改革開放40年中國糧食價格調控的回顧與展望

(1.西南財經大學 中國西部經濟研究中心，成都 611130；2.西南政法大學 經濟學院，重慶 401120；3.成都大學 商學院，成都 610106)

經過40年的改革，中國取消了非市場化的糧價管理舊體制，建立了與社會主義市場經濟相匹配的新體制，這種轉變經歷了糧食領域里六次改革，依次為1978—1984年“保留統(tǒng)購統(tǒng)銷制度”的糧價調整、1985—1991年糧價“雙軌制”①、1992—1993年“放開糧食銷售價格”改革、1994—1997年重回糧價“雙軌制”、1998—2003年“初步建立市場化糧價調控體系”改革、2004至今“完善市場化糧價調控新體系”改革。中國糧食改革并非一帆風順，期間出現(xiàn)過反復與逆轉，然而糧食改革的方向很清晰，即建立市場化的糧食調控新體系。糧食改革的目標很明確：保障國家糧食安全、穩(wěn)定糧食市場價格、平衡各主體(政府、城鎮(zhèn)居民、農民)之間的利益關系。本文基于改革開放后的六次糧食價格改革，回顧了糧價政策的大致脈絡，梳理了糧價調控的演變規(guī)律，闡述了當前糧價調控的新難題與新思路。

一 改革開放以來中國糧價政策的回顧

改革開放前②，為滿足工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，國家實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，糧食價格完全由政府制定，糧價調控依靠行政指令，高度集中的糧食管理體制對完成工業(yè)化原始積累、維持城鎮(zhèn)居民低成本生活以及保障國內糧食平穩(wěn)供應起了決定性作用，然而，由于農業(yè)生產的“大鍋飯”體制嚴重束縛了農民生產積極性，致使糧食產量停滯不前。改革開放后，糧食管理體制改革始終圍繞著處理好政府和市場的關系展開。根據政府與市場發(fā)揮作用的不同，中國糧食價格調控經歷了六個階段。

(一)“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度微調階段(1978—1984)

1978—1984年，我國在糧食領域引入市場機制，在維持統(tǒng)購統(tǒng)銷基礎上，提高糧食收購價格。1979年國家規(guī)定從當年夏糧上市起糧食統(tǒng)購價格提高20%，超購價按照新統(tǒng)購價再加價50%③。價格調整后，全國六種糧食平均價④從10.64元增加到12.68元，增幅為20.86%[1]97。同時，國家三次縮減農產品統(tǒng)購派購范圍，到1984年底，統(tǒng)派購品種從1980年的183種減少38種[2]207。除此之外，國家還放開了糧食集貿市場，邁出了市場化改革的第一步。1984年，中國集市數(shù)量56500個，比1978年(33302個)增長69.66%；1984年，糧油類集市貿易成交額45.60億元，比1978年(20.08億元)增長127.09%[3]477。

建國以來的長期低糧價政策導致農民收入低下，改革開放初期糧價調整的主要目的是增加農民收入。1977年,中國農村居民人均純收入117.1元，只比1965年(107.2元)增長9.24%[4]22，糧價調整取得了良好的政策效果。首先，改變了糧食緊缺的局面。1978年,中國糧食總產量為30476.5萬噸，1984年增長到40730.5萬噸，凈增加10254萬噸[5]255-258，解決了糧食緊缺問題。其次，大幅提高了農民收入。1984年，中國農村居民人均純收入達到355.3元，比1978年(133.6元)增長165.94%。

1979年糧價調整，在中國糧改史上具有重要意義。它緩和了政府與農民緊張的關系，終結了長期形成的廉價糧食政策，再加上農村家庭聯(lián)產承包責任制的全面推行，極大地刺激了農民的生產積極性。此次改革保持了社會穩(wěn)定，在提高糧食收購價格時維持銷售價格不變，城鎮(zhèn)居民生活未受到影響，購銷虧空由政府承擔。提高糧食收購價格、縮小統(tǒng)購派購范圍、放寬糧食集貿市場等政策都觸及到原有的糧價管理制度，雖然糧價仍由政府制定，但開啟了“糧價由市場調節(jié)”的改革之路。

(二)糧價“雙軌制”階段(1985—1991)

