事業(yè)單位分類改革對(duì)地質(zhì)調(diào)查發(fā)展的影響及對(duì)策

王 文，呂曉嵐，姚 震，姚舜禹

(中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037)

事業(yè)單位分類改革目的是要通過理順體制、完善機(jī)制，調(diào)動(dòng)廣大工作人員的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，真正激發(fā)事業(yè)單位的生機(jī)與活力，發(fā)展壯大社會(huì)公益服務(wù)。2003年起，事業(yè)單位改革開始在部分地區(qū)試點(diǎn)。2011年4月，中央發(fā)布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2011〕5號(hào))，確定了事業(yè)單位分類改革時(shí)間表：2011～2015年，清理規(guī)范事業(yè)單位并完成分類；到2020年，形成新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成中國特色的公益性服務(wù)體系。至此，事業(yè)單位分類改革被正式提上日程。

1 地勘行業(yè)事業(yè)單位分類改革進(jìn)展

1.1 屬地化地勘單位分類總體進(jìn)展

截止到2016年末，得到省(區(qū)、市)批復(fù)的有61家局級(jí)地勘單位、共744家隊(duì)級(jí)地勘單位。地勘單位分類改革基本完成，劃分為公益一類的占23%，公益二類占58%，生產(chǎn)經(jīng)營類占19%[1]。

1.2 省級(jí)公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍分類進(jìn)展

全國除臺(tái)灣地區(qū)外31家省級(jí)地質(zhì)調(diào)查院中，確定為公益一類的21個(gè)，公益二類的2個(gè)，轉(zhuǎn)企的1個(gè)(遼寧地質(zhì)調(diào)查院)，另有7個(gè)單位尚未確定。除遼寧省地質(zhì)調(diào)查院外，30家基本情況是：陜西省地質(zhì)調(diào)查院為公益一類；隸屬于省廳的7家地質(zhì)調(diào)查院中，內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)調(diào)查院為公益二類，江蘇省地質(zhì)調(diào)查院改革尚在進(jìn)行中，其余5家為公益一類；隸屬于地勘局的22家地質(zhì)調(diào)查院中，山西省地質(zhì)調(diào)查院與貴州省地質(zhì)調(diào)查院為公益二類，吉林、福建、廣西、四川、甘肅、青海6家地質(zhì)調(diào)查院改革尚在進(jìn)行中，其余15家地質(zhì)調(diào)查院為公益一類。

全國31家省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站中，23個(gè)確定為公益一類，4個(gè)為公益二類(遼寧、重慶、廣西、甘肅省)，4個(gè)還未確定(北京、江西、江蘇、四川)[2]。

1.3 中國地質(zhì)調(diào)查局系統(tǒng)分類進(jìn)展

截至2017年底，中國地質(zhì)調(diào)查局(以下簡(jiǎn)稱“地調(diào)局”)機(jī)構(gòu)總數(shù)為30個(gè)，基本形成了專業(yè)齊全、布局合理、各具特色、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的隊(duì)伍體系。根據(jù)事業(yè)單位分類進(jìn)展，地調(diào)局系統(tǒng)30個(gè)單位中，已經(jīng)明確分類的共計(jì)18個(gè)，公益一類事業(yè)單位17個(gè)(含參照公務(wù)員法管理的副部級(jí)單位1個(gè)，即中國地質(zhì)調(diào)查局機(jī)關(guān))，公益二類事業(yè)單位1個(gè)(中國礦業(yè)報(bào)社)；還有12個(gè)正等待中編辦批復(fù)。全額撥款事業(yè)單位24個(gè)，差額撥款事業(yè)單位5個(gè)，自收自支事業(yè)單位1個(gè)。

2 國家政策要求及對(duì)地質(zhì)調(diào)查影響分析

2.1 財(cái)政體制改革

近幾年來，中央出臺(tái)了兩個(gè)關(guān)于財(cái)稅體制改革的重要文件[3]，2014年6月30日，中央政治局會(huì)議審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》；2014年8月31日，全國人大頒布修訂后的《預(yù)算法》。隨后財(cái)政部相繼出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》(財(cái)預(yù)〔2015〕82號(hào))等多個(gè)文件。上述文件對(duì)公益類事業(yè)單位的要求主要概括為三個(gè)規(guī)范：明確職責(zé)任務(wù)，穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)保障，嚴(yán)格績(jī)效管理(表1)[4]。

表1 相關(guān)政策要求的“三規(guī)范”內(nèi)容

2.2 事業(yè)單位分類改革

《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》(廳字〔2011〕22號(hào))、《關(guān)于深化事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的意見》(國辦發(fā)〔2011〕37號(hào))[5]、科技部財(cái)政部人力資源社會(huì)保障部關(guān)于印發(fā)《中央級(jí)科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》的通知(國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕330號(hào))等文件，要求如下：現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)三個(gè)類別，從經(jīng)費(fèi)來源、人事管理、財(cái)務(wù)管理、績(jī)效管理、收入分配等五個(gè)方面，分析相關(guān)政策對(duì)三種類型的單位的要求和影響(表2)。事業(yè)單位分類改革政策對(duì)公益類事業(yè)單位的要求主要概括為實(shí)行三控制：人員編制控制，績(jī)效工資總量控制，績(jī)效目標(biāo)控制(表3)。

2.3 科技創(chuàng)新政策

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》的通知(中辦發(fā)〔2016〕50號(hào))，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕28號(hào))，人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》(人社部規(guī)〔2017〕4號(hào))等文件?？萍紕?chuàng)新政策對(duì)公益類事業(yè)單位的要求主要概括為實(shí)行三鼓勵(lì)，即鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵(lì)事業(yè)單位承擔(dān)科研項(xiàng)目、鼓勵(lì)科研成果轉(zhuǎn)化(表4)。

