特朗普政府的國際投資政策調(diào)整及其影響?

【內(nèi)容摘要】 特朗普政府執(zhí)政后，陸續(xù)推出了一系列有別于往屆政府的國際投資政策，包括頻繁干預(yù)和阻撓美國制造業(yè)企業(yè)的對(duì)外直接投資，加強(qiáng)對(duì)外國企業(yè)在美投資的國家安全審查，以及在涉及投資規(guī)則的國際談判中強(qiáng)調(diào)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)和主張弱化投資爭端解決機(jī)制等。其投資政策的調(diào)整主要源于特朗普本人及其團(tuán)隊(duì)的經(jīng)濟(jì)民族主義理念，主要目的是通過干預(yù)跨國資本和商品的流動(dòng)，推動(dòng)制造業(yè)回歸，夯實(shí)制造業(yè)基礎(chǔ)。特朗普政府國際投資政策的變化將會(huì)在未來一段時(shí)期內(nèi)對(duì)國際投資環(huán)境、國際投資規(guī)則、中美雙邊投資甚至中國企業(yè)的對(duì)外直接投資產(chǎn)生廣泛影響。對(duì)此，中國一方面應(yīng)該通過降低企業(yè)稅費(fèi)和優(yōu)化營商環(huán)境等方式，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)外資的吸引力，緩解潛在的引資壓力。另一方面，中國應(yīng)該積極與主要經(jīng)濟(jì)合作伙伴，尤其是與“一帶一路”沿線的國家和地區(qū)，商簽新的貿(mào)易和投資協(xié)定，為中國企業(yè)“走出去”開辟新的市場。

【關(guān)鍵詞】 特朗普經(jīng)濟(jì)新政 國際投資 外資審查 投資協(xié)定

【作者簡介】 吳其勝，上海社會(huì)科學(xué)院國際問題研究所助理研究員（上海 郵編：200020）

【中圖分類號(hào)】 F757.120 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2018）06-0023-17

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201806002

投資是特朗普政府經(jīng)濟(jì)新政的核心議題之一，關(guān)于國際直接投資（包括美國企業(yè)的對(duì)外直接投資和外國企業(yè)的對(duì)美直接投資）的相關(guān)政策也是其整個(gè)經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分。 長期以來，美國在國際投資領(lǐng)域一直致力于推動(dòng)跨國資本的自由流動(dòng)和維護(hù)開放性的國際投資體系?；诓煌恼呃砟?，特朗普政府自2017年初以來陸續(xù)出臺(tái)和實(shí)施了一系列有別于往屆政府的國際投資政策，包括頻繁干預(yù)和阻撓美國制造企業(yè)的對(duì)外直接投資，加強(qiáng)對(duì)外國企業(yè)在美投資的安全審查，以及在涉及投資規(guī)則的國際談判中強(qiáng)調(diào)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)和主張弱化國際投資爭端解決機(jī)制等。本文首先對(duì)美國的國際投資政策傳統(tǒng)進(jìn)行梳理，其次對(duì)特朗普政府國際投資政策調(diào)整的表現(xiàn)及其主要?jiǎng)右蜻M(jìn)行歸納和剖析，最后分析特朗普政府的政策調(diào)整對(duì)國際投資環(huán)境、中國對(duì)外直接投資等所造成的潛在影響，并在此基礎(chǔ)上就中國如何應(yīng)對(duì)特朗普政府國際投資政策帶來的挑戰(zhàn)提出初步建議。

一、美國的國際投資政策傳統(tǒng)

