英國軍艦“試水”南海，寓意并不簡單

葉強

8月31日，英國皇家海軍“海神之子”號船塢登陸艦由日本駛往越南途中，未經(jīng)中國政府允許，擅自進入中國西沙群島領(lǐng)海。中國海軍依法對英艦實施查證識別，并予以警告驅(qū)離。

中國國防部和外交部指出：“西沙群島是中國固有領(lǐng)土”;“英方派軍艦擅自進入中國領(lǐng)海挑釁，違反中國法律及相關(guān)國際法，侵犯中國主權(quán)，損害中國安全利益，極易引發(fā)海空意外事件，中方對此表示強烈不滿和堅決反對，向英方提出嚴(yán)正交涉”。英國軍方則表示，英艦是在“完全遵守國際法與國際規(guī)范”的情況下行使“自由航行權(quán)”。

就在英艦進入中國西沙群島領(lǐng)海的同日，美國海軍“里根”號航母戰(zhàn)斗群和日本海上自衛(wèi)隊在南海海域舉行了聯(lián)合演習(xí)。有分析認(rèn)為，英國此舉是有意為之，旨在配合美在南海開展所謂“航行自由行動”，表明英美共同立場。不過，除立場宣示外，英艦此番擅闖西沙領(lǐng)海或具更深戰(zhàn)略意圖。

醞釀已久的介入行動

2018年4月22日，英國皇家海軍“海神之子”號登陸艦抵達雅加達港開始對印度尼西亞進行訪問。四個多月后的8月31日，正是這艘軍艦闖入中國西沙群島領(lǐng)海。

表面上看，英艦此次行動是此前美國海軍在這一海域開展“航行自由行動”的翻版。根據(jù)《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第3條，中國政府以“直線基線”劃定西沙群島領(lǐng)?；€;該法第6條同時規(guī)定，外國軍艦進入中國領(lǐng)海須經(jīng)中國政府批準(zhǔn)。英方認(rèn)為其軍艦并未進入西沙群島單個島礁12海里范圍內(nèi)，但中方指出其已進入以直線基線劃設(shè)的整個西沙群島領(lǐng)海范圍。中英雙方對以直線基線劃設(shè)大陸國家遠洋群島領(lǐng)?；€的合法性問題存在不同主張，對外國軍艦進入中國領(lǐng)海的管制措施亦存分歧。然而，兩國在部分海洋法規(guī)則解釋和適用方面的分歧早已存在，英方在這個時候走上前臺配合美國挑戰(zhàn)中國南海主權(quán)和管轄權(quán)，顯然并非僅是因為國際法立場分歧。

實際上，英國所秉持的現(xiàn)實主義外交傳統(tǒng)決定了其對外決策絕非心血來潮之舉，也不會僅停留在理念和政策宣示層面。盡管英國在亞太地區(qū)的角色并未引起國際社會廣泛關(guān)注，但近年其介入亞太事務(wù)的決心和行動明顯上升。

2014年發(fā)布的《英國國家海洋安全戰(zhàn)略》強調(diào)，英國在亞太地區(qū)有著“重要政治和經(jīng)濟利益”，而這其中，亞太海域航道安全和暢通更具特殊重要的意義。2015年1月，英日兩國首次建立“2+2”外交和防務(wù)磋商機制。同年，英國議會將“東亞與東南亞地區(qū)的潛在沖突”與“英俄關(guān)系”“英國的歐盟成員身份”并列為外交核心議題。

綜合各種官方文件和國會聽證的論述，英國將其在本地區(qū)的政策歸納為三點：第一，對主權(quán)爭議不持立場;第二，英國是亞太安全的利益攸關(guān)方;第三，依據(jù)1971年《五國聯(lián)防協(xié)議》（FPDA，五國為英國、馬來西亞、新加坡、澳大利亞和新西蘭）在安全領(lǐng)域全力支持本地區(qū)的盟友和伙伴。

2016年7月12日，也就是在菲律賓提交的“南海仲裁案”裁決公布的當(dāng)天，英國下議院發(fā)布題為“南海爭端”的報告，將英國的立場界定為“在領(lǐng)土歸屬和海域劃界問題上不持立場的同時，堅定維護包括在任何沿岸國領(lǐng)海無害通過權(quán)在內(nèi)的自由航行的權(quán)利”。報告再次提及英國在《五國聯(lián)防協(xié)議》中的責(zé)任，即“共同應(yīng)對外部威脅”。同年10月，英軍赴日舉行首次聯(lián)合訓(xùn)練，之后又參加了美韓聯(lián)合軍演，成為首個參加朝鮮半島軍演的歐洲國家。

繼東北亞事務(wù)后，去年起英國將關(guān)注重點投向南海。2017年7月，時任國防大臣法倫宣布英國將向南海地區(qū)派遣航母進行巡航;今年2月，國防大臣威廉森訪澳時提議兩國在南海開展聯(lián)合巡航;6月，威廉森在新加坡參加香格里拉對話期間宣稱，英國將派軍艦在南海與法國進行聯(lián)合巡航;7月，威廉森在與澳防長會談時再次表示英國將派遣航母到南海與澳海軍開展聯(lián)合行動。據(jù)最新報道，英國還計劃派遣軍艦長期部署在新加坡，以實現(xiàn)在南海的常態(tài)化軍事存在。

