)在如下方面：

（1）未能有效突出政府主導(dǎo)地位。當(dāng)前，各級(jí)政府普遍高度重視消防工作。然而，在消防工作開展實(shí)踐中，政府缺乏良好的主動(dòng)性，未能在消防工作實(shí)踐中有效突出政府的主導(dǎo)地位。消防部門需設(shè)法向政府部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就消防工作進(jìn)行請(qǐng)示匯報(bào)，且需等待相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的具體批示，在實(shí)際消防工作中，存在一定的被動(dòng)性。少數(shù)地方政府偏重于招商引資工作以謀求地方經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展，未能高度重視消防安全工作。

（2）缺乏強(qiáng)有力的行業(yè)監(jiān)管。立法“部門化”在一定程度上導(dǎo)致行業(yè)部門各自的消防責(zé)任相對(duì)孤立，我國(guó)《消防法》所規(guī)定的少數(shù)行業(yè)部門責(zé)任未能良好體現(xiàn)于相關(guān)法律法規(guī)中，缺乏顯著的滲透力和關(guān)聯(lián)性，造成行業(yè)監(jiān)管呈現(xiàn)出較強(qiáng)的獨(dú)立性。另外，少數(shù)部門為實(shí)現(xiàn)對(duì)辦事手續(xù)的簡(jiǎn)化，致使部分潛在有火災(zāi)隱患的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所實(shí)現(xiàn)了合法化，為火災(zāi)事故的發(fā)生埋下了巨大的隱患。

（3）社會(huì)單位未能有效落實(shí)自身的主體責(zé)任。多數(shù)社會(huì)單位相應(yīng)的負(fù)責(zé)人對(duì)消防安全缺乏正確的認(rèn)識(shí)，片面地認(rèn)為消防安全無法直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，因此，不愿對(duì)消防安全工作進(jìn)行過多投入，而是心存僥幸認(rèn)為火災(zāi)事故未必會(huì)發(fā)生。同時(shí)，尚未形成系統(tǒng)完善，且影響社會(huì)單位金融信貸以及誠(chéng)信體系等核心經(jīng)營(yíng)要素的管理機(jī)制，導(dǎo)致多數(shù)社會(huì)單位未能樹立良好的消防安全主題意識(shí)，甚至在利益驅(qū)動(dòng)下，對(duì)火災(zāi)事故隱患進(jìn)行隱瞞，并回避消防安全責(zé)任。

（4）缺乏明確的基層安全消防責(zé)任。各類基層組織，諸如鎮(zhèn)街以及村居等未能對(duì)專門的消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)立，且未能良好配備專職以及兼職的消防安全管理工作人員。同時(shí)，由于當(dāng)?shù)嘏沙鏊狈Τ渥愕木?，且日常工作繁重，無暇顧及消防安全工作，導(dǎo)致基層未能有效落實(shí)執(zhí)行消防安全工作，極易導(dǎo)致消防安全工作的失控漏管。

2.2 消防機(jī)構(gòu)履責(zé)被動(dòng)錯(cuò)位

消防機(jī)構(gòu)履責(zé)被動(dòng)錯(cuò)位主要體現(xiàn)在如下方面：

（1）消防監(jiān)督工作缺乏充足的警力。當(dāng)前，各地市企業(yè)以及個(gè)體工商戶數(shù)量日益增多，其中，消防安全重點(diǎn)單位以及火災(zāi)高危單位逐年增多，然而，負(fù)責(zé)消防監(jiān)督工作的現(xiàn)役警力人數(shù)相對(duì)較少，極易導(dǎo)致漏管以及監(jiān)管不到位等現(xiàn)象。若重大及特大火災(zāi)事故發(fā)生后，消防機(jī)構(gòu)極易被追責(zé)，且難以實(shí)現(xiàn)對(duì)消防安全的長(zhǎng)效保障。

