對(duì)流浪乞討人員救助管理制度的困境探究

周宇

摘 要：文章立足于對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的對(duì)于流浪乞討人員的救助管理制度的探討，分析了其面臨的多重困境：作為政策主體的政府官員面臨著出政績(jī)與保民生的責(zé)任困境；作為執(zhí)行者的管理人員面臨著多重治理主體、自由裁量權(quán)運(yùn)用以及治理方式的執(zhí)法困境；而作為政策客體的流浪乞討人員則會(huì)遇到違法謀生與守法的困境；作為政策觀眾的城市居民會(huì)面對(duì)由其自身多元化需求而產(chǎn)生的對(duì)城管和流浪乞討人員的復(fù)雜情感困境。這些困境使得救助管理制度的相關(guān)行為主體往往無(wú)所適從。

關(guān)鍵詞：流浪乞討人員；救助管理；困境

一、問(wèn)題的提出

在當(dāng)今中國(guó)，城市中的流浪乞討人員隨處可見(jiàn)，車站、地鐵上和地鐵站門口、天橋、紅綠燈口、地下通道、學(xué)校門口、廣場(chǎng)、餐館門口等等。行乞的主體數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)多樣，有睡在路旁的殘疾人、有稱餓要錢的老年婦女、有拉小提琴賣藝乞討的中年男子；行乞的方式也越來(lái)越新奇，只要能喚起人們的同情心，最大限度能夠求得錢財(cái)，他們可以采用。

目前，關(guān)于城市流浪行乞人員的救助管理辦法主要是依據(jù)2003年6月18日國(guó)務(wù)院第12次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，2003年3月“孫志剛案”之后，國(guó)務(wù)院取消了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并于當(dāng)年的8月1號(hào)，開(kāi)始實(shí)施《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。該辦法更注重人權(quán)、人性化，規(guī)定對(duì)城市流浪乞討人員要實(shí)行自愿、平等、無(wú)償救助原則。此條例實(shí)施后，把管理城市流浪乞討人員工作推入一尷尬局面，因?yàn)槎鄶?shù)流浪乞討人員以乞討為業(yè)，不愿回家，繼續(xù)流浪街頭，乞討為生。其次，根據(jù)《救助管理辦法》第四條的第2款規(guī)定：“公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作?！?這只是一個(gè)相關(guān)總則，但對(duì)于如何實(shí)施相關(guān)工作，并未對(duì)相關(guān)部門具體的職權(quán)范圍和工作內(nèi)容作出明確的規(guī)定。因此具體到每一座城市的管理時(shí)，總會(huì)出現(xiàn)各種各樣的困境。

二、政策主體的責(zé)任困境

（一）治理的邏輯

城市管理就是作為城市管理主體的相關(guān)部門通過(guò)各種措施，依照法律法規(guī)對(duì)城市容貌、環(huán)境衛(wèi)生和社會(huì)治安等方面進(jìn)行統(tǒng)籌管理，其目標(biāo)是為城市生產(chǎn)和城市居民生活營(yíng)造一個(gè)良好的城市環(huán)境和氛圍。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，城市管理已成為政府的一項(xiàng)非常重要的行政職責(zé)，城市管理尤其是市容市貌也成為政府官員政績(jī)考核中的一個(gè)重要指標(biāo)，一定程度上影響著官員的仕途升遷。如哈爾濱市就將城市管理目標(biāo)考評(píng)與“一把手”政績(jī)掛鉤[1]。因而，作為城市管理政策主體的政府官員本著上級(jí)負(fù)責(zé)的原則，為了出政績(jī)而去進(jìn)行城市管理。而其中管理流浪乞討人員、維持市容市貌就成為現(xiàn)在我國(guó)城市管理中的一個(gè)重要內(nèi)容[2]。另外，從維護(hù)城市公共利益的角度來(lái)看，政府官員也有責(zé)任管理流浪乞討人員。在城市中，流浪乞討人員往往會(huì)帶來(lái)以下問(wèn)題：侵占道路，阻礙交通；破壞周邊衛(wèi)生環(huán)境，影響市容市貌；有時(shí)候欺騙民眾、強(qiáng)討惡要，在一定程度上侵犯了他人的自由和公共利益，成為了社會(huì)的社會(huì)治安不穩(wěn)定因素。因此，作為民眾代理人的政府有職責(zé)進(jìn)行救助和管理。

