太湖流域黑臭水體治理工程的長(zhǎng)效運(yùn)管機(jī)制研究

巫丹 凌虹 周旭 黃夏銀 譚東烜

摘 要：黑臭水體整治作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其長(zhǎng)效運(yùn)行管理的機(jī)制和體制是可持續(xù)保障工程效益的關(guān)鍵。該研究針對(duì)太湖流域黑臭水體治理過(guò)程中長(zhǎng)效運(yùn)管機(jī)制不健全、治理成效易反復(fù)的問(wèn)題，從黑臭水體整治工程長(zhǎng)效運(yùn)管機(jī)制現(xiàn)狀入手，剖析存在問(wèn)題，提出了太湖流域黑臭水體整治工程的長(zhǎng)效運(yùn)管模式，以期為構(gòu)建太湖流域黑臭水體治理工程的長(zhǎng)效運(yùn)管體系，形成完整的長(zhǎng)效運(yùn)管機(jī)制提供參考。

關(guān)鍵詞：黑臭水體；長(zhǎng)效運(yùn)管體系；長(zhǎng)效運(yùn)管模式

中圖分類號(hào) X322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2018）21-0132-04

Study on Long-Term Operation and Management About Black-Odor River Treatment in Taihu Lake

Wu Dan et al.

（Jiangsu Provincial Academy of Environmental Science，Nanjing 210036，China；Province Key Laboratory of Environmental Engineering，Nanjing 210036，China）

Abstract：As a systematic project，the long-term operation and management of Black-odor River treatment is one of the keys to ensuring sustainability of engineering benefits.In Taihu basin，the long-acting management mechanism was imperfect，the effectiveness of governance was Instable.In this study，the current situation of long term management mechanism was analysised.For a perfect long-acting management mechanism，the long-term management pattern of Black-odor River in Taihu basin was researched and the system was structured。

Key words：Black-odor River；Long-term management system；Long-term management pattern

黑臭水體整治作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其長(zhǎng)效運(yùn)行管理的機(jī)制和體制是可持續(xù)保障工程效益的關(guān)鍵。在科學(xué)精準(zhǔn)的治理思路指導(dǎo)下，系統(tǒng)化的管理體制、社會(huì)化的監(jiān)督模式、市場(chǎng)化的籌資方法、科學(xué)化的長(zhǎng)效運(yùn)維機(jī)制，能實(shí)現(xiàn)黑臭水體治理工程的環(huán)境效益的最大化。因此，如何針對(duì)江蘇太湖流域黑臭水體治理過(guò)程中水質(zhì)改善、保潔管養(yǎng)、社會(huì)參與等長(zhǎng)效運(yùn)管手段和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，長(zhǎng)效運(yùn)維管理市場(chǎng)化工作起步不久，完善的運(yùn)行機(jī)制尚未建立，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等保障不力等問(wèn)題，開(kāi)展系統(tǒng)研究，不斷提升黑臭水體整治工程長(zhǎng)效運(yùn)管水平，成為當(dāng)前必須面對(duì)的重大課題[1-3]。

本研究針對(duì)太湖流域黑臭水體治理過(guò)程中長(zhǎng)效運(yùn)管機(jī)制不健全、治理成效易反復(fù)的問(wèn)題，從黑臭水體整治工程長(zhǎng)效運(yùn)管機(jī)制的現(xiàn)狀入手，剖析存在的問(wèn)題，學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究太湖流域黑臭水體整治工程長(zhǎng)效運(yùn)管模式，以期為構(gòu)建太湖流域黑臭水體治理工程的長(zhǎng)效運(yùn)管體系，形成完整的長(zhǎng)效運(yùn)管模式提供參考。

1 國(guó)外先進(jìn)的長(zhǎng)效運(yùn)管模式及經(jīng)驗(yàn)