在糧食提價政策和土地承包制雙重激勵下，糧食連年豐收，這為改革糧食統(tǒng)購制度奠定了物質基礎。倉容危機和財政負擔重引發(fā)了1985年的糧食改革。1983—1984年出現(xiàn)全國性“賣糧難”問題。1984年，糧食露天存放量超過300億公斤以上，形成“收不起、存不下、調不走、銷不掉”的困局[4]46。同時，超購加價政策以及糧食購銷差價補貼，使國家背上沉重的財政負擔。1984年，國家財政用于糧食超購的補貼達到129.88億元[7]454，用于“購銷價格倒掛”⑤的糧油副食品補貼達到321億元，占當年政府預算支出的21%[8]83。為扭轉上述局面，1985年1月，中國中央、國務院發(fā)布《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，提出取消統(tǒng)購派購，改為合同訂購和市場收購⑥。經過1985年的糧食改革，統(tǒng)購派購制度被廢止(統(tǒng)銷制度仍保留)，自由合同訂購取代了國家強制性收購，從而形成了兩種糧食價格，即合同訂購的糧價由政府制定、合同訂購外的糧價由市場決定，中國糧價進入了計劃與市場并存的“雙軌制”時期。

實行糧價“雙軌制”是中國糧價調控的轉折點，國家承認了自由交易的合法性，并賦予市場調節(jié)更大的空間，形成了政府與市場的雙重調控機制。然而合同訂購執(zhí)行不到一年便出現(xiàn)逆轉，主要是因為糧食收購價格下降而導致的1985年糧食大幅減產⑦。為控制糧源、保障供給以及穩(wěn)定糧食市場價格，國家賦予合同訂購“國家任務”性質，并封鎖糧食市場進行強制收購。合同訂購性質的改變，標志著糧改折回到“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策原點，也意味著糧價進入“虛位雙軌制”時期(計劃有效運行、市場無效運行)，中國糧價市場化改革出現(xiàn)第一次反復。

(三)“全面放開糧食銷售價格”改革階段(1992—1993)

在充分借鑒改革試驗區(qū)經驗基礎上，國家決定改革糧食統(tǒng)銷制度，主要思路是提高糧食銷售價格，逐步實現(xiàn)糧食購銷同價。為減少改革阻力，提價分兩次進行，同時向城鎮(zhèn)居民發(fā)放糧食補貼。1991年5月、1992年4月完成兩次提價(提價幅度分別高達67%、43%⑧)，實現(xiàn)了糧食購銷同價。隨后國家放開了糧食價格，但保留了糧食訂購數(shù)量⑨。截止1993年底，除了云南、甘肅境內25個縣以外，中國98%以上的縣市放開了糧食購銷以及價格[9]。這標志著中國取消了長達40年的統(tǒng)銷制度，國家開始探索市場化的糧食銷售價格，同時也意味著糧價進入暫時的完全由市場調節(jié)的狀態(tài)。

然而遺憾的是，這次改革并未持續(xù)下去。主要是由于價格機制不完善、糧價調控體系未形成，難以穩(wěn)定糧食市場價格。1993年，全國糧價暴漲，迅速引發(fā)1994年通貨膨脹。1994年，全國三種糧食平均收購價格為每50公斤59.44元，比1992年(28.43元)上漲109.07%，遠超中國居民消費價格指數(shù)(1994年比1993年上漲24.1%)以及全國商品零售價格指數(shù)(1994年比1993年上漲21.7%)的上漲幅度⑩。為平抑物價和穩(wěn)定糧食市場，國家掛牌限價、拋售糧食儲備、強制壓低糧價，糧食市場再次由國家控制，糧價市場化改革出現(xiàn)第二次反復。

(四)重回糧價“雙軌制”階段(1994—1997)

1994年，國家強制壓低糧價造成糧食減產，原定的“保量放價”政策被擱淺，糧食市場化改革被迫中斷，糧食收購恢復了政府管控。為保障糧食供給，國家下達了5000萬噸訂購任務，并增加4000萬噸議購指標，部分地區(qū)為完成收購任務而強制封鎖糧食市場。除此之外，國家還強化了糧食部門對流通領域的干預，要求糧食部門必須掌握社會商品糧源的70%—80%(9000萬噸)[10-11]。新一輪的調控政策意味著重回糧價“雙軌制”，糧價市場化改革回到原點。1995年，國家實行“米袋子”省長負責制，將糧食區(qū)域供求平衡作為政治任務。為解決農民“賣糧難”問題，1997年8月，國務院發(fā)布《關于按保護價敞開收購議購糧的通知》，要求堅決做到按保護價敞開收購農民余糧。1994—1997年，中國糧食市場最鮮明的特征是以政府管制和行政干預為主，糧食市場化調節(jié)作用被弱化。