（2）缺乏清晰明確的責(zé)任邊界。消防機(jī)構(gòu)承擔(dān)了過多本不屬于自身的責(zé)任。例如，部分事務(wù)性工作，應(yīng)由政府相關(guān)部門對(duì)之負(fù)責(zé)，然而實(shí)際上多數(shù)需由消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行落實(shí)并負(fù)責(zé)。同時(shí)，相關(guān)部門行業(yè)在消防安全工作上缺乏良好的主動(dòng)性，導(dǎo)致消防安全工作難以取得良好的成效。對(duì)火災(zāi)隱患進(jìn)行排查整治的工作任務(wù)日益繁重，以往的監(jiān)督抽查轉(zhuǎn)變?yōu)楸夭?，過去的監(jiān)督員轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩珕T，以往對(duì)社會(huì)單位進(jìn)行監(jiān)督，并督促社會(huì)單位對(duì)消防法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格遵守，并對(duì)自我管理責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格履行的情況，在實(shí)際中，轉(zhuǎn)變?yōu)橄罊C(jī)構(gòu)代替社會(huì)單位對(duì)火災(zāi)事故隱患進(jìn)行檢查，會(huì)造成社會(huì)單位自身的自主管理意識(shí)漸趨淡化，且自主管理能力日益弱化，導(dǎo)致消防監(jiān)督工作陷入消防責(zé)任無限，然而消防警力有限的不良循環(huán)。當(dāng)前，消防機(jī)構(gòu)偏重于行政服務(wù)職能，相對(duì)忽視了消防監(jiān)督查處等職能。

（3）少數(shù)消防監(jiān)督員未能實(shí)現(xiàn)對(duì)崗位業(yè)務(wù)需求的良好滿足。消防部門現(xiàn)役體制下，內(nèi)部崗位以及監(jiān)督人員存在極為頻繁的工作地域調(diào)整，轉(zhuǎn)崗要求并不嚴(yán)格。同時(shí)，當(dāng)前消防監(jiān)督工作著重開展連續(xù)的火災(zāi)事故專項(xiàng)整治以及保衛(wèi)行動(dòng)，缺乏充足時(shí)間對(duì)監(jiān)督員的消防專業(yè)技能進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，未能從整體上打大幅度提升消防監(jiān)督員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

3 強(qiáng)化社會(huì)單位的消防監(jiān)督管理的措施

3.1 落實(shí)消防安全責(zé)任

3.1.1 構(gòu)建系統(tǒng)完善的多元消防責(zé)任體系

我國(guó)《消防法》對(duì)消防工作相關(guān)責(zé)任主體的具體職責(zé)缺乏清晰明確的規(guī)定。對(duì)此，要從社會(huì)消防管理頂層設(shè)計(jì)入手，著眼于政府部門、基層組織、社會(huì)單位以及公民群眾等諸多層面，提請(qǐng)政府針對(duì)消防工作責(zé)任出臺(tái)具體的規(guī)范性文件以及規(guī)章制度，并通過法規(guī)形式，對(duì)各級(jí)黨委在消防工作上的具體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進(jìn)行確立，并對(duì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)以及行業(yè)分管領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的消防安全責(zé)任進(jìn)行明確，對(duì)責(zé)任指標(biāo)進(jìn)行量化，嚴(yán)格對(duì)獎(jiǎng)懲進(jìn)行兌現(xiàn)。對(duì)行業(yè)部門應(yīng)承擔(dān)的消防工作具體職責(zé)實(shí)施科學(xué)分類和有效細(xì)化，不僅要對(duì)行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)于消防安全工作的職責(zé)進(jìn)行明確，還應(yīng)基于各部門工作的具體特點(diǎn)，對(duì)各類共同消防職責(zé)，諸如聯(lián)合執(zhí)法、消防宣傳教育以及協(xié)同審批等進(jìn)行確定。要對(duì)“末端責(zé)任”進(jìn)行有效落實(shí)，將以往社會(huì)單位的被動(dòng)履責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)作為，并將消防部門部分的履行職能逐步轉(zhuǎn)移至政府或者相關(guān)部門，對(duì)政府部門、社會(huì)單位以及人民群眾的消防行為進(jìn)行有效規(guī)范，避免消防部門過度集中消防安全管理責(zé)任，降低消防部門的重負(fù)，促進(jìn)權(quán)責(zé)對(duì)等。

3.1.2 借助市場(chǎng)手段推動(dòng)有效履責(zé)

