遼寧閑置土地處置問(wèn)題淺析

鄭 萍 王曉君

（110036 沈陽(yáng)工程學(xué)院文法學(xué)院 遼寧 沈陽(yáng)）

一、閑置土地處置過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.閑置土地認(rèn)定依據(jù)不科學(xué)

依據(jù)《閑置土地處置辦法》，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書(shū)約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿(mǎn)一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)、已動(dòng)工開(kāi)發(fā)但開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3，或者已投資額占總投資額不足25%，中止開(kāi)發(fā)建設(shè)滿(mǎn)一年的國(guó)有建設(shè)用地，都可以認(rèn)定為閑置土地。但在實(shí)際操作中，動(dòng)工日期難以準(zhǔn)確認(rèn)定，土地投資額度也難以準(zhǔn)確計(jì)算，造成在實(shí)務(wù)中對(duì)閑置土地的認(rèn)定很難準(zhǔn)確依據(jù)動(dòng)工日期和土地投資額度為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。此外，在實(shí)踐中，還大量存在著“征而未供”的土地，這部分土地列入土地儲(chǔ)備中，已完成征用審批但未向市場(chǎng)供應(yīng)，比較典型的就是開(kāi)發(fā)區(qū)土地，政府圈地占地落實(shí)新增用地指標(biāo)，但并沒(méi)有企業(yè)進(jìn)入經(jīng)營(yíng)，大片土地閑置，造成資源極大浪費(fèi)。

2.閑置土地費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高

當(dāng)前遼寧經(jīng)濟(jì)增速下滑嚴(yán)重，政府財(cái)力受限，如果嚴(yán)格依據(jù)《閑置土地處置辦法》，對(duì)未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿(mǎn)一年的，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)，可能會(huì)給仍有開(kāi)發(fā)意愿的企業(yè)造成資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難，企業(yè)會(huì)陷入資金周轉(zhuǎn)不靈無(wú)法開(kāi)工建設(shè)或者直接放棄開(kāi)發(fā)，這對(duì)于閑置土地處置顯然不利的。

3.政府責(zé)任落實(shí)較難

政府有時(shí)出于自身利益的考慮，在落實(shí)項(xiàng)目時(shí)政府可能會(huì)選擇程序上更為便利的新增建設(shè)用地，而不是存在一定處置難度的閑置土地，在事實(shí)上并沒(méi)有真正的推動(dòng)閑置土地的有效利用。政府處置閑置土地與行政責(zé)任并未有效掛鉤，政府僅僅形式上簡(jiǎn)單收回閑置土地就視為完成任務(wù)指標(biāo)，在事實(shí)上并沒(méi)有真正的推動(dòng)閑置土地的有效利用。

二、優(yōu)化閑置土地處置的對(duì)策建議

閑置土地的產(chǎn)生與處置與政府的發(fā)展理念、土地利用政策制度構(gòu)建和措施應(yīng)用有很大的關(guān)聯(lián)。僅僅為解決眼前障礙而采取一些手段并不利于土地市場(chǎng)長(zhǎng)期發(fā)展和土地資源集約利用的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)堅(jiān)持長(zhǎng)期和短期政策相結(jié)合優(yōu)化閑置土地處置。

1.地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和土地利用觀念

一方面要提升政府對(duì)閑置土地的有效處置，改變以往簡(jiǎn)單回收納入儲(chǔ)備的做法，真正實(shí)現(xiàn)閑置土地再利用，強(qiáng)化閑置土地處置政府責(zé)任。另一方面，政府要加強(qiáng)對(duì)閑置土地的監(jiān)督管理，減少因政府原因造成的土地閑置，完善土地利用監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制，并建立多部門(mén)合作機(jī)制以提升對(duì)閑置土地的認(rèn)定和處置能力，完善閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將“征而未供”土地納入到閑置土地范圍。

2.強(qiáng)化和完善土地利用規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃

提升土地利用規(guī)劃的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃內(nèi)容不打折扣，不隨意修改和突破。改革土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)①，將土地利用年度指標(biāo)下放給地方政府，由地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，自由選擇利用時(shí)間和利用數(shù)量，只要不與土地利用規(guī)劃相悖，讓地方政府充分發(fā)揮自主性，更有利于土地資源集約利用。

3.完善土地稅費(fèi)改革

盡早建立不動(dòng)產(chǎn)稅，合理運(yùn)用稅收手段調(diào)控土地市場(chǎng)，間接推動(dòng)土地使用權(quán)人高效集約利用土地，取消收取土地閑置費(fèi)給企業(yè)增加的運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)。通過(guò)開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅，對(duì)那些能夠利用但超出約定期限仍未利用的土地，或者利用效率較低的建設(shè)用地予以課稅，按閑置或低效利用的土地面積計(jì)算，持有土地面積越大，承擔(dān)稅負(fù)越多，有效打擊開(kāi)發(fā)商囤積土地的投機(jī)行為，進(jìn)而有效調(diào)控土地價(jià)格。

4.完善閑置土地監(jiān)管制度

第一，對(duì)“征而未供”、“供而未用”的土地嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地收回政策。政府應(yīng)盡快清查區(qū)域范圍內(nèi)的“征而未供”、“供而未用”的存量土地，降低征收新增建設(shè)用地的比例，將未真正使用的閑置土地按程序執(zhí)行收回，重新納入土地儲(chǔ)備通過(guò)招拍近掛程序確認(rèn)新的土地使用權(quán)人。

第二，實(shí)行土地利用“保證金”政策，土地使用權(quán)人向地方政府交納一定數(shù)額的保證金，作為履行土地出讓合同的擔(dān)保，當(dāng)出現(xiàn)違約閑置土地的情況時(shí)，由政府沒(méi)收該保證金。同時(shí)，還可將企業(yè)信用與土地利用掛鉤，對(duì)不按約定閑置土地的開(kāi)發(fā)企業(yè)，降低信用等級(jí)，提高企業(yè)信用成本，督促開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)土地資源集約利用的重視。

注釋?zhuān)?/p>

①譚永忠,姜舒寒,吳次芳.閑置土地的處置難點(diǎn)與治理路徑[J].中國(guó)土地,2016（3）：5.