表2 政策要求與地調(diào)局的適應(yīng)性分析

表3 相關(guān)政策要求的“三控制”內(nèi)容

表4 相關(guān)政策要求的“鼓勵(lì)”內(nèi)容

3 結(jié)論和建議

3.1 結(jié)論

1) 隨著國家深化改革配套政策的不斷推出，對(duì)地質(zhì)調(diào)查提出了“三規(guī)范”(明確職責(zé)任務(wù)、穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)保障、嚴(yán)格績(jī)效管理)，“三控制”(人員編制控制、績(jī)效工資總量控制、績(jī)效目標(biāo)控制)和“三鼓勵(lì)”(鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵(lì)事業(yè)單位承擔(dān)科研項(xiàng)目、鼓勵(lì)科研成果轉(zhuǎn)化)的要求。

2) 各類政策綜合作用可能會(huì)導(dǎo)致地調(diào)局出現(xiàn)兩種情景。情景一：隊(duì)伍規(guī)模保持1萬人左右，經(jīng)費(fèi)保持穩(wěn)定，績(jī)效工資水平大幅度降低，對(duì)地質(zhì)調(diào)查管理提出嚴(yán)重挑戰(zhàn)。該情景概率為60%。情景二：隊(duì)伍規(guī)模保持1萬人左右，經(jīng)費(fèi)保持穩(wěn)定，績(jī)效工資水平基本保持現(xiàn)有水平，對(duì)地質(zhì)調(diào)查管理影響不大。該情景概率為40%。

3) 當(dāng)前，地調(diào)局管理模式主要實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，對(duì)單位、項(xiàng)目和各類人才等制定目標(biāo)、根據(jù)目標(biāo)分解落實(shí)任務(wù)、記性目標(biāo)完成考核，依據(jù)結(jié)果進(jìn)行分配激勵(lì)等，該模式符合事業(yè)單位分類改革和財(cái)政體制改革要求，是今后長期堅(jiān)持的方向。

4) 中央地方，公益商業(yè)性地質(zhì)工作的范圍邊界需要進(jìn)一步研究界定，因此,構(gòu)建中央地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍新型關(guān)系，構(gòu)建中央地方公益性地質(zhì)工作、公益商業(yè)性地質(zhì)工作體系需求迫切[6]。

5) 隊(duì)伍編制規(guī)?？刂茮Q定了今后地調(diào)局直屬隊(duì)伍的規(guī)?；臼艿侥壳?萬人左右的規(guī)模約束，結(jié)構(gòu)調(diào)整基本在這個(gè)規(guī)模范圍內(nèi)進(jìn)行，調(diào)整空間有限。該約束條件直接影響到局屬單位隊(duì)伍發(fā)展戰(zhàn)略的選擇?？萍紕?chuàng)新的三鼓勵(lì)政策，為開放式利用社會(huì)力量提高地質(zhì)調(diào)查、科研能力和增加績(jī)效工資水平等提供了重要途徑，需要用足用好該項(xiàng)政策。

3.2 建議

1) 優(yōu)化地調(diào)局業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，大幅度增加財(cái)政科研項(xiàng)目和成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目在地調(diào)局業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)中的比例。鼓勵(lì)申報(bào)科技平臺(tái)項(xiàng)目等財(cái)政科研項(xiàng)目，積極推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化[7]。增加財(cái)政科研項(xiàng)目和成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目在地調(diào)局業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)中的比例，將該比例最終提升到50%左右。依托科技創(chuàng)新中心這個(gè)平臺(tái)，通過增加科技創(chuàng)新崗位、采取兼職等靈活的用人方式，充分利用外部人才資源，提高創(chuàng)新能力。這樣將會(huì)極大改變事業(yè)單位分類改革后地調(diào)局的困境，這也是落實(shí)以科技創(chuàng)新引領(lǐng)和改造地質(zhì)調(diào)查的現(xiàn)實(shí)路徑。

2) 堅(jiān)持目標(biāo)責(zé)任制，完善地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績(jī)效管理。實(shí)行績(jī)效管理是改革的大趨勢(shì)，地調(diào)局目前實(shí)行的目標(biāo)責(zé)任制符合績(jī)效管理的思路要求，是需要長期堅(jiān)持的方向。在財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理方面，財(cái)政部已出臺(tái)了相關(guān)文件，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的編制，績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系等做了規(guī)范性規(guī)定，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)已進(jìn)入實(shí)施階段，評(píng)價(jià)結(jié)果將作為財(cái)政預(yù)算配置的重要依據(jù)，今后財(cái)政部對(duì)績(jī)效管理的要求將更加嚴(yán)格規(guī)范。建議地調(diào)局在項(xiàng)目立項(xiàng)、考核和評(píng)審等方面，以績(jī)效管理為主線，統(tǒng)籌相關(guān)管理環(huán)節(jié)，將現(xiàn)行地調(diào)項(xiàng)目管理和監(jiān)督的內(nèi)容和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，以模塊(或分指標(biāo))的形式納入財(cái)政部的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，以便財(cái)政部的績(jī)效評(píng)價(jià)與地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目考核使用同一種語言，避免兩個(gè)體系并行，可以大大提高管理效率。

3) 從理論、政策和標(biāo)準(zhǔn)上深化研究，明確中央與地方，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作的內(nèi)容和邊界，為構(gòu)建中央地方公益性地質(zhì)工作、公益商業(yè)性地質(zhì)工作體系提供依據(jù)。長遠(yuǎn)看，要開展地質(zhì)調(diào)查立法明確地質(zhì)調(diào)查工作范圍、職責(zé)和相互關(guān)系等。