特朗普政府處理與世貿(mào)組織關(guān)系的三種走向

蘇慶義?王睿雅

作為當(dāng)初多邊貿(mào)易體制最初的設(shè)計(jì)者和主導(dǎo)方，美國絕不會(huì)輕易在世貿(mào)組織改革的重要關(guān)口放棄或退出，只有美國在對(duì)世貿(mào)組織改革失去信心的前提下才有可能選擇退出。

2017年8月14日，美國總統(tǒng)特朗普在白宮簽署行政備忘錄，對(duì)所謂“中國不公平貿(mào)易行為”發(fā)起調(diào)查。圖為特朗普在簽署備忘錄后回答記者提問。

擁有164個(gè)成員、成員貿(mào)易總額占全球98%的世界貿(mào)易組織由美國親手參與締造，其最初的成立宗旨是使各成員之間的經(jīng)濟(jì)往來有章可循，防止關(guān)稅戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)等紛爭(zhēng)，多年來在減讓關(guān)稅、遏制保護(hù)主義、解決成員間貿(mào)易紛爭(zhēng)，建立一個(gè)更加開放、具有生命力和持久的多邊體制等方面做出了貢獻(xiàn)。美國自身也從現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制獲得巨大利益。但繼一系列“退群”活動(dòng)后，美國總統(tǒng)特朗普又公開表示，如果世貿(mào)組織不做出改進(jìn)，他將考慮讓美國退出?；凇懊绹鴥?yōu)先”“自由、公平、對(duì)等”等理念，特朗普政府似乎隨時(shí)可以讓渡其在超主權(quán)機(jī)制中承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。而這并非美國第一次與世貿(mào)組織“鬧矛盾”。自“綠屋會(huì)議”（指非正式、小范圍、排他性磋商——編者注）發(fā)揮的作用變?nèi)?，美國歷屆政府都在為1994年接受世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制感到后悔，2000年和2005年都有議員提出退出世貿(mào)組織的議案。如今美國采取的一系列加征關(guān)稅和貿(mào)易保護(hù)行為正在威脅世貿(mào)組織的地位，而且確實(shí)不能排除美國退出世貿(mào)組織的可能性，但這實(shí)際上只是特朗普政府處理與世貿(mào)組織關(guān)系的兩種走向。除此之外，美國還有推動(dòng)世貿(mào)組織改革的可能。

第一種走向：美國不退出世貿(mào)組織，不維護(hù)世貿(mào)組織，也不推動(dòng)世貿(mào)組織改革，而是以國內(nèi)法優(yōu)先，用單邊主義威脅多邊貿(mào)易體制。

這是美國正在做的事情。美國使國內(nèi)法凌駕于世貿(mào)組織規(guī)則之上，悍然違反世貿(mào)組織規(guī)則。第一，濫用232調(diào)查、301調(diào)查并單方面加征關(guān)稅。這不僅違反《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》，還違背世貿(mào)組織建立之時(shí)削減關(guān)稅與貿(mào)易壁壘的初衷，也顛覆了各成員不得擅自提高關(guān)稅這一構(gòu)成戰(zhàn)后國際貿(mào)易秩序的基石。今年3月，美國在世貿(mào)組織貨物貿(mào)易理事會(huì)上遭受包括歐盟在內(nèi)的世貿(mào)組織成員的聯(lián)合投訴。7月，面對(duì)美國可能出臺(tái)的提高汽車進(jìn)口關(guān)稅，連美國的盟友日本也加入到對(duì)美國關(guān)稅政策表示憂慮的隊(duì)伍中。第二，美國專門針對(duì)中國的301調(diào)查以及隨意行使豁免權(quán)的232措施違反世貿(mào)組織要求對(duì)所有成員一視同仁的“最惠國待遇”。美國的行為還與世貿(mào)組織“不得單方面報(bào)復(fù)”規(guī)則不符。第三，美國的不配合直接導(dǎo)致世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制接近癱瘓。截至8月，世貿(mào)組織收到的案件數(shù)量是以往同期爭(zhēng)端的近兩倍。而美國一方面控訴世貿(mào)組織上訴裁決機(jī)制存在問題，認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)法官經(jīng)常違反判決不應(yīng)超過90天上訴時(shí)間規(guī)定，另一方面阻撓世貿(mào)組織啟動(dòng)上訴機(jī)構(gòu)新法官任命的甄選程序，導(dǎo)致世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制連續(xù)12次會(huì)議未能在甄選程序上達(dá)成任何成果，造成爭(zhēng)端處理難以正常進(jìn)行。

