加快生態(tài)文明體制改革 建設(shè)美麗中國

■ 王青峰

當(dāng)前，生態(tài)文明話語體系備受全社會的普遍關(guān)注。人們在注重滿足物質(zhì)需求和精神追求的同時，也要求社會提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。與之相一致，我們賴以生存和發(fā)展的生態(tài)載體，更應(yīng)該成為人與自然和諧共生的生態(tài)家園。而要實現(xiàn)這一點，就要求我們必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，營造生態(tài)良好和環(huán)境友好的生態(tài)治理格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，正如習(xí)近平總書記在十九大報告中所指出的那樣，“要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國?！?/p>

注重生態(tài)文明的思想有著深厚的歷史淵源，生態(tài)文明的概念與理論起點都是土生土長的“中國智造”。中國古代儒家、道家都曾旗幟鮮明地提出“天人合一，崇尚自然”，反對向自然毫無節(jié)制地索取。近年來，黨中央也是高度重視生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)在頂層設(shè)計層面上逐步完善和成熟。在黨的十八屆三中全會上把加快生態(tài)文明制度建設(shè)納入全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署中以來，全社會進一步明確了“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國”這一生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)，特別是2015年9月通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》），作為生態(tài)文明領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計，成為引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文獻。《方案》進一步明確了“用制度保護生態(tài)環(huán)境”這一生態(tài)文明體制改革的路徑，進一步明確了“推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局”這一生態(tài)文明體制改革的定位，對于我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略意義。

另外，《生態(tài)文明體制改革總體方案》也為加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，增強生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提出生態(tài)文明體制改革的總體要求提供了條件。按照《方案》的規(guī)劃，到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究等八項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。

生態(tài)文明體制改革是解決“新時代社會主要矛盾——人民對美好生活的向往與發(fā)展不均衡、不充分之間矛盾”的關(guān)鍵一環(huán)。但是，具體推進落實的工作卻是異常艱難。特別是對于生態(tài)文明欠賬較多、推進難度較大的資源型地區(qū)來說，體制改革的成功與否，無疑是未來制約其長遠發(fā)展的瓶頸。

首先，確立觀念自覺是當(dāng)前推進生態(tài)文明體制改革的首要難題。盡管當(dāng)前國家在推進生態(tài)文明改革方面已經(jīng)明確了路線圖，但是，在生產(chǎn)方式、生活結(jié)構(gòu)、治理理念、發(fā)展思維等諸多方面，遠遠沒有達到或形成推進生態(tài)文明的觀念自覺。既沒有形成在發(fā)展經(jīng)濟社會價值層面的生態(tài)化，也沒有形成與具體生態(tài)環(huán)境問題和生態(tài)習(xí)慣相匹配的生態(tài)倫理，更沒有形成體系完善的生態(tài)體驗、生態(tài)社區(qū)及生態(tài)研究智庫。這使得生態(tài)文明體制改革的靴子久拖不決，難以落地。這種觀念的缺失使得中央提出的“六個理念”僅僅停留在生態(tài)文明體制建設(shè)的指導(dǎo)思想層面，而難以真正落地生根，轉(zhuǎn)換成加快生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的具體效果。畢竟，生態(tài)文明體制改革是一個大體量活，涉及的部門多，加之，部門彼此之間的利益沖突盤根錯節(jié)，作為利益相關(guān)者必須要用“六個理念”來統(tǒng)一思想，要首先樹立觀念自覺，進而通過制定具體細致的實踐路徑圖以推動生態(tài)文明體制的改革。

其次，難點在于要更加明確法治約束的導(dǎo)向，用制度來加快生態(tài)文明體制改革，用制度來促進和保障實現(xiàn)青山綠水的政策初衷。很顯然，實現(xiàn)這一點，缺乏法治環(huán)境的大框架是不會打出漂亮的組合拳的，對那些造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者除了在經(jīng)濟方面懲之以賠償，還要依法追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。正如習(xí)近平總書記在《決定》的說明中指出的那樣，“改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，就要加強環(huán)境保護基層執(zhí)法力量，建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法?！蓖ㄟ^在全社會確立生態(tài)法治導(dǎo)向，使人們在思想意識深處形成保護生態(tài)、愛護生態(tài)的觀念自覺，在行動中養(yǎng)成不破壞生態(tài)環(huán)境、不打破生態(tài)平衡的守法行為。

第三，難點在于經(jīng)濟利益的再分配，特別是生態(tài)補償與生態(tài)保護修復(fù)資金更是一塊難切難分的蛋糕。這就要求建立多元化補償機制，逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。同時制定橫向生態(tài)補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予適當(dāng)支持。整合現(xiàn)有政策和渠道，按照山水林田湖系統(tǒng)治理的要求，完善相關(guān)資金使用管理辦法。

再次，難點在于生態(tài)資源經(jīng)營管理主體的權(quán)責(zé)落實不明確，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與建章立制工作推進難度大。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度歸屬不清晰、權(quán)益分成與責(zé)任歸屬不明確，直接導(dǎo)致了對自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊。與之相一致，對經(jīng)營過程的監(jiān)管就會失效。這些問題疊加在一起就形成了污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致、違法成本過低等問題。所以，從當(dāng)前的問題出發(fā)，迫切需要形成市場化進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發(fā)育滯后、社會參與度不夠深入的瓶頸。

此外，難點還在于建立激勵技術(shù)創(chuàng)新來改善生態(tài)環(huán)境的體制機制。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境中霧霾等問題的解決必須轉(zhuǎn)換思路，依靠技術(shù)創(chuàng)新來實現(xiàn)根本性、長期性的治理。這就要求在體制機制上形成有利于調(diào)動技術(shù)創(chuàng)新的良好氛圍，激發(fā)全社會群策群力的創(chuàng)新熱情，形成以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，多方參與的環(huán)境治理體系。