外來直接投資和對(duì)外直接投資是美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，也是美國?jīng)濟(jì)長期保持領(lǐng)先地位的關(guān)鍵。在對(duì)待外國企業(yè)的對(duì)美投資問題上，除了在個(gè)別敏感領(lǐng)域出臺(tái)過限制性措施外，美國政府對(duì)外來投資基本上采取了中立和放任的政策。 在美國企業(yè)的對(duì)外直接投資問題上，出于現(xiàn)實(shí)利益和意識(shí)形態(tài)的考慮，美國政府在過去幾十年中也一直積極通過各種手段促進(jìn)和保護(hù)美國企業(yè)的海外投資利益，并致力于建立和維護(hù)有利于資本自由跨國流動(dòng)的國際經(jīng)濟(jì)秩序。尤其是從卡特政府以來，美國歷屆政府都會(huì)發(fā)表關(guān)于跨國投資的聲明，表達(dá)對(duì)開放性國際投資體系的支持。

從美國前幾屆政府發(fā)表的相關(guān)聲明和采取的措施來看，美國的國際投資政策具有鮮明的新自由主義特征，并在跨國投資的意義、政府的角色和開放性國際投資規(guī)則的重要性上，形成了若干共識(shí)。

第一，基于市場原則的跨國投資能夠使資源以最有效的方式在世界范圍內(nèi)進(jìn)行配置，因此所有國家，包括外資來源國和接受國，都能從跨國直接投資中獲益。美國作為世界上最大的外國直接投資來源國和接受國，不僅能夠從跨國資本的自由流動(dòng)中獲取現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益，還能從中獲得重要的政治和安全利益。

第二，政府不應(yīng)過度介入或限制跨國直接投資。政府過度干預(yù)或限制企業(yè)的投資決策會(huì)嚴(yán)重扭曲國際投資和貿(mào)易流動(dòng)，進(jìn)而阻礙資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)外資來源國、接受國甚至第三方國家都不利。對(duì)于美國來說，政府對(duì)企業(yè)跨國投資的干擾與限制，不僅會(huì)損害美國的經(jīng)濟(jì)利益，還會(huì)導(dǎo)致其他國家采取對(duì)美國外交和安全政策不利的行動(dòng)。

第三，一個(gè)自由和開放的國際投資體制對(duì)美國和世界經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展至關(guān)重要，美國應(yīng)致力于開放性的國際投資政策，反對(duì)投資保護(hù)，促進(jìn)資本的跨國流動(dòng)，并在構(gòu)建和維護(hù)自由開放的國際投資體制上承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

基于以上共識(shí)，美國前幾屆政府一方面努力保持國內(nèi)市場對(duì)外資企業(yè)的開放，抵制國內(nèi)利益集團(tuán)要求干預(yù)外來投資的壓力；另一方面通過各種方式促進(jìn)和保護(hù)美國企業(yè)的對(duì)外直接投資，并積極通過各種方式推動(dòng)開放性國際投資規(guī)則的構(gòu)建。

在美國政府看來，外來投資可以給美國帶來巨大經(jīng)濟(jì)收益，包括在國內(nèi)創(chuàng)造就業(yè)、促進(jìn)市場競爭、提高生產(chǎn)效率和刺激經(jīng)濟(jì)增長等。正如曾在福特政府擔(dān)任商務(wù)部長的艾略特·理查森（Elliot L. Richardson）指出的，“外來投資不是一種負(fù)擔(dān)，它對(duì)我們的經(jīng)濟(jì)具有巨大益處。它提供了急需的資本來升級(jí)和擴(kuò)大美國的生產(chǎn)設(shè)施，提升國際競爭力，并且使得我們能夠在不降低通貨膨脹的情況下來解決財(cái)政赤字問題。美國需要外來投資，因?yàn)閲鴥?nèi)沒有足夠的資本來滿足經(jīng)濟(jì)增長的需求。” 鑒于對(duì)外來投資的肯定，美國政府一直反對(duì)限制外來投資尤其是基于市場行為的外來投資。除了在航空、造船、核能等極少數(shù)敏感部門外，美國對(duì)待外資總體上持開放立場，很少干涉外資的流入。