（二）放任的邏輯

一般而言，從事乞討行業(yè)的人員大多是殘疾人、年老體弱者，幼童、農(nóng)村進(jìn)城的流浪人員和城市下崗工人，可以說(shuō)都屬于弱勢(shì)群體。他們多半文化層次低、缺乏在城市立足的謀生技能。單純依靠政府的力量根本無(wú)法幫助他們解決就業(yè)和生存問(wèn)題，行乞可以在一定程度上滿足他們的生存需要。此外，就生活方式的多樣化角度而言，行乞作為一種可能選擇，其本身具有悠久的歷史，而且從法理層面看，行乞在我國(guó)雖然算不上是公民的法定權(quán)利，但它是公民的“應(yīng)有權(quán)利”，屬于公民的自由[3]。如果一味對(duì)行乞加以管治乃至禁止，首先在道義上就會(huì)受到外界的批評(píng)，其次也會(huì)迫使一部分無(wú)其他謀生手段和技能的人去偷去搶，變溫和的謀生手段為暴力的謀生手段[4]，成為更嚴(yán)重的社會(huì)治安問(wèn)題。

3.責(zé)任困境的凸顯

作為城市管理政策主體的政府官員，常常面臨著兩難的困境：一方面為了出政績(jī)，對(duì)上級(jí)和民眾負(fù)責(zé)，他們不得不加大治理流浪行乞的力度，以保持一個(gè)符合考核指標(biāo)的市容環(huán)境和治安環(huán)境，但是這樣做往往會(huì)影響到流浪乞討人員的謀生。另一方面，流浪乞討人員自食其力，行乞自救，本來(lái)就屬于公民的基本自由和人權(quán)。如果政府一味加以嚴(yán)管，首先在道義上和法理上就站不住腳，不但會(huì)受到外界的指責(zé)，而且與憲法所規(guī)定的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)"等理念相悖。這樣，對(duì)上級(jí)和民眾負(fù)責(zé)與尊重公民權(quán)利和人權(quán)之間的沖突就構(gòu)成了救助管理政策主體的困境。

三、政策執(zhí)行者的執(zhí)法困境

城管作為我國(guó)實(shí)行“相對(duì)集中的行政處罰權(quán)”的產(chǎn)物，自誕生之日起便擔(dān)當(dāng)起城市管理政策執(zhí)行者的角色。作為最前線的行政執(zhí)法人員，管理人員在執(zhí)法時(shí)時(shí)常面臨著一系列的沖突。

（一）多重治理主體

目前我國(guó)尚沒(méi)有一個(gè)針對(duì)城市街頭流浪乞討者的專門和系統(tǒng)的的規(guī)定，《救助辦法》中只是規(guī)定了救助所是自愿接受救助的城市生活無(wú)著人員的救助主體。對(duì)不愿意接受救助所救助的治理主體仍然不確定，《救助管理辦法》第四條的第2款規(guī)定：“公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作?！?這只是一個(gè)相關(guān)總則。因而，對(duì)流浪乞討人員的治理問(wèn)題一直懸而未決，一般情況下是根據(jù)區(qū)域劃分管理，比如在地鐵上行乞的人員由地鐵系統(tǒng)治理，在街頭行乞的人員由城管系統(tǒng)治理，在公路上行乞的人員由交警系統(tǒng)治理。但是多種治理主體就導(dǎo)致了“三不管”地帶，在治理的過(guò)程中也大多是將流浪乞討人員由本區(qū)域趕走。如此情況下，很難取得有效的治理成果。

（二）自由裁量權(quán)的運(yùn)用

作為一線管理人員，城管隊(duì)員、交警、地鐵工作人員等也擁有很大的自由裁量權(quán)，在很多情況下，他們必須當(dāng)場(chǎng)做出決定。例如，當(dāng)管理人員發(fā)現(xiàn)行乞情況時(shí)，他必須馬上判斷該行為是否影響公共利益，妨礙公共交通，進(jìn)而決定自己是否要管，要不要給予處罰，以及怎樣處罰等問(wèn)題。另外，在碰到明顯差異個(gè)體同樣的行乞行為時(shí)，如何做到“仁慈的公平”——既“勇敢地遵從標(biāo)準(zhǔn)，平等地對(duì)待所有的人”又同時(shí)對(duì)明顯的個(gè)體差異保持敏感性和同情心，也并不是一件容易的事情。在規(guī)則遵循與自由裁量之間達(dá)至理想的平衡是一個(gè)長(zhǎng)期性的難題，這個(gè)問(wèn)題如同其他人類價(jià)值觀之間的矛盾一樣，沒(méi)有簡(jiǎn)單有效的解決辦法。在面臨這些問(wèn)題時(shí)，現(xiàn)行的救助管理制度并沒(méi)有給予管理人員應(yīng)有的指導(dǎo)，很多時(shí)候只能靠其自己的良心和紀(jì)律來(lái)把握，而“紀(jì)律和良知若再失守，暴力就開(kāi)始了”[5]。