1.1 管理模式 國(guó)外先進(jìn)的管理模式有國(guó)家統(tǒng)一管理模式、多部門聯(lián)合管理模式以及流域綜合管理模式[4]。國(guó)家統(tǒng)一管理模式主要應(yīng)用于水資源環(huán)境較為惡劣的國(guó)家或地區(qū)。針對(duì)水資源短缺、河流水土流失、水質(zhì)惡化、河流生態(tài)環(huán)境不平衡、洪澇災(zāi)害頻發(fā)等突出河流問(wèn)題，由國(guó)家統(tǒng)一對(duì)河流進(jìn)行治理和管理，典型國(guó)家有荷蘭、古巴等。多部門聯(lián)合管理模式主要應(yīng)用于河流建設(shè)完成度較好、水資源問(wèn)題不突出的國(guó)家或地區(qū)，典型國(guó)家是日本。日本的河川管轄部門涉及國(guó)土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省等部門，其中國(guó)土交通省負(fù)責(zé)對(duì)河川進(jìn)行建設(shè)和維持管理，農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)河川涉水產(chǎn)業(yè)如捕魚、企業(yè)排污等行為的監(jiān)管審批，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)水資源的開(kāi)發(fā)利用和水處理技術(shù)的應(yīng)用，各司其職進(jìn)行河川的開(kāi)發(fā)、利用和管理。流域綜合管理模式是通過(guò)綜合性措施重建生命之河的系統(tǒng)綜合管理，主要應(yīng)用于河流環(huán)境較好、水資源較豐富、防洪排澇、污水處理等水利基礎(chǔ)設(shè)施較完善的國(guó)家和地區(qū)。這種模式通常由中央政府負(fù)責(zé)宏觀規(guī)劃編制和協(xié)調(diào)，具體河流保護(hù)和管理工作由以流域?yàn)閱挝坏闹菀患?jí)政府或管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。對(duì)河流的管理由分散逐步變?yōu)閰f(xié)調(diào)統(tǒng)一，由地方行政分散管理變?yōu)閷?duì)流域統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)。典型國(guó)家有法國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等。

1.2 管理經(jīng)驗(yàn)

1.2.1 生態(tài)治理管理理念 歐洲著名河道如塞納河、泰晤士河、多瑙河、萊茵河等，通過(guò)重建并恢復(fù)河道自然生態(tài)，保護(hù)生物多樣性、利用生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行自我修復(fù)是保持河道可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一。西方發(fā)達(dá)國(guó)家還建立了河道生態(tài)治理與河道管理可持續(xù)發(fā)展相融合的新模式，逐漸恢復(fù)了河道的自然生態(tài)[5]。

1.2.2 依法實(shí)施管理 各國(guó)都強(qiáng)調(diào)立法優(yōu)先，從保護(hù)生態(tài)環(huán)境出發(fā)，制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，嚴(yán)格監(jiān)督水質(zhì)安全，增加河道水資源保護(hù)和控制的建設(shè)與管理經(jīng)費(fèi)。例如，美國(guó)1977年實(shí)施的清潔水法案，明確了控制污水排放的規(guī)則，通過(guò)立法增加了河道建設(shè)、保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步提升了河道養(yǎng)護(hù)管理水平[6]。

1.2.3 加強(qiáng)公眾參與 通過(guò)公眾教育和公眾參與，形成全民自覺(jué)保護(hù)環(huán)境的良好氛圍。環(huán)保團(tuán)體、志愿者組織監(jiān)督河道排污違法行為，傳播環(huán)保意識(shí)，為河流生態(tài)治理出謀劃策。例如美國(guó)的“河流監(jiān)管計(jì)劃”、新加坡的“水道認(rèn)管計(jì)劃”等。

1.2.4 多渠道籌集管理經(jīng)費(fèi) 美國(guó)通過(guò)立法增加政府投資、發(fā)行水利基金公債、用水戶公益籌款、吸納民間投資等辦法，用于河道水資源的管理和可持續(xù)發(fā)展。巴黎利用塞納河沿岸土地建設(shè)使用或租賃產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益彌補(bǔ)管理資金的不足用費(fèi)等，以彌補(bǔ)資金來(lái)源的不足。瑞士實(shí)施生態(tài)發(fā)電，用額外的綠色電價(jià)恢復(fù)和改善已經(jīng)退化的萊茵河上游河到自然生態(tài)系統(tǒng)。

2 太湖流域黑臭水體治理現(xiàn)狀

2.1 太湖流域黑臭水體的特點(diǎn) 太湖流域地勢(shì)低平，城鎮(zhèn)密集，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，水網(wǎng)稠密，河道支浜存在周邊生活污水接管不全面、雨污分流不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型企業(yè)的偷排、農(nóng)田面源以及養(yǎng)殖的污染等，均對(duì)水質(zhì)惡化有直接貢獻(xiàn)。同時(shí)，蘇南地區(qū)河道水網(wǎng)的閘控，也造成河道水流不暢，水體凈化能力弱。以上這些原因，造成了太湖流域部分城鎮(zhèn)河道黑臭的現(xiàn)狀[7]。