從20世紀(jì)70年代開始，隨著來自歐洲、日本和新興經(jīng)濟(jì)體投資的增加，美國國內(nèi)要求審查和限制外來投資的呼聲越來越強(qiáng)烈。美國國會(huì)也頻繁向行政部門施壓，要求后者對(duì)外來投資進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，并分別在1988年和2007年通過了加強(qiáng)外資安全審查的法律。由于主張開放性的外資政策，并且擔(dān)心國會(huì)削弱行政部門在國際投資政策上的權(quán)力，白宮對(duì)國會(huì)加強(qiáng)對(duì)外資監(jiān)管的訴求一直持抵制立場，并通過各種方式盡量減少對(duì)外來投資的干預(yù)，包括讓具有自由主義傾向的財(cái)政部部長擔(dān)任美國外資安全審查委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States， CFIUS）的主席，以及讓聽命于總統(tǒng)的政治官員而非技術(shù)官僚負(fù)責(zé)具體的外資安全審查工作等。

前幾屆美國政府也對(duì)美國企業(yè)的對(duì)外投資持肯定立場，認(rèn)為本國企業(yè)的對(duì)外直接投資不僅能夠保障海外能源和資源供給、帶動(dòng)對(duì)外出口、維護(hù)美國在世界市場的份額和維持美國的國際收支平衡，還有利于傳播美國的經(jīng)濟(jì)和政治價(jià)值觀，在世界范圍內(nèi)促進(jìn)自由與民主。鑒于對(duì)外直接投資的重要經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略意義，美國的跨國公司也曾被認(rèn)為是美國霸權(quán)的三大支柱之一。

為支持本國企業(yè)的對(duì)外直接投資，美國政府在過去幾十年中陸續(xù)出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)和保護(hù)美國企業(yè)海外投資的措施。例如，在稅收政策上，對(duì)美國企業(yè)的海外投資予以稅收減免，并允許海外投資收益的稅收延期繳納；建立海外私人投資公司（Overseas Private Investment Corporation， OPIC），為美國企業(yè)的對(duì)外投資提供融資和保險(xiǎn)服務(wù)；在對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助法案中嵌入保障美國企業(yè)海外投資權(quán)益的條款，將經(jīng)濟(jì)援助與對(duì)外投資捆綁在一起；等等。此外，美國歷屆政府還將維護(hù)本國企業(yè)的海外投資利益作為對(duì)外政策的優(yōu)先議題之一，積極敦促其他國家開放投資市場，取消扭曲和阻止國際投資流動(dòng)的相關(guān)措施，賦予美國企業(yè)公正、平等和非歧視性待遇。在本國企業(yè)的海外投資利益面臨威脅時(shí)，美國政府甚至不惜動(dòng)用武力來加以保護(hù)。

自20世紀(jì)60年代末以來，出于對(duì)“外包”和制造業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢逐漸加劇的擔(dān)憂，勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)（AFL-CIO）和其他一些利益集團(tuán)開始推動(dòng)國會(huì)立法，要求取消對(duì)美國跨國公司的稅收優(yōu)惠政策，并反對(duì)在國際投資協(xié)議和貿(mào)易協(xié)定中納入強(qiáng)制性的投資者—國家爭端解決機(jī)制（Investor-State Dispute Settlement， ISDS），認(rèn)為這兩項(xiàng)政策推動(dòng)了美國跨國公司的對(duì)外投資，導(dǎo)致了大量就業(yè)崗位流向海外。雖然面臨國內(nèi)勞工組織和國會(huì)的巨大壓力，但從尼克松政府以來，美國歷屆政府都堅(jiān)持不干預(yù)和不限制美國企業(yè)海外投資的政策。