消防部門可加強(qiáng)與各部門諸如國(guó)家稅務(wù)總局、人民銀行以及保監(jiān)會(huì)等的有效聯(lián)合，推動(dòng)社會(huì)信用體系對(duì)社會(huì)單位相應(yīng)的消防安全信息進(jìn)行覆蓋，將社會(huì)單位以及相關(guān)從業(yè)人員對(duì)消防安全職責(zé)的履行信用信息以及誠(chéng)信檔案與行政審批、金融信貸、市場(chǎng)準(zhǔn)入、招投標(biāo)活動(dòng)以及資質(zhì)審驗(yàn)等進(jìn)行掛鉤，將黑名單制度有效做實(shí)。針對(duì)公共場(chǎng)所火災(zāi)構(gòu)建并實(shí)施公眾責(zé)任險(xiǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，同時(shí)，靈活應(yīng)用稅收杠杠，對(duì)消防安全風(fēng)險(xiǎn)隱較大的社會(huì)單位確定風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，并加征風(fēng)險(xiǎn)稅，社會(huì)單位在限期內(nèi)完成整改后，再對(duì)原征稅額度進(jìn)行恢復(fù)。

3.2 促進(jìn)消防部門監(jiān)督職能歸位

3.2.1 促進(jìn)消防部門職能歸位

要對(duì)消防部門與政府及相關(guān)部門的各自相應(yīng)的職能進(jìn)行厘清，將消防機(jī)構(gòu)包辦有效轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT機(jī)關(guān)督辦，對(duì)消防機(jī)構(gòu)自身的綜合監(jiān)管職責(zé)定位進(jìn)行明確，將消防機(jī)構(gòu)的工作重心對(duì)依法加強(qiáng)消防監(jiān)督進(jìn)行轉(zhuǎn)移。要對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法相應(yīng)的履職標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任邊界以及免責(zé)情形進(jìn)行明確，促進(jìn)消防監(jiān)管質(zhì)量的大幅度提高，并增強(qiáng)監(jiān)督人員履責(zé)的積極性和主動(dòng)性。與社會(huì)公共服務(wù)均等化的要求進(jìn)行有效結(jié)合，積極探究并推動(dòng)各項(xiàng)工作機(jī)制，諸如重大火災(zāi)隱患掛牌等進(jìn)行變革。強(qiáng)化對(duì)行為人的有效監(jiān)督，并對(duì)具體事務(wù)監(jiān)管進(jìn)行弱化。對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)單位劃分重點(diǎn)與非重點(diǎn)單位的固有模式進(jìn)行改變，使之轉(zhuǎn)變?yōu)榛谏鐣?huì)單位相應(yīng)的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的管理模式。

3.2.2 強(qiáng)化消防監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)

要對(duì)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)制度進(jìn)行構(gòu)建，對(duì)轉(zhuǎn)崗人員開展系統(tǒng)培訓(xùn)以及嚴(yán)格考核，若未能通過考核，則不予轉(zhuǎn)崗。對(duì)定期培訓(xùn)制度進(jìn)行構(gòu)建，將消防總隊(duì)或支隊(duì)作為單位，對(duì)消防監(jiān)督員實(shí)施集中培訓(xùn)以及統(tǒng)一考核，并實(shí)施嚴(yán)格的年終總評(píng)，若總評(píng)不合格，則對(duì)崗位進(jìn)行調(diào)整。對(duì)財(cái)務(wù)工作相應(yīng)的交接制度進(jìn)行參照，構(gòu)建離任交接制度，在干部交接的具體過程中，對(duì)交接內(nèi)容進(jìn)行明確，對(duì)交接程序進(jìn)行規(guī)范，并增強(qiáng)交接責(zé)任的嚴(yán)肅化。

4 結(jié)語

綜上所述，社會(huì)單位的消防監(jiān)督管理存在的問題主要體現(xiàn)在消防安全責(zé)任的缺失以及消防機(jī)構(gòu)履責(zé)被動(dòng)錯(cuò)位。對(duì)此，要通過構(gòu)建系統(tǒng)完善的多元消防責(zé)任體系、借助市場(chǎng)手段推動(dòng)有效履責(zé)、促進(jìn)消防部門職能歸位、強(qiáng)化消防監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)等措施強(qiáng)化消防安全責(zé)任、促進(jìn)消防部門監(jiān)督職能歸位，有效強(qiáng)化社會(huì)單位的消防監(jiān)督管理。

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