(五)初步建立市場化糧價調控體系階段(1998—2003)

糧食過剩以及糧企虧損是引發(fā)新一輪糧改的主要原因。1996-1997年，中國出現(xiàn)糧食過剩，農民再次遭遇“賣糧難”問題，同時國有糧企巨額虧損，財政負擔重。1992年4月1日到1998年5月31日，中國糧食系統(tǒng)虧損掛賬1200多億元(平均每天虧損1個億)[11-12]。為解決上述問題，1998年啟動了“三項政策、一項改革”為核心的糧食改革，為全面放開糧價鋪平了道路，標志著“市場調節(jié)為主，計劃調節(jié)為輔”新模式的開啟。2001年，中國加入WTO，為適應國際規(guī)則，中國降低了農產品關稅，并對玉米、小麥、稻谷設置了進口配額，表明中國開始有條件接軌國際市場，并將進出口作為糧價調控的新手段。2001年7月，國家提出“放開銷區(qū)、保護產區(qū)、省長負責、加強調控”的糧改新思路，進一步深化和全面放開糧價改革。截止2003年6月，已有16個省(市、區(qū))完全放開了糧食價格，中國初步建立了市場化的糧價調控新體系。

(六)完善市場化糧價調控新體系階段(2004年至今)

2004年以后，國家糧價調控體系出現(xiàn)了新變化，表現(xiàn)為國家宏觀調控下的糧價管理新機制，逐步形成了以“最低收購價政策、臨時收儲政策、政策性糧食競價銷售、糧食進出口調節(jié)政策、糧食補貼政策”為核心的糧價調控新體系。在新體系下，糧價主要由市場決定。國家采取糧價區(qū)間干預政策，當糧價超出合理區(qū)間時，國家動用糧食儲備抑制糧價上漲；當糧價低于合理區(qū)間時，國家啟動最低收購價格托住糧價。隨著糧價調控政策的完善，糧價調控效果逐漸顯現(xiàn)。例如，2006年下半年至2008年，國際糧價大幅上漲，中國運用糧價調控組合政策，成功化解了糧價危機，穩(wěn)定了國內糧食市場。經過多年實踐，中國建立了市場化的糧價調控新體系。

二 改革開放以來中國糧價調控的演變規(guī)律

中國糧價調控政策是隨著糧食供求關系、糧食改革目標以及經濟體制改革進程動態(tài)調整的，其演變規(guī)律主要沿著四條線索展開。

第一，糧價調控政策的選擇與演變路徑始終沿著市場化的大方向推進，同時還與經濟體制改革的制度安排相適應，堅持市場化的改革方向以及契合經濟體制改革要求的糧價調控政策是解決好糧食問題的關鍵。

回顧歷史，我們發(fā)現(xiàn)，糧價調控政策在特定階段出現(xiàn)過反復與逆轉，然而市場化改革的根本方向從未動搖。上述論斷主要有兩點依據：其一，從結果看，經過數(shù)次漸進性改革，形成了市場化的糧食價格，建立了市場化的糧價調控新體系，并且當前糧價改革依然沿著市場化方向進一步深化；其二，從過程看，糧價市場化改革步伐從未真正停止，歷史上改革進程出現(xiàn)過反復，然而擺脫糧食困局后，國家又啟動了更深層次的糧價市場化改革。例如，1985年，糧食短缺和農民收入問題初步解決后，國家啟動了“改統(tǒng)購派購為合同訂購”的糧價市場化改革；在穩(wěn)定糧食市場、平抑物價后，1998年國家啟動了“全面放開糧食價格”的市場化改革。同時，糧價調控政策的選擇與經濟體制改革相關聯(lián)，糧價市場化改革是在經濟體制改革大環(huán)境中推進的。理論上，經濟體制改革主導和決定糧價市場化改革。十一屆三中全會后，中國經濟體制改革的核心是價格機制改革，1985年的糧價改革契合了當時經濟體制改革的要求，1998年的糧價改革符合1992年國家提出的“建立社會主義市場經濟體制”的要求。

第二，糧價調控思路遵循從“國家強制干預”到“國家干預為主、市場調節(jié)為輔”再到“市場調節(jié)為主、國家干預為輔”的漸進式轉變過程，且在任何一個改革時期國家干預始終存在，成為提高國家糧價調控能力的重要保障。