為減少跨國投資壁壘、減少市場扭曲措施、提高投資市場準(zhǔn)入水平和國民待遇，前幾屆美國政府還積極通過多邊和雙邊的方式來構(gòu)建有利于跨國資本流動(dòng)的開放性國際投資規(guī)則。例如，美國分別在1961年和1976年推動(dòng)經(jīng)合組織成員國達(dá)成“資本流動(dòng)自由化守則”（OECD Code of Liberalization of Capital Movements）和“投資宣言”（OECD Declaration and Decisions on International Investment and Multinational Enterprises），并支持將OECD的國際投資規(guī)則擴(kuò)大到其他國家；在國際投資爭端解決上，支持投資者通過第三方仲裁機(jī)構(gòu)來解決與接受國之間的爭端。為推動(dòng)國際投資的自由化和引領(lǐng)國際投資規(guī)則的制定，美國從1977年開始啟動(dòng)雙邊投資協(xié)定（Bilateral Investment Treaty， BIT）計(jì)劃，并于1982年與巴拿馬簽署了美國歷史上首個(gè)BIT。截至目前，美國與其他國家簽署了48份BIT。 此外，在美國與其他國家和地區(qū)已經(jīng)簽署并實(shí)施的14份雙邊和地區(qū)貿(mào)易協(xié)定中，多數(shù)也包含了關(guān)于跨國投資的條款。尤其值得一提的是，美國所簽署的雙邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定中所包括的投資準(zhǔn)入、國民待遇、征收補(bǔ)償、資金自由匯兌、投資保護(hù)和爭端解決等，其規(guī)則水平和自由化程度明顯高于同時(shí)期其他國家簽署的投資和貿(mào)易協(xié)定。

二、特朗普政府國際投資政策的調(diào)整

雖然特朗普政府至今并沒有就國際投資政策專門發(fā)表正式聲明，但其執(zhí)政以來所采取的一系列措施已經(jīng)表明對(duì)美國傳統(tǒng)的國際投資政策進(jìn)行了較大調(diào)整，體現(xiàn)為更頻繁地干預(yù)企業(yè)的跨國投資（包括美國企業(yè)的對(duì)外直接投資和外國企業(yè)的對(duì)美直接投資），更加強(qiáng)調(diào)美國的經(jīng)濟(jì)主權(quán)，以及主張弱化國際投資規(guī)則對(duì)接受國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的限制。

第一，干預(yù)和限制美國企業(yè)的對(duì)外直接投資。與往屆政府在對(duì)外投資上的傳統(tǒng)立場不同，在特朗普本人及其核心政策團(tuán)隊(duì)看來，美國企業(yè)的對(duì)外投資直接或間接地向海外轉(zhuǎn)移了美國的就業(yè)崗位，削弱了美國的制造業(yè)基礎(chǔ)，增加了貿(mào)易赤字，并對(duì)美國經(jīng)濟(jì)增長造成了較大的負(fù)面影響。有鑒于此，特朗普政府對(duì)美國企業(yè)的對(duì)外直接投資尤其是制造業(yè)領(lǐng)域的對(duì)外投資持公開抵制立場。

早在總統(tǒng)大選期間，特朗普就一直竭力反對(duì)美國企業(yè)將工廠遷往其他國家。自2017年初執(zhí)政以來，特朗普政府頻繁借助“胡蘿卜加大棒”的手段，限制美國制造業(yè)企業(yè)的對(duì)外投資。一方面，特朗普政府通過威脅征收關(guān)稅、減少政府采購等方式，對(duì)考慮將生產(chǎn)基地外遷的美國企業(yè)發(fā)出警告，稱任何離開美國的公司都要付出相應(yīng)的代價(jià)。特朗普本人多次威脅將對(duì)那些在海外建立工廠，然后把產(chǎn)品回銷國內(nèi)的美國企業(yè)征收稅率為35%的懲罰性關(guān)稅。他還頻繁通過社交媒體對(duì)開利（Carrier）、福特、通用汽車、萊克斯諾德軸承制造公司（Rexnord）、食品業(yè)巨頭億滋國際（Mondelēz International）等計(jì)劃將工廠轉(zhuǎn)移到國外的美國企業(yè)進(jìn)行逐個(gè)敲打。另一方面，特朗普政府公開表揚(yáng)將生產(chǎn)基地留在國內(nèi)的美國企業(yè)，并允諾給予各種優(yōu)惠補(bǔ)貼。為了緩解制造業(yè)外遷不斷增加的趨勢，以及為了吸引美國企業(yè)將海外工廠轉(zhuǎn)移到國內(nèi)，特朗普政府實(shí)施了一系列政府監(jiān)管改革和能源改革，放松對(duì)市場的監(jiān)管力度和取消對(duì)傳統(tǒng)能源的開采限制，幫助企業(yè)合理降低成本和能源開支。此外，特朗普政府還在2017年底成功地推動(dòng)國會(huì)通過新的稅收法案，大幅度降低美國企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，并對(duì)將海外利潤匯回國內(nèi)的美國公司給予一次性稅收優(yōu)惠，吸引制造業(yè)回流。