特朗普政府目前的一系列行為正嚴(yán)重威脅世貿(mào)組織規(guī)則及其運(yùn)行，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理造成較大負(fù)面影響。除直接挑戰(zhàn)世貿(mào)組織規(guī)則外，特朗普政府還造成2017、2018年的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織貿(mào)易部長會(huì)均未在支持多邊貿(mào)易體制的問題上達(dá)成一致立場(chǎng)，會(huì)議未將“反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義”寫入部長申明，并要求用“國際貿(mào)易體制”代替“多邊貿(mào)易體制”。同時(shí)，在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足和全球貧富差距拉大的背景下，美國的單邊主義和保護(hù)主義導(dǎo)致逆全球化思潮盛行，保護(hù)主義、民粹主義不斷抬頭，使經(jīng)濟(jì)全球化遭受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

特朗普政府的行為還將影響全球貿(mào)易秩序及其運(yùn)行，破壞全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，從而對(duì)全球貿(mào)易增長造成負(fù)面影響。美國的單邊主義政策已給全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展蒙上了一層揮之不去的陰影，加征關(guān)稅的措施及其所導(dǎo)致的經(jīng)貿(mào)摩擦升級(jí)引發(fā)了全球范圍內(nèi)金融市場(chǎng)劇烈動(dòng)蕩。貿(mào)易是經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，若美國以其自身利益為上，大肆用單邊行動(dòng)和雙邊談判規(guī)避多邊體制規(guī)則，架空多邊體制，而各國為保障自身利益，不得不高筑關(guān)稅，那么全球經(jīng)濟(jì)將落入“以鄰為壑”“零和博弈”的危險(xiǎn)境地，世界也將再度進(jìn)入強(qiáng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的無序時(shí)代。

第二種走向：美國直接退出世貿(mào)組織，推行雙邊主義，或者聯(lián)合盟友建立新的國際貿(mào)易體系。

在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，各國紛紛采取貿(mào)易保護(hù)主義政策，提高關(guān)稅限制進(jìn)口，加劇對(duì)世界資源的爭(zhēng)奪。二戰(zhàn)后，美國牽頭構(gòu)建《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》，旨在通過削減關(guān)稅與其他貿(mào)易壁壘消除國際貿(mào)易中的差別待遇，建立多邊體系，推進(jìn)國際貿(mào)易自由化進(jìn)程。而近年來，在美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩、新興經(jīng)濟(jì)體不斷壯大兩種因素的共同作用下，美國貿(mào)易保護(hù)主義有所抬頭。由于在世貿(mào)組織“協(xié)商一致”的原則下，各項(xiàng)決議需要各成員一致同意才能通過，因此在大量發(fā)展中國家加入世貿(mào)組織的局面下，由美國等發(fā)達(dá)國家操縱世貿(mào)組織的“綠屋會(huì)議”可發(fā)揮的作用減弱，這意味著美國對(duì)世貿(mào)組織的控制力減弱，美國在其中推行符合自身需求與利益的規(guī)則日漸艱難。因此，近年來，美國試圖通過雙邊談判實(shí)現(xiàn)自身需求。在雙邊談判中，美國往往占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，更容易取得自身想要的結(jié)果。但如果全球貿(mào)易再次進(jìn)入雙邊格局，全球貿(mào)易運(yùn)行將重返“強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱”的失衡狀態(tài)。

今年7月，特朗普下令起草了《美國公平互惠關(guān)稅法案》，這個(gè)由美國多個(gè)貿(mào)易主管部門起草的法案，明確表示美國希望在未來可以拋開世貿(mào)組織，進(jìn)行雙邊談判，并且該法案還為不同國家設(shè)定了不同水平關(guān)稅。目前，美國已和歐盟、日本等展開雙邊對(duì)話，拋出“零關(guān)稅、零非關(guān)稅壁壘、零補(bǔ)貼”概念。這意味著世貿(mào)組織的改革如果不能達(dá)到美國的利益訴求，美國或考慮架空世貿(mào)組織，建立以美國為中心的“新秩序”。

根據(jù)世貿(mào)組織《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第15條，“任何成員都可以自由退出世貿(mào)組織，自世貿(mào)組織總干事收到書面退出通知之日起6個(gè)月期滿生效”。由此可見，世貿(mào)組織的退出程序并不復(fù)雜，全權(quán)取決于成員意志，不存在其他成員干擾的機(jī)制。在程序上來看，特朗普政府退出世貿(mào)組織只需要得到美國國會(huì)的批準(zhǔn)。