英國的“印太”？

英國高調(diào)介入亞太事務(wù)，與其“脫歐”啟動后對外政策調(diào)整存在直接關(guān)聯(lián)。

自20世紀(jì)上半葉英國的全球殖民體系逐漸瓦解后，英國對外關(guān)系的優(yōu)先方向是美國、歐洲以及英聯(lián)邦成員國。亞太并非英國外交和防務(wù)政策的重點區(qū)域。然而近年來，英國意識到亞太新興市場國家將成為英國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵所在。特別是2016年公投“脫歐”后，英國與歐盟的關(guān)系面臨諸多不確定性，英國甚至面臨在國際事務(wù)中被歐盟國家集體“拆臺”的被動局面。因此，英國希望在歐洲以外的地區(qū)著力，重塑世界大國形象，重振對全球政治經(jīng)濟的影響力?；谶@一目標(biāo)，英國政府提出“全球不列顛（Global Britain）”的概念，并將北美（主要是美國）、歐洲及周邊地區(qū)、以及“印太”地區(qū)作為未來英國對外關(guān)系發(fā)展的三大核心方向。

2017年以來，英國頻繁使用“印太地區(qū)”的概念來取代“亞太地區(qū)”的表述。這或許與美國提出“印太戰(zhàn)略”有關(guān)。但是，英國關(guān)注“印太”有著特殊傳統(tǒng)與現(xiàn)實考量。

首先，地緣政治是英國對外政策的傳統(tǒng)因素?！坝√钡貐^(qū)在全球的地緣戰(zhàn)略地位日趨重要，政治格局也愈發(fā)復(fù)雜。英國在該地區(qū)提前布局有利于爭取戰(zhàn)略主動權(quán)。其次，歷史上，英國曾長期在印太地區(qū)拓殖，熟悉本地區(qū)風(fēng)土人情，與地區(qū)國家的交往向來緊密，其政策的推行也容易得到相關(guān)國家配合。例如，新加坡、馬來西亞、印度、新加坡、澳大利亞、新西蘭等國在歷史上均曾為英國殖民地，有些仍為英聯(lián)邦成員，在政治、經(jīng)濟和文化上與英國存在密切聯(lián)系。同時，這些國家處于馬六甲海峽、龍目海峽和安達曼海等重要國際航道要沖，能將為英國的戰(zhàn)略部署提供諸多便利。因此，這些國家也必將成為英國版“印太戰(zhàn)略”的主要抓手。而激活作為冷戰(zhàn)產(chǎn)物的《五國聯(lián)防協(xié)議》，提升同馬來西亞、新加坡、澳大利亞和新西蘭的防務(wù)關(guān)系，是落實英國版“印太戰(zhàn)略”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這種戰(zhàn)略意圖也反映在2018年英國《國家安全能力回顧》中，它重申，英國國防戰(zhàn)略重心將由本土轉(zhuǎn)向全球重點地區(qū)，以保護并促進英國在世界范圍的戰(zhàn)略利益和經(jīng)濟利益。

心有余而力不足

不過，英國布局“印太”的戰(zhàn)略意圖能夠在多大程度及多長時間內(nèi)付諸實現(xiàn)仍然需要打個問號。雖然英國當(dāng)前做出了介入亞太地區(qū)事務(wù)的積極姿態(tài)，但捉襟見肘的財力和軍力使其難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)野心。另外，英國在安全領(lǐng)域的當(dāng)務(wù)之急仍然集中在應(yīng)對崛起的俄羅斯軍事力量、西亞和北非局勢以及恐怖主義威脅。盡管如此，對于英國在印太地區(qū)逐漸增強的影響力，以及由此導(dǎo)致的域外國家介入本地區(qū)事務(wù)從而對既有地區(qū)安全架構(gòu)和安全環(huán)境造成潛在負面影響，我們?nèi)圆荒艿粢暂p心。

一段時間以來，在中國和東盟國家的共同努力下，南海局勢趨穩(wěn)向好。然而此次英艦擅闖西沙事件再次表明，南海局勢存在著新一輪國際化和軍事化的風(fēng)險。2018年新加坡香格里拉對話會上，美、英、法、德、澳、日等國國防部長和防務(wù)高官異口同聲高唱“基于規(guī)則的地區(qū)秩序”調(diào)門，對中國的海上行為明里暗里進行指責(zé)。同樣值得注意的是，7月中旬至9月初，法國空軍一支遠程航空編隊也訪問“印太”多國。未來，日、澳、印等印太地區(qū)國家與美、英、法等國各取所需、共同攪動南海和平穩(wěn)定大局、驅(qū)動南海形勢再度升溫的綜合性風(fēng)險已在浮現(xiàn)。

（作者為中國南海研究院助理研究員、英國中央蘭開夏大學(xué)國際法與比較法研究所研究助理）