第二，加大對(duì)外來投資的安全審查力度。雖然特朗普政府重視吸引外資，特朗普本人及其內(nèi)閣經(jīng)濟(jì)部門成員都曾公開表示歡迎外來投資，并連續(xù)兩年在華盛頓舉辦由奧巴馬政府發(fā)起的“選擇美國”投資峰會(huì)（Select USA Investment Summit），但相對(duì)于前幾屆政府，特朗普政府在對(duì)待外來投資上更加謹(jǐn)慎，其外資政策具有明顯的安全化傾向和民族主義色彩。

在對(duì)待外來投資問題上，特朗普政府一方面認(rèn)為外國投資為美國提供了巨大的經(jīng)濟(jì)收益，包括為美國工人和家庭提供大量就業(yè)崗位，促進(jìn)出口和研發(fā)以及提高美國企業(yè)的總體生產(chǎn)率，但另一方面又認(rèn)為外來投資尤其是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的外來投資會(huì)對(duì)美國國家安全造成負(fù)面影響，因此極力主張加強(qiáng)對(duì)外來投資的國家安全審查。

在外來投資的安全審查上，特朗普政府的力度明顯高于往屆政府。在其執(zhí)政第一年，CFIUS對(duì)240項(xiàng)外來投資進(jìn)行了審查，而在奧巴馬政府執(zhí)政初期的2009和2010年，類似的審查案件不到100件。在2007年，只有4%的案件進(jìn)入了CFIUS第二階段的調(diào)查階段，而在2017年，有將近70%的案件進(jìn)入了調(diào)查階段。

特朗普政府對(duì)外來投資的謹(jǐn)慎立場，還體現(xiàn)在關(guān)于CFIUS改革的一系列主張上。2017年11月，美國國會(huì)參眾兩院分別提出了改革CFIUS的《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risks Review Modernization Act， FIRRMA）。該法案對(duì)美國的外資安全審查體制進(jìn)行了大量修改，包括擴(kuò)大CFIUS的審查范圍、改革審查流程、增加CFIUS運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、加強(qiáng)國會(huì)監(jiān)督等。與往屆政府對(duì)國會(huì)的類似立法持抵制立場不同，特朗普政府積極支持國會(huì)此次立法努力。在國會(huì)推動(dòng)FIRRMA的過程中，不僅包括國防部長、財(cái)政部長、商務(wù)部長和總檢察長在內(nèi)的數(shù)位高級(jí)官員公開表示支持，白宮也專門發(fā)表聲明，表示支持國會(huì)通過該法案。 在參議院于2018年1月底舉行的聽證會(huì)上，來自財(cái)政部、商務(wù)部和國防部的高級(jí)官員在作證時(shí)不僅支持將部分外國合資和“綠地投資”納入審查范圍，包括高技術(shù)領(lǐng)域的合資、外國投資者在美國敏感設(shè)施附近的不動(dòng)產(chǎn)交易等，還提出了進(jìn)一步提高外資安全審查力度的建議，如降低外國國有企業(yè)在投資美國企業(yè)時(shí)向CFIUS進(jìn)行申報(bào)的投資比例門檻等。 而在20世紀(jì)80年代以來的類似立法過程中，行政部門一直反對(duì)將這些類型的投資作為CFIUS的審查對(duì)象。