2.2 太湖流域黑臭水體治理存在的問(wèn)題 雖然目前太湖流域各省、市、縣在太湖水環(huán)境的治理過(guò)程中均強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)太湖水環(huán)境的長(zhǎng)效管理，但就整個(gè)流域而言，其長(zhǎng)效管理仍不完善。主要有以下幾點(diǎn)：

2.2.1 產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清晰 現(xiàn)有的一些黑臭水體治理工程缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)，在建設(shè)過(guò)程中部門多頭管理，在建設(shè)完成后設(shè)施產(chǎn)權(quán)所有者不明晰，從而導(dǎo)致運(yùn)行維護(hù)和管理出現(xiàn)空位，不能建立相應(yīng)的長(zhǎng)效管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

2.2.2 缺乏專業(yè)的運(yùn)行管理模式或技術(shù)指導(dǎo) 一些運(yùn)行管理模式不合理，有些委托村、鎮(zhèn)代管，缺乏專業(yè)的維護(hù)隊(duì)伍或技術(shù)指導(dǎo)，大多管理人員都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)辦、環(huán)保辦工作人員，僅在施工前接受簡(jiǎn)單的相關(guān)工藝技術(shù)指導(dǎo)或培訓(xùn)，對(duì)工藝運(yùn)行過(guò)程中的具體管理內(nèi)容不甚了解，對(duì)設(shè)施運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題不知如何解決，更無(wú)從談起有效維護(hù)和管理。往往由于管護(hù)經(jīng)驗(yàn)不足，管護(hù)不到位，導(dǎo)致設(shè)施難以發(fā)揮最大效用。

2.2.3 運(yùn)管經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障 目前太湖流域各項(xiàng)治理工程如生態(tài)修復(fù)工程、人工濕地工程、畜禽糞便資源化利用工程、農(nóng)村分散式處理工程遍地開(kāi)花，但是工程運(yùn)營(yíng)費(fèi)用往往高于其建設(shè)費(fèi)用；加之大部分工程都是政府投資，政府管理時(shí)限到期后如何保證新鮮資金注入以保證工程持續(xù)運(yùn)營(yíng)，也是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理必須解決的問(wèn)題[8]。

2.2.4 監(jiān)管和獎(jiǎng)懲制度不到位 由于設(shè)施沒(méi)有專人的監(jiān)管，即使設(shè)施有充足的保障經(jīng)費(fèi)或者落實(shí)了專人管理，仍然保障不了運(yùn)行效果。

2.2.5 服務(wù)人口因素 服務(wù)人口因素主要包含服務(wù)人口環(huán)保意識(shí)水平、服務(wù)人口經(jīng)濟(jì)承受水平、服務(wù)人口生活習(xí)慣等3個(gè)方面因素。一是服務(wù)人口環(huán)保意識(shí)水平較差，例如有的地區(qū)農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)較差，垃圾隨意丟棄、污水橫流，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施被破壞、損毀，設(shè)施不能正常運(yùn)行；二是服務(wù)人口經(jīng)濟(jì)水平較差，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，用水較少或運(yùn)維經(jīng)費(fèi)不能保障，都會(huì)影響設(shè)施運(yùn)維管理水平；三是服務(wù)人口的生活習(xí)慣，例如用水習(xí)慣等均能影響設(shè)施的運(yùn)維管理效果。

2.2.6 公眾參與度不足 公眾參與的領(lǐng)域窄、層次低?，F(xiàn)有公眾參與最多的是調(diào)研等有限的環(huán)節(jié)，比較被動(dòng)，缺乏健全的主動(dòng)參與的途徑和平臺(tái)，從而充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督管理職責(zé)。

3 太湖流域黑臭水體治理工程長(zhǎng)效運(yùn)管體系研究

3.1 太湖流域黑臭河浜整治工程長(zhǎng)效運(yùn)管體系 針對(duì)江蘇省太湖流域黑臭水體治理的現(xiàn)狀，圍繞江蘇省太湖流域黑臭水體治理工程長(zhǎng)效運(yùn)行管理中存在的問(wèn)題，本研究通過(guò)與地方行政主管部門多次的調(diào)研，同時(shí)借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了黑臭水體整治工程長(zhǎng)效運(yùn)管體系[9-13]。該長(zhǎng)效運(yùn)行管理體系由4個(gè)子體系組成，分別為責(zé)任主體、專業(yè)運(yùn)維、跟蹤監(jiān)測(cè)與評(píng)估以及公眾參與。在每個(gè)子體系中，政府、群眾、第3方機(jī)構(gòu)以及媒體分別承擔(dān)不同的職責(zé)，保障長(zhǎng)效運(yùn)管體系的順利實(shí)施。圖1為太湖流域黑臭河浜整治工程長(zhǎng)效運(yùn)管體系架構(gòu)。