目前世界上尚無世貿(mào)組織成員退出先例，也沒有重新加入世貿(mào)組織的規(guī)則。參考初次加入世貿(mào)組織的程序來看，加入世貿(mào)組織存在兩種途徑。第一是在《馬拉喀什關(guān)于建立世界貿(mào)易組織的協(xié)定》生效之日已成為《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》締約方，可以作為世貿(mào)組織初創(chuàng)成員，接受該協(xié)定并且在貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易方面做出被《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》締約方所接受的減讓承諾。第二是通過申請(qǐng)途徑加入世貿(mào)組織，申請(qǐng)方政府向世貿(mào)組織提交備忘錄，論及與世貿(mào)組織協(xié)定有關(guān)的所有方面，申請(qǐng)方政府與有興趣的成員政府進(jìn)行雙邊談判以達(dá)成其在貨物貿(mào)易及服務(wù)貿(mào)易方面的承諾。隨后，工作組提出最終報(bào)告，其內(nèi)容包括加入議定書草案以及由雙邊談判達(dá)成的承諾表，提交給總理事會(huì)或部長會(huì)議以備通過。如世貿(mào)組織成員的2/3多數(shù)投贊成票，申請(qǐng)方便可簽署議定書從而加入世貿(mào)組織。有些申請(qǐng)方加入世貿(mào)組織用了1～3年，還有的甚至需要更長時(shí)間。若美國退出世貿(mào)組織再考慮重新加入，會(huì)面臨巨大的談判成本。

若美國選擇退出世貿(mào)組織，意味著世貿(mào)組織將失去影響力最大的成員，需要其他成員適應(yīng)沒有美國的局面，剩下的成員應(yīng)積極承擔(dān)責(zé)任應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，積極維護(hù)多邊規(guī)則，推進(jìn)世貿(mào)組織改革。目前歐盟已提出世貿(mào)組織改革的三大關(guān)鍵領(lǐng)域：更新現(xiàn)行的國際貿(mào)易規(guī)則以滿足全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要;加強(qiáng)世貿(mào)組織監(jiān)督作用;擺脫爭(zhēng)端解決機(jī)制目前的僵局。加拿大、中國、日本也對(duì)世貿(mào)組織改革采取了積極態(tài)度，已提出或正在醞釀改革設(shè)想。

若美國退出了世貿(mào)組織，沒有了美國的反對(duì)，世貿(mào)組織三大核心功能的談判機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制在經(jīng)歷了長期停滯和癱瘓后，很有可能在長期談判無果的情況下得到更有效率的解決。

對(duì)于完全擺脫了世貿(mào)組織規(guī)則束縛后的美國，各成員無力再以世貿(mào)組織規(guī)則約束美國的行為，脫離約束后的美國可以隨意使用其國內(nèi)法調(diào)查其他國家，對(duì)他國加征關(guān)稅，提高非關(guān)稅壁壘，從而阻礙全球貿(mào)易的運(yùn)行。

第三種走向：美國積極推動(dòng)世貿(mào)組織改革。

除上述兩種走向，還存在第三種走向：美國繼續(xù)留在世貿(mào)組織并推動(dòng)世貿(mào)組織改革。

在沒有完全和各方達(dá)成有利于美國的雙邊貿(mào)易協(xié)定之前，美國退出世貿(mào)組織將可能使得國內(nèi)的物價(jià)上漲，出口企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力被削弱，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長減緩。美國和歐盟、日本雖就緩和當(dāng)前緊張的貿(mào)易關(guān)系已達(dá)成部分共識(shí)，但不意味著美國和歐盟已經(jīng)簽署了任何關(guān)稅減免協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定，自由貿(mào)易協(xié)定的談判耗時(shí)耗力，落實(shí)成效還需時(shí)間，這些進(jìn)展短期不會(huì)顛覆世貿(mào)組織在多邊貿(mào)易體制上的地位。更值得注意的是，從歐日簽訂自貿(mào)協(xié)定、歐盟在光伏產(chǎn)品上向中國發(fā)出“零關(guān)稅”信號(hào)等行為可以看出，在美國的壓力之下各方也在采取措施。同時(shí)，美國退出世貿(mào)組織意味著美國將全面放棄在多邊場(chǎng)合所做的所有開放承諾，全面公開撕毀協(xié)議，這種行為將嚴(yán)重影響美國的信譽(yù)，美國的政治精英和建制派未必會(huì)接受，國會(huì)一關(guān)估計(jì)很難通過。