第三，強(qiáng)調(diào)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)，主張弱化投資者—國家爭端解決機(jī)制（ISDS）。具有約束力的投資者—國家爭端解決機(jī)制是“美式”國際投資協(xié)定的主要特征之一。該機(jī)制允許外國投資者通過第三方仲裁機(jī)構(gòu)向接受國政府提起訴訟，以此提高外國投資者權(quán)益保護(hù)的水平。由于擔(dān)心外國投資者利用該機(jī)制來削弱美國的環(huán)境、健康和安全法規(guī)，美國的勞工、環(huán)境和健康組織自1994年以來一直主張削弱甚至取消該機(jī)制，包括要求外國投資者在利用ISDS機(jī)制之前，必須首先走完接受國國內(nèi)的法律程序，以及要求用國家間爭端解決機(jī)制取代ISDS等。美國國會(huì)在《2002年貿(mào)易法》（Trade Act of 2002）中也專門指示行政部門明確投資保護(hù)的范圍，確?！霸诿绹耐鈬顿Y者在投資保護(hù)上不被賦予超過美國本土投資者所享有的權(quán)利”。

布什政府和奧巴馬政府在2004年和2012年分別發(fā)布的BIT模板中，雖然采納了國會(huì)的部分建議，對(duì)投資保護(hù)的定義和ISDS條款做了更加詳細(xì)的界定，但總體上依然保留了ISDS機(jī)制的強(qiáng)約束性。 奧巴馬政府時(shí)期負(fù)責(zé)國際投資規(guī)則談判的美國貿(mào)易代表辦公室還專門為ISDS進(jìn)行辯護(hù)，指出根據(jù)過去20多年的經(jīng)驗(yàn)，“我們不認(rèn)為ISDS賦予了外國投資者訴訟政府的額外渠道，不認(rèn)為國際投資爭端應(yīng)該在國內(nèi)法院解決，不認(rèn)為ISDS削弱了政府監(jiān)管的能力……相反，我們相信在國際法框架下提供一個(gè)中立的國際論壇來解決投資爭端，能夠減少?zèng)_突和保護(hù)我們的公民?！?/p>

與前幾屆政府的立場不同，特朗普政府主張?jiān)趪H貿(mào)易和投資談判中弱化甚至取消ISDS，認(rèn)為該機(jī)制一方面削弱了美國的國家主權(quán)和政府對(duì)外資的監(jiān)管權(quán)，另一方面還在一定程度上助推了美國企業(yè)的對(duì)外投資，加快了美國企業(yè)將工廠轉(zhuǎn)移到國外的步伐。在2017年3月發(fā)布的總統(tǒng)年度貿(mào)易政策報(bào)告中，特朗普政府明確提出要強(qiáng)化美國的經(jīng)濟(jì)主權(quán)，反對(duì)國際貿(mào)易和投資規(guī)則凌駕于國內(nèi)法規(guī)之上。 為了減少國際投資規(guī)則對(duì)美國的約束，特朗普政府在修改北美自貿(mào)協(xié)定（NAFTA）的談判中，極力主張采取“選擇性”的ISDS機(jī)制，即在面臨外國投資者的法律訴訟時(shí)，接受國政府可以自主選擇是否接受第三方國際仲裁機(jī)構(gòu)的裁決。特朗普政府關(guān)于ISDS的立場，也意味著對(duì)美國過去幾十年來關(guān)于投資保護(hù)原則的背離。如果特朗普政府的建議獲得落實(shí)，則外國投資者將無法直接通過第三方國際仲裁機(jī)構(gòu)向接受國的政策提起訴訟。正因?yàn)槿绱?，特朗普政府關(guān)于ISDS的政策主張一經(jīng)提出，便引起了美國商界和國會(huì)相關(guān)黨派議員的強(qiáng)烈反對(duì)。