加快推進生態(tài)文明體制改革面臨的問題繁多，但是辦法總比困難多，面對如此多的問題我們只能勇敢面對，而確立“政府+市場”的雙驅(qū)模式則是加快生態(tài)文明體制改革的重要方式。

要想加快生態(tài)文明體制改革，離不開“政府+市場”的雙驅(qū)模式。確立“政府+市場”的雙驅(qū)模式理念，推進生態(tài)文明體制改革，用正確的理念引領(lǐng)生態(tài)建設(shè)。當(dāng)然這是就操作而言的，這與中央政治局提出的“六個理念”并行不悖。只有這樣才能保證把國家對生態(tài)體制改革的諸多規(guī)劃落到實處。

推進生態(tài)文明體制改革離不開政府驅(qū)動。因為，生態(tài)文明體制改革不是某一部門單一的、孤立的、片面的小圈子行為，而是國家全面深化改革的重要組成部分，必須由政府主導(dǎo)并將其安排到現(xiàn)代化建設(shè)新格局中來綜合考量，使之與其他方面的改革協(xié)同推進。很顯然，要實現(xiàn)這一點，就離不開政府的全面統(tǒng)籌與大手筆的宏觀擘畫，并將其規(guī)劃到國家全面深化改革的頂層目標(biāo)設(shè)計之中，使其真正成為五位一體全面改革系統(tǒng)工程的五分之一，從而，全面融入到國家經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)改革的全過程，促成人與自然、人與社會的安諧和順。不過，要切實解決好這些問題，撇開政府，任何民間社團與個人都是做不到的。而且，也只有政府貫徹好“六個理念”，才能在實際操作中，秉持空間均衡的理念，把山水林田湖當(dāng)成一個生命共同體，將經(jīng)濟發(fā)展建立在順應(yīng)自然和保護生態(tài)的理念上。以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價去謀求眼前利益，抑或打著保護生態(tài)而破壞經(jīng)濟穩(wěn)中有進的良性軌道，都是推進生態(tài)文明體制改革中需要深刻反思并引以為戒的深層次問題。

要想更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)管作用，還離不開發(fā)揮市場的作用，調(diào)動企業(yè)的積極性和自我約束作用，激發(fā)社會組織和公眾的參與和監(jiān)督作用。市場驅(qū)動的前提是承認生態(tài)具有無法衡量的經(jīng)濟價值，也是對“發(fā)展和保護相統(tǒng)一”的理念、“綠水青山就是金山銀山”的理念、“自然價值和自然資本”等理念的具體落實。因而，要更加凸顯市場在改善生態(tài)方面的積極引導(dǎo)作用，始終堅定市場在生態(tài)資源配置中所起的決定性作用，以市場為抓手，增強生態(tài)文明體制改革的創(chuàng)造力與活力。真正自覺地認識到，生態(tài)資源和技術(shù)、勞動力、資本一樣能夠創(chuàng)造價值。因此，我們在看重資本價值的同時也要珍視生態(tài)資源的價值。

發(fā)揮市場的驅(qū)動作用，最關(guān)鍵的是要培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體。這是生態(tài)文明體制發(fā)揮重要作用的因素。要采取鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的體制機制和政策措施，積極推動形成全國統(tǒng)一、競爭公平的市場，要鼓勵各類社會資本進入環(huán)保市場，放開束縛社會資本參與環(huán)境治理和生態(tài)保護事務(wù)的體制性枷鎖。通過政府購買服務(wù)等方式，加大對環(huán)境污染第三方治理的支持力度。要加快組建或改組國有資本投資生態(tài)運營公司，推動國有資本加大對環(huán)境治理和生態(tài)保護等方面的投入，支持生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域國有企業(yè)實行混合所有制改革。

此外，要加快生態(tài)文明體制改革，離不開加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，這也是政府驅(qū)動作用在生態(tài)文明體制改革與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之間的互促互動關(guān)系。因為，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的綠色發(fā)展導(dǎo)向，有助于著力解決突出的環(huán)境問題。故而，要嚴格利用好環(huán)保的準(zhǔn)入程序和退出手段，著力解決落后產(chǎn)能與落后生產(chǎn)力等方面的深層次矛盾。通過大力發(fā)展科技、技術(shù)創(chuàng)新，改造提升對生態(tài)環(huán)境威脅過大的重點傳統(tǒng)行業(yè)，加快淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展新興優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推進循環(huán)經(jīng)濟導(dǎo)向，倡導(dǎo)清潔生產(chǎn)，在全社會普及節(jié)能環(huán)保技術(shù)，實現(xiàn)節(jié)能減排目的。同時，堅持激勵和約束并舉，一手抓形成支持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的利益導(dǎo)向機制，一手抓源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲、責(zé)任追究，以市場化、法治化、制度化的氛圍形成對各類市場主體的有效約束，逐步實現(xiàn)對破壞生態(tài)環(huán)境行為的有效遏制。

總之，要想加快生態(tài)文明體制改革，就必須充分發(fā)揮生態(tài)文明在當(dāng)前全面深化改革中的引領(lǐng)性作用，要秉持國家可持續(xù)發(fā)展的宏圖大略，著眼于當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)一的治理旨歸，兼顧經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的三贏，以可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展思路，來發(fā)力于宜居宜人的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建設(shè)，探索出資源消耗低、環(huán)境污染少、科技含量高、經(jīng)濟效益好的新時代工業(yè)化道路。正如習(xí)近平總書記所講，“生態(tài)文明建設(shè)功在當(dāng)代、利在千秋。我們要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，為保護生態(tài)環(huán)境做出我們這代人的努力?！?/p>