3.2 太湖流域黑臭水體整治工程長(zhǎng)效運(yùn)管模式

3.2.1 責(zé)任主體與職責(zé)分工 考慮到研究對(duì)象為江蘇省太湖流域黑臭水體，擬以江蘇省太湖水污染防治辦公室作為主管部門，會(huì)同江蘇省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、環(huán)境保護(hù)廳、水利廳、農(nóng)委等部門負(fù)責(zé)江蘇省太湖流域黑臭河浜水體整治工程長(zhǎng)效運(yùn)管的指導(dǎo)和監(jiān)督，不定期開(kāi)展監(jiān)督檢查和抽查工作，建立長(zhǎng)效運(yùn)管監(jiān)管平臺(tái)，定期公布江蘇省太湖流域黑臭河浜整治長(zhǎng)效運(yùn)管工作的進(jìn)展情況和抽查核查結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督。地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)江蘇省太湖流域黑臭河浜整治工作長(zhǎng)效運(yùn)管的具體事務(wù)。

3.2.1.1 省級(jí)政府部門 江蘇省太湖水污染防治辦公室會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門、環(huán)保、水利和農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)黑臭河道整治長(zhǎng)效運(yùn)管工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，不定期組織對(duì)各黑臭河道長(zhǎng)效運(yùn)管情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，建立黑臭河道整治長(zhǎng)效運(yùn)管的信息發(fā)布平臺(tái)，定期發(fā)布黑臭河道名單、整治工作及長(zhǎng)效運(yùn)管的情況，接受公眾監(jiān)督。按規(guī)定通過(guò)信息系統(tǒng)每季度將黑臭河道整治及長(zhǎng)效運(yùn)管的相關(guān)情況，報(bào)送省太湖辦，并抄送住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、環(huán)保廳、水利廳和農(nóng)委。

3.2.1.2 地方政府部門 城市人民政府是黑臭河道整治工程的責(zé)任主體，涉及跨界水體的，由相關(guān)城市協(xié)商開(kāi)展治理及運(yùn)管工作。城市人民政府應(yīng)當(dāng)把運(yùn)管工作任務(wù)分解落實(shí)到住房城鄉(xiāng)建設(shè)（規(guī)劃、市政、水務(wù)、市容、城管、園林等）、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等部門，建立各部門各司其職、通力協(xié)作的工作機(jī)制，共同推進(jìn)城市黑臭水體整治的長(zhǎng)效運(yùn)管工作。根據(jù)分級(jí)管理原則，建立市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級(jí)責(zé)任體系。市級(jí)政府行使其宏觀統(tǒng)籌、監(jiān)督指導(dǎo)、績(jī)效考核獎(jiǎng)懲等職權(quán)，負(fù)責(zé)組織本市域黑臭河道整治工程長(zhǎng)效運(yùn)管制度的制定；擬定管理制度和考核辦法，組織實(shí)施考核，定期公布考核結(jié)果；制定黑臭河道整治效果評(píng)估具體辦法?？h級(jí)政府負(fù)責(zé)組織跟蹤監(jiān)測(cè)和評(píng)估，確定考核評(píng)估機(jī)構(gòu)，或委托有資質(zhì)的監(jiān)測(cè)單位，加強(qiáng)黑臭河道整治工程長(zhǎng)效運(yùn)管的效益評(píng)估。聯(lián)合相關(guān)部門如財(cái)政、環(huán)保、公安、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建等，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，依法組織檢查處置各類河道內(nèi)違法行為。日常管理責(zé)任重心落實(shí)到鎮(zhèn)政府并由各村委會(huì)配合實(shí)施。鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)與開(kāi)展，包括協(xié)調(diào)落實(shí)黑臭河道水質(zhì)改善工程的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，組織培訓(xùn)或遴選工程維護(hù)管理的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍等。由村委配合執(zhí)行管理，從而實(shí)現(xiàn)把運(yùn)行管理細(xì)化到基層，即各村村委。在黑臭河浜的整治、維護(hù)、保持和長(zhǎng)效管理過(guò)程中，實(shí)行“河長(zhǎng)制”，明確每一條河道管理的責(zé)任人，落實(shí)相關(guān)管理措施。原則上河長(zhǎng)應(yīng)由城市水體所在地政府或相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)人等擔(dān)任。