三、調(diào)整的動(dòng)因

特朗普政府國際投資政策的調(diào)整，既根源于當(dāng)前國際投資結(jié)構(gòu)的變化，也反映了特朗普政府極具經(jīng)濟(jì)民族主義色彩的執(zhí)政理念和“經(jīng)濟(jì)安全即國家安全”的安全戰(zhàn)略觀。

第一，特朗普本人及其團(tuán)隊(duì)的經(jīng)濟(jì)民族主義理念。在特朗普及其核心經(jīng)濟(jì)政策團(tuán)隊(duì)看來，國內(nèi)投資尤其是制造業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的投資是增加就業(yè)、提高工人收入和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。然而，在過去幾十年來，美國國內(nèi)制造業(yè)投資嚴(yán)重下滑，制造業(yè)崗位占美國就業(yè)崗位的比例已經(jīng)從1977年的22%下降降到當(dāng)前的8%。此外，在他們看來，對(duì)外直接投資只能在國外創(chuàng)造就業(yè)和增加接受國的經(jīng)濟(jì)總量，并不能為美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。特朗普的核心經(jīng)濟(jì)政策顧問曾指出，“如果美國企業(yè)的海外投資留在美國國內(nèi)，它們將會(huì)作為非住宅類固定投資而顯示在國民收入賬戶中，并為經(jīng)濟(jì)增長做出凈貢獻(xiàn)。而離岸投資則顯示為對(duì)外直接投資，后者直接從我們的經(jīng)濟(jì)中減去，并為接受國的GDP增長做出貢獻(xiàn)?！?/p>

此外，特朗普政府認(rèn)為特定產(chǎn)業(yè)投資的外流，還會(huì)導(dǎo)致上下游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。正如其商務(wù)部長威爾伯·羅斯（Wilbur Ross）和貿(mào)易政策顧問彼得·納瓦羅（Peter Navarro）所言，“當(dāng)通用或福特等汽車企業(yè)在中國或墨西哥而非在密歇根或俄亥俄州建設(shè)新工廠時(shí)，經(jīng)濟(jì)中額外的就業(yè)同樣會(huì)遭受沖擊，包括從鋁、塑料、橡膠、鋼鐵到玻璃、紡織品和計(jì)算機(jī)芯片等產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的就業(yè)會(huì)一同隨之流失?！?/p>

由于認(rèn)為制造業(yè)投資的下降和資本大量流向海外已經(jīng)成為美國經(jīng)濟(jì)的一個(gè)結(jié)構(gòu)性問題，拖累了美國經(jīng)濟(jì)的增長，特朗普政府經(jīng)濟(jì)政策的主要目標(biāo)之一就是限制工廠外遷，促進(jìn)國內(nèi)投資，其稅收、能源、政府監(jiān)管和貿(mào)易政策在很大程度上就是圍繞這一目標(biāo)展開的。 在特朗普政府看來，造成國內(nèi)投資減少和資本投資流向海外是由于不適宜的稅收、貿(mào)易、能源以及監(jiān)管政策造成的。要增加美國制造業(yè)的投資，就必須改革這些政策，包括通過“胡蘿卜加大棒”的方式遏制美國制造業(yè)企業(yè)對(duì)外投資和外遷工廠的勢頭。

在近期關(guān)于修訂NAFTA的談判中，特朗普政府關(guān)于投資者—國家爭端解決機(jī)制的主張，在很大程度上源于關(guān)于該機(jī)制會(huì)對(duì)國內(nèi)投資造成負(fù)面影響的認(rèn)知。特朗普政府認(rèn)為該機(jī)制會(huì)鼓勵(lì)外包，刺激美國企業(yè)的對(duì)外直接投資，而弱化甚至取消該機(jī)制，則會(huì)增加美國企業(yè)進(jìn)行對(duì)外投資的風(fēng)險(xiǎn)，減少企業(yè)外包的意愿，進(jìn)而促使美國企業(yè)在國內(nèi)而非到國外投資。