改革開放初期，國家強制干預是糧價調控的唯一模式，這契合了當時的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度。在“糧食市場未放開、糧價調控方式缺乏、糧食供求緊張”的情況下，國家強行干預具有合理性，既保障了糧食有效供給，又穩(wěn)定了糧食價格。經過1985年的糧改，糧價調控思路過渡到“國家干預為主、市場調節(jié)為輔”，糧價由政府與市場共同決定，訂購議購糧食價格由政府決定、其余糧食價格由市場決定。由于訂購議購的糧價具有引領作用，因此市場化糧價調控只是作為補充。1998年糧改后，糧價調控思路轉為“市場調節(jié)為主，國家干預為輔”。1998—2003年，弱化國家干預的改革取得實質性突破，銷區(qū)糧食價格完全放開，市場調節(jié)成為糧價調控的主要模式。2004年以后，糧價主要由市場決定，國家干預降至次要地位，只有出現(xiàn)糧食危機時，國家才強行干預市場。

第三，糧價調控手段從“單一型”向“復合型”轉變，多元化的糧價調控方式對穩(wěn)定糧食價格至關重要。

計劃經濟時期，糧價調控手段單一，主要依靠行政指令。隨著市場機制的引入，糧價調控方式趨于多元化(見表1)。1985年以后，糧價調控方式發(fā)生重大變化，專項糧食儲備以及國家糧食批發(fā)市場相繼建立，標志著糧食吞吐和糧食競價交易成為糧價調控的重要手段。2000年以后，隨著糧食市場化改革的推進，逐步形成了以“糧食最低收購價政策、臨時收儲政策、政策性糧食競價銷售政策、糧食進出口調節(jié)政策、國家糧食補貼政策”為核心的“復合型”糧價調控方式，成為國家穩(wěn)定糧食價格的制度保障。

表1.1978年以來中國糧價調控方式的變化

第四，糧價調控是為了協(xié)調和平衡社會不同群體之間的利益關系，期望在國家、城鎮(zhèn)居民和農民之間形成一種穩(wěn)定、可靠、良好的利益分配關系。

糧食價格是國家、城鎮(zhèn)居民和農民的利益交集點，歷次糧改都要考慮平衡三者之間的利益關系。對于國家和農民的關系，糧價調控呈現(xiàn)出“向農民索取剩余”到“與農民公平交易”再到“財政補貼農民”的變化軌跡。計劃經濟時期經濟基礎薄弱，為完成工業(yè)原始積累，國家實行低糧價政策，向農民索取農業(yè)剩余，農民成為經濟建設的貢獻者。改革開放初期，面對嚴峻的糧食形勢，為刺激糧食生產，國家提高糧食價格，主動讓利給農民，承擔了糧食改革成本，與農民形成了公平的交易關系。1998年糧改后，中國工業(yè)反哺農業(yè)，一系列惠農政策出臺，國家與農民形成了新型的支持與補貼關系。對于國家和城鎮(zhèn)居民的關系，糧價調控更加注重社會穩(wěn)定，國家主動承擔糧改成本，減少了改革阻力。例如，國家改革統(tǒng)購制度、提高糧食收購價格時，并未提高糧食銷售價格，購銷差價由國家承擔；國家改革統(tǒng)銷制度時，提高糧食銷售價格分步驟實施，并對城鎮(zhèn)居民給予生活補貼，后來數(shù)次糧改均沿用這種思路，維持了社會穩(wěn)定。因此，調控糧價時，能否處理好國家、城鎮(zhèn)居民和農民的利益關系，決定了糧改的成敗。改革經驗表明，保障農民收益是確保糧食供給的基礎；避免由糧價上漲引起物價水平大幅上漲，是減少改革阻力、維護社會穩(wěn)定的必要措施。

三 中國當前糧價調控面臨的新難題

當前，中國糧價調控面臨的新難題表現(xiàn)為糧食生產成本“地板”抬升以及糧食價格“天花板”壓頂，糧價調控可操作的價格區(qū)間越來越小。種糧成本過高，造成農民種糧收益下降。同時，國內糧價大幅上漲，與國際市場形成價差，導致大量糧食進口，沖擊國內市場。對世界糧食貿易依存度越來越大，使我國糧食安全面臨的形勢更加復雜[13]。