當(dāng)然，不可否認(rèn)，世貿(mào)組織確實(shí)面臨新一輪改革的迫切需求。美國貿(mào)易代表辦公室在最新的年度報(bào)告中指出對(duì)世貿(mào)組織改革的三個(gè)方面：效率低下、運(yùn)行不透明、發(fā)展中成員待遇問題。美國近日繞過世貿(mào)組織尋求單邊制裁、放言世貿(mào)組織應(yīng)注重美國貿(mào)易利益的行為，可被理解為在敲打世貿(mào)組織按照美國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易利益來進(jìn)行改革。近日，美國聯(lián)合歐日共同討論世貿(mào)組織改革問題，三方9月25日在紐約召開部長級(jí)會(huì)議，就補(bǔ)貼制度、對(duì)扶持本國特定產(chǎn)業(yè)的國家進(jìn)行約束制裁等問題進(jìn)行討論，同時(shí)尋求組建一個(gè)工作組制定應(yīng)對(duì)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的全球規(guī)則。世貿(mào)組織也與美國開啟改革方面對(duì)話，目前形勢(shì)朝著有利于美國的方向發(fā)展。作為當(dāng)初多邊貿(mào)易體制最初的設(shè)計(jì)者和主導(dǎo)方，美國絕不會(huì)輕易在世貿(mào)組織改革的重要關(guān)口放棄或退出，只有美國在對(duì)世貿(mào)組織改革失去信心的前提下才有可能選擇退出。

盡管美國參與了對(duì)世貿(mào)組織改革的討論，但也不會(huì)完全放棄“美國優(yōu)先”和單邊主義保護(hù)行為，美國參與和推動(dòng)世貿(mào)組織改革進(jìn)程仍建立在能夠?yàn)樽陨碇\求更好利益的基礎(chǔ)之上。如若美國訴求得到極大程度的滿足，則在美國推動(dòng)下，世貿(mào)組織改革的效率將會(huì)大大提高，推行將更加順利，但在“發(fā)展中國家待遇”“協(xié)商一致原則”、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面，對(duì)弱勢(shì)經(jīng)濟(jì)體權(quán)益的保護(hù)程度將被削弱。若談判時(shí)美國利益得不到滿足，談判很有可能陷入僵局。但即使談判順利，164個(gè)成員仍需時(shí)間審議適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的多邊協(xié)定與體制改革。

從規(guī)則層面來看，多邊體制的改革和升級(jí)，具有長期正面意義。經(jīng)過23年的運(yùn)行，世貿(mào)組織體制亟需在理念、規(guī)則、運(yùn)行上與時(shí)俱進(jìn)甚至防患于未然，各成員現(xiàn)在對(duì)世貿(mào)組織的改革目標(biāo)集中在透明、效率、監(jiān)管這幾點(diǎn)上，而在數(shù)字貿(mào)易、國際投資、國內(nèi)法規(guī)、國有企業(yè)、工業(yè)補(bǔ)貼和商業(yè)秘密等方面世貿(mào)組織也需盡早實(shí)現(xiàn)規(guī)則現(xiàn)代化。如若新規(guī)則的建立能夠順利談判落實(shí)，對(duì)于新時(shí)代下多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則的維系將具有正面積極作用。從長遠(yuǎn)來看，這將有利于全球貿(mào)易的良好運(yùn)行，減少保護(hù)主義與貿(mào)易摩擦。

從上述三種走向來看，第一種走向的負(fù)面影響最大，美國既在規(guī)則上威脅多邊主義，又對(duì)以全球價(jià)值鏈分工為主要特征的經(jīng)濟(jì)全球化提出挑戰(zhàn)，對(duì)全球經(jīng)貿(mào)將造成極大負(fù)面影響。第二種走向的負(fù)面影響次之，各成員已對(duì)世貿(mào)組織改革提出設(shè)想，除美國以外的主要經(jīng)濟(jì)體已積極參與對(duì)世貿(mào)組織改革的討論，美國退出世貿(mào)組織并不會(huì)使世貿(mào)組織、多邊體制覆滅，反而可能使剩余成員有效達(dá)成更有利于剩余成員的決議與改革。但美國脫離世貿(mào)組織約束、可以隨意對(duì)其他國家加征關(guān)稅將對(duì)全球貿(mào)易運(yùn)行帶來負(fù)面影響。第三種走向的負(fù)面影響最小，甚至可能在有限妥協(xié)中構(gòu)建更有效的世貿(mào)組織規(guī)則，并起到正面作用。在三種走向中，短期內(nèi)，美國還是會(huì)停留在第一種走向中，但長期而言，很大可能會(huì)過渡到第三種走向，即推進(jìn)世貿(mào)組織改革。不過，對(duì)于第二種走向出現(xiàn)的可能性也不得不慎防，各方應(yīng)提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

總之，在當(dāng)前形勢(shì)下，特朗普政府處理與世貿(mào)組織關(guān)系的走向?qū)⒚媾R三種可能，三種走向有不同的影響。無論如何演繹，都將從不同方面與程度影響世界貿(mào)易規(guī)則及全球貿(mào)易運(yùn)行。

（作者蘇慶義為中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國際貿(mào)易研究室副主任、副研究員）