（三）治理方式的困境

按照現(xiàn)行的行政處罰法，管理人員對(duì)違規(guī)乞討者進(jìn)行處罰，至少當(dāng)表明身份、告知權(quán)利、收集證據(jù)等，而實(shí)際上違規(guī)乞討者瞥見(jiàn)管理人員就溜之大吉，采取的是一種游擊戰(zhàn)術(shù)。遇到這種情況，管理人員也只能作罷。即使有些違規(guī)乞討者“落網(wǎng)”，對(duì)他們的批評(píng)教不但耗費(fèi)時(shí)間和精力，而且最終仍然無(wú)濟(jì)于事。有時(shí)候，他們還會(huì)對(duì)管理人員實(shí)施“軟暴力”，利用“一哭二鬧三躺倒”式的抵抗，贏取“觀眾”，從而讓管理人員的正義感嚴(yán)重受挫。為了履行職責(zé)和上級(jí)交代的任務(wù)，前線管理人員不得不去管理那些違規(guī)的行乞人員。然而，文明執(zhí)法遇到的卻是不懂法、不守法乃至變相抗法的流浪乞討人員的抵抗，效果可想而知。這樣，管理人員夾在行政責(zé)任和道德輿論之間往往無(wú)所適從，陷入執(zhí)法的困境之中。

四、政策客體的困境

（一）生存謀利權(quán)

正如前面提到的那樣，流浪乞討人員大多是屬于弱勢(shì)群體。對(duì)這些群體而言，由于健康、年齡、知識(shí)、技能等因素的限制，使他們進(jìn)入正規(guī)行業(yè)的成本高昂，加之我國(guó)社會(huì)保障制度的不健全，使得他們不能僅僅寄希望于政府，只有自食其力，甚至還要“掙錢養(yǎng)家”。而流浪乞討人員行乞的壁壘低、成本小而見(jiàn)效快、靈活性大而適應(yīng)性極強(qiáng)。因此，為了生存，乞討成為他們無(wú)奈之下的最優(yōu)選擇。

（二）遵紀(jì)守法

對(duì)于一個(gè)流浪乞討人員來(lái)說(shuō)，如果要遵紀(jì)守法，配合救助管理政策的執(zhí)行和實(shí)施，那么他無(wú)非有兩條路可走：一為轉(zhuǎn)行，即從事其他行業(yè)；一為嚴(yán)格按照政府政策規(guī)定，文明行乞。對(duì)于第一條路而言，其可能性不大，因?yàn)榱骼似蛴懭藛T們轉(zhuǎn)行往往受到自身能力諸如教育程度的限制，對(duì)于他們而言，從事乞討很可能就是現(xiàn)有狀態(tài)下的最優(yōu)選擇。而走第二條道路，即文明行乞，至少需要流浪乞討人員做到不在會(huì)影響公共交通的地方行乞，杜絕噪聲污染以及占道行乞、禁止強(qiáng)討惡要和欺騙等行為。這樣的要求會(huì)直接減少他們的行乞成果，一般流浪乞討人員根本不愿意也不可能嚴(yán)格做到，同時(shí)也難免會(huì)遭遇集體行動(dòng)的困境以及產(chǎn)生公平的問(wèn)題。如果一個(gè)遵守規(guī)則、文明行乞的流浪乞討人員獲益反而少于那些不遵守規(guī)則的流浪乞討者的所得，那么對(duì)于那些遵守規(guī)則的流浪乞討人員而言顯然是不公平的，其最終結(jié)果是規(guī)則的形同虛設(shè)，流浪乞討人員都會(huì)選擇違反規(guī)則。

五、政策觀眾的情感困境

此處的政策觀眾主要指那些除流浪乞討人員以外的城市居民，他們雖不是城市管理政策的客體，但往往能親身體驗(yàn)到流浪乞討人員給自身生活帶來(lái)的各種影響，親眼目睹城市管理政策的執(zhí)行過(guò)程。因而，相對(duì)于作為城市管理政策客體的流浪乞討人者而言，這些居民就相當(dāng)于城管政策的觀眾。但這些人又不全是純粹的觀眾，他們也是社會(huì)輿論的組成部分，也可以對(duì)政策發(fā)表自己的看法，而且其看法和態(tài)度往往在很大程度上影響到政策的制定和執(zhí)行過(guò)程，因而他們也是整個(gè)救助管理制度運(yùn)作的非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。而作為政策觀眾的居民也會(huì)面臨著自身多元化的需求和對(duì)城管和流浪乞討人員的復(fù)雜情感沖突。