(一)種糧成本過高，造成農民種糧收益下降

國家發(fā)改委公布的全國農產品成本收益數(shù)據顯示：2001—2005年三種糧食每畝平均總成本383.70元，2006—2010年達到552.29元，2011—2016年迅猛增長到1001元，是2001—2005年的2.6倍(見表2)。糧食總成本增加主要是由土地成本、人工成本、物質與服務費用增加引起的。土地成本方面，2001—2005年為52.48元，2006—2010年達到99.48元，2011—2016年增加到190.21元，比2001—2005年增長262.44%。人工成本方面，2001—2005年為137.86元，2006—2010年達到180.35元，2011—2016年增加到403.41元，比2001—2005年增長192.62%。物質與服務費用方面，2001—2005年為184.36元，2006—2010達到272.46元，2011—2016年增加到407.38元，比2001—2005年增長120.97%。

表2.2001—2016年三種糧食平均成本收益情況 單位：元/畝

注：三種糧食是指稻谷、小麥、玉米；總成本=生產成本+土地成本，生產成本=物質與服務費用+人工成本，成本分類參照《全國農產品成本收益資料匯編》；數(shù)據來源：根據國家發(fā)展和改革委員會價格司2002-2017年《全國農產品成本收益資料匯編》(中國統(tǒng)計出版社)相關數(shù)據計算得到。

糧食生產成本過高影響到農民種糧收益。2001—2005年三種糧食每畝平均凈利潤79.52元，2006—2010年增長到189.21元。但值得注意的是，2011—2016年三種糧食每畝平均凈利潤出現(xiàn)大幅下降，減少到92.69元，比2006—2010年下降51.01%。在種糧收益下降的背景下，為保障糧食供求平衡，提高糧食價格是常規(guī)的政策選擇，然而當前中國糧價已遠遠高于國際市場，以提價政策為核心的調控思路面臨很大挑戰(zhàn)。

(二)國內糧價大幅上漲，進口糧食沖擊國內市場

2004年以來，國家不斷提高糧食收購價格。2018年稻谷最低收購價格比2005年上漲73.10%，2018年小麥最低收購價格比2006年上漲64.29%，2015年玉米臨時收儲價格比2008年上漲33.33%。在國際糧價平穩(wěn)背景下，國內糧價大幅上漲，國內外糧價倒掛引發(fā)糧食大量進口。例如，玉米臨時收儲政策實施后，收儲價格大幅上漲，國內飼料企業(yè)使用進口的高粱、大麥、DDGS等原料替代國內玉米，玉米消費市場受到沖擊。2012年，中國糧食(玉米、小麥、大豆、高粱、大麥、稻谷和大米)進口7227.06萬噸，此后基本保持逐年增長(只有2016年略有下滑)，2017年中國糧食進口量高達12074.68萬噸，比2012年增長67.08%(見表3)。如果繼續(xù)上調糧食價格，必然加重進口糧食對國內市場的沖擊[14]。

表3.2012—2017年中國不同品種糧食進口量 單位：萬噸

資料來源：根據中華人民共和國海關總署公開數(shù)據整理，http://www.customs.gov.cn。

中國當前糧價調控陷入兩難境地。糧價向上調控能夠保障農民種糧收益，調動農民生產積極性，穩(wěn)定糧食產量，但會加劇進口糧食對國內市場的沖擊，不利于國內糧食(玉米)去庫存；糧價向下調控能緩解進口糧食對國內市場的沖擊，有利于國內糧食(玉米)去庫存，但無法保障農民種糧收益以及糧食的穩(wěn)產或者增產。

四 糧價調控新思路的展望

針對當前糧價調控面臨的新難題，歷史經驗值得借鑒，同時，還要以新的視角去思考糧價調控政策。

(一)堅持深化糧價市場化改革?？v觀糧食改革歷程，糧價市場化改革是解決糧食危機的有效途徑。中國是WTO成員國，糧價市場化改革也是參與國際貿易的內在要求。針對中國糧價過高的問題，應該以市場機制為基礎引導糧價向下調整，實現(xiàn)與國際市場接軌，緩解糧食大量進口帶來的壓力。在糧價調整過程中，需把握好調價幅度，綜合考慮糧食生產成本以及國際市場糧價，確定合理的調價區(qū)間。

(二)保障農民種糧收益。歷史經驗表明，農民種糧收益與糧食產量高度相關。如果執(zhí)行糧價下調政策，必然影響到農民種糧收益。為保障糧食有效供給，應對農民實行專項糧食補貼政策，參照糧價下調幅度和農民損失確定補貼金額，并保障糧食補貼真正用于支持糧食生產。同時還應補貼國內大量進口的糧食品種，例如大豆、高粱、大麥等，增強這些品種的自給能力。