（一）多元化的需求

對(duì)于一名普通的城市居民而言，在一定程度上，給流浪乞討人員施惠能夠滿足自己的慈善的需求，同時(shí)，從別人的窘迫當(dāng)中也能獲得相對(duì)的幸福感。因而，從這個(gè)需求層面看，作為政策觀眾的居民則希望有一定的乞討行為。而另一方面，他們也希望自己權(quán)力和自由得到充分保障，自己所居住的城市有一個(gè)優(yōu)美的環(huán)境，出行能夠平安順利。然而，流浪乞討人員很可能會(huì)欺騙民眾，強(qiáng)討惡要妨礙公民自由；侵占道路，影響道路交通，引發(fā)交通事故；破壞周邊衛(wèi)生環(huán)境，影響居住環(huán)境。因而，從這個(gè)需求層面看，作為政策觀眾的居民自然希望政府能夠介入，治理流浪乞討人員的行乞活動(dòng)。

（二）對(duì)城管和流浪乞討人員的復(fù)雜情感

此外，居民對(duì)城管和流浪乞討人員有一種復(fù)雜而又矛盾的情感。一方面，前一種需求使得作為政策觀眾的居民對(duì)流浪乞討人員產(chǎn)生一種同情和“喜愛(ài)”的情感，但是流浪乞討人員存在所帶來(lái)的種種問(wèn)題又使得他們對(duì)流浪乞討人員產(chǎn)生一種“恨”的情感。后一種情感，讓居民感到管理存在的必要性和重要性，然而當(dāng)看到管理人員嚴(yán)格執(zhí)法時(shí)，出于同情心這種天性和本能，他們又會(huì)對(duì)城管產(chǎn)生一種“恨”的情感，而對(duì)流浪乞討人員產(chǎn)生由衷的同情。同時(shí)，作為政策觀眾的居民在看到流浪乞討人員遭遇管理人員的嚴(yán)格執(zhí)法時(shí)，往往會(huì)激發(fā)一種一旦自己為政策客體而遭到嚴(yán)格執(zhí)法這種境況的想象，從而產(chǎn)生出對(duì)流浪乞討人員所遭遇苦難的一種本能共鳴。因?yàn)樗麄儠?huì)對(duì)自己成為所看到的不幸之人和受到同樣方式的痛苦折磨而感到恐怖。由此，作為政策觀眾的居民對(duì)于城管和流浪乞討人員往往會(huì)產(chǎn)生一種既愛(ài)又恨的復(fù)雜情感，這種復(fù)雜情感反過(guò)來(lái)又會(huì)間接地影響到政策主體和作為政策執(zhí)行者，使得他們?cè)谥贫ɑ驁?zhí)行政策時(shí)面臨著更加復(fù)雜的困境。

六、總結(jié)

總之，在救助管理當(dāng)中，尤其是對(duì)流浪乞討人員的管理上面臨著以上的多重困境，這些困境使得城管制度的相關(guān)行為主體往往無(wú)所適從。要破解該困境，最基本的就是需要對(duì)流浪乞討行為進(jìn)行重新的全面的深刻的認(rèn)識(shí)，其次，建立完善的社會(huì)保障制度，是解決城市流浪乞討人員的根本途徑，也是發(fā)展社會(huì)救助事業(yè)的必經(jīng)之路。但是，流浪乞討人員的救助管理工作是推進(jìn)社會(huì)主義救助體系發(fā)展和完善的重要一步，不可一蹴而就，這需要廣大的社會(huì)精英，保持著對(duì)弱勢(shì)群體基本的人文關(guān)懷，繼續(xù)探索和創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)

[1]黑龍江新聞http：//heilongjiang.dbw.cn/system/2008/06/23/051333145.shtml

[2]哈爾濱市人民政府關(guān)于加強(qiáng)城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理的通告http：//www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/256114.shtml

[3]方樂(lè).法社會(huì)學(xué)視角下的“乞討權(quán)”[J].政治與法律，2004，（02）

[4]湯嘯天.限制強(qiáng)討惡要是城市管理的應(yīng)有之義[J].城市管理，2005，（02）

[5]劉明厚.我國(guó)城市管理制度的倫理困境及其破解 [J].理論導(dǎo)利，2011，（12）

（作者單位：中央民族大學(xué)）