(三)強調國家干預作為補充手段的重要性。堅持糧價市場化改革方向，并非等同于糧價完全市場化。糧食是特殊的商品，關系到國計民生，完全市場化不符合中國國情。在市場機制作用下，國家適度干預具有政策上的合理性，這為解決糧食市場失靈提供了選擇。在糧食改革過程中，出現(xiàn)糧食危機時，國家干預起著舉足輕重的作用。例如，1986年政府“買糧難”、1994年糧價暴漲，國家毅然進行干預，穩(wěn)定了糧食市場。

(四)充分利用多元化調控方式調控糧食價格。除利用國內糧食生產、消費政策外，針對當前進口糧食帶來的壓力，重點發(fā)揮進出口政策對糧價的調控作用。應根據國內供需形勢，在符合WTO框架下采用配額制度、進口檢驗檢測措施調節(jié)糧食的進口數(shù)量，以達到調控國內糧價的目的。重點關注進口的高粱、大麥對國內市場的影響，適時啟動“反傾銷、反補貼”調查，緩解高粱、大麥大量進口帶來的壓力。

注釋：

①糧價“雙軌制”是指糧食價格的形成有兩種形式，即合同訂購的糧食價格由國家計劃制定、其余部分由市場供求關系決定。

②改革開放前在本文指1956年(國家基本完成對農業(yè)的社會主義改造)到改革開放前夕。

③1979年9月28日中共中央《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決議》，http://www.china.com.cn/aboutchina/data/zgncggkf30n/2008—04/10/content_14814063.htm。

④六種糧食平均價是指稻谷、谷子、玉米、高粱、大豆、小麥每50公斤加權平均統(tǒng)購價。

⑤由于糧食收購價格大幅提高，而城市糧食銷售價格基本保持不變，造成糧食收購價格高于糧食銷售價格的局面，當時這部分價差以及糧食經營部門產生的費用由政府補足。1984年,四種貿易糧統(tǒng)購超購價格(以銷售量為權重)為每50公斤21.67元，銷售價為每50公斤12.98元，購銷價格倒掛8.69元。詳見：中國糧食經濟學會、中國糧食行業(yè)協(xié)會《中國糧食改革開放三十年》，中國財政經濟出版社2009年版，第359頁。

⑥1985年1月1日，中共中央、國務院發(fā)布《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，提出將統(tǒng)購派購改為合同訂購和市場收購，由商業(yè)部門在播種季節(jié)前與農民協(xié)商簽訂定購合同，定購的糧食國家確定按“倒三七”比例計價(即三成按原統(tǒng)購價，七成按原超購價)，定購以外的糧食可以自由上市。如果市場糧價低于原統(tǒng)購價，國家仍按原統(tǒng)購價敞開收購，保護農民的利益。同時該文件還對農產品流通進行了改革，規(guī)定農產品不再受原來經營分工的限制，實行多渠道直線流通，農產品經營、加工、消費單位都可以直接與農民簽訂收購合同，農民也可以通過合作組織或建立生產者協(xié)會，主動與有關單位協(xié)商簽訂銷售合同，任何單位都不得再向農民下達指令性生產計劃。除此之外，為緩解糧食過剩帶來的庫存壓力，國家要求在山區(qū)25度以上的坡耕地要有計劃有步驟地退耕還林還牧，該項政策成為1985年糧食減產的重要原因之一。

⑦1985年，中國糧食產量37910.8萬噸，比1984年減產2819.7萬噸，減產幅度6.92%。數(shù)據來源于國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司《改革開放三十年農業(yè)統(tǒng)計資料匯編》，中國統(tǒng)計出版社2009年版，第17-20頁。

⑧1991年5月，國家將城鎮(zhèn)居民口糧銷售價格每50公斤提價10元，提價幅度67%；1992年4月，國家再次提高糧食銷售價格，提價幅度43%。參見：羅丹、陳潔《新常態(tài)時期的糧食安全戰(zhàn)略》，上海遠東出版社2016年版，第584頁。

⑨這就是所謂的“保量放價”政策，即保留訂購數(shù)量、收購價格隨行就市。

⑩三種糧食平均收購價、居民消費價格指數(shù)、商品零售價格指數(shù)數(shù)據均來自于國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司《歷史的跨越—農村改革開放30年》，中國統(tǒng)計出版社2008年版，第417-418頁。