第二，國際投資結(jié)構(gòu)的變化。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展階段的差異，國際投資體系長期存在著結(jié)構(gòu)性失衡，表現(xiàn)為發(fā)達(dá)國家是跨國投資的主要輸出國，而發(fā)展中國家主要是跨國投資的輸入國。這一失衡也導(dǎo)致了發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在投資自由化、投資保護(hù)、投資爭端解決機(jī)制等議題上的嚴(yán)重分歧。長期以來，以美國為代表的發(fā)達(dá)國家主張國際投資規(guī)則應(yīng)主要調(diào)整接受國對(duì)外資的管理行為，強(qiáng)調(diào)保護(hù)外國投資者的權(quán)利和創(chuàng)造自由的投資環(huán)境，而發(fā)展中國家則主張國際投資規(guī)則應(yīng)主要對(duì)跨國公司的活動(dòng)加以約束，并維護(hù)接受國對(duì)外資行使管理的權(quán)利。

然而，在過去十多年間，國際投資的這種模式已經(jīng)開始發(fā)生顯著變化。發(fā)達(dá)國家的外國直接投資流量占全球外國直接投資流量的比例總體上已經(jīng)呈現(xiàn)下降趨勢，而以中國為代表的發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體在國際投資體系中的份額不斷提升。在20世紀(jì)90年代后期，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的對(duì)外直接投資流量僅占全球?qū)ν庵苯油顿Y流量的十分之一左右，而到2014年，發(fā)展中和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的資本輸出占比已經(jīng)超過三分之一。 隨著在國際投資體系中份額的提升，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對(duì)國際投資規(guī)則的立場也出現(xiàn)了新的變化。發(fā)展中國家不僅將國際投資協(xié)定看作從發(fā)達(dá)國家吸引外資的工具，同樣也開始把它們看作鼓勵(lì)和保護(hù)本國企業(yè)在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家直接投資的手段。美國等發(fā)達(dá)國家此前主要強(qiáng)調(diào)對(duì)投資的保護(hù)，而隨著來自發(fā)展中國家投資的增加，如今也開始強(qiáng)調(diào)接受國管理外資的權(quán)利。

一直以來，ISDS機(jī)制被認(rèn)為是限制接受國濫用外資管理權(quán)的主要工具之一。從2011年起，跨國公司開始重視對(duì)該條款的適用，進(jìn)而使得投資者和國家爭端案件的數(shù)量迅速增加，投資爭端所涵蓋的政策領(lǐng)域也顯著擴(kuò)大，涉及環(huán)境和勞工監(jiān)管、與2008年金融危機(jī)相關(guān)的緊急經(jīng)濟(jì)措施、文化保護(hù)法律等。從1982年到2014年，美國政府在ISDS機(jī)制下被外國投資者提起訴訟17次。雖然美國在這些案件中并沒有敗訴過，但由于擔(dān)心面臨的國際投資爭端不斷增加，使得美國政府在向外國投資者提供相關(guān)的投資保護(hù)上更加謹(jǐn)慎。 而對(duì)于尤為強(qiáng)調(diào)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的特朗普政府來說，為了使國內(nèi)監(jiān)管法規(guī)避免受到國際投資仲裁機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn)，弱化甚至取消ISDS機(jī)制成為其維護(hù)國內(nèi)監(jiān)管權(quán)力的一個(gè)重要選項(xiàng)。

第三，特朗普政府的“新型國家安全戰(zhàn)略”。特朗普政府關(guān)于加強(qiáng)外資安全審查的立場反映了其關(guān)于經(jīng)濟(jì)與安全之間關(guān)系的認(rèn)知，并受到其國家安全戰(zhàn)略理念的深刻影響。在安全問題上，特朗普政府力推“新型國家安全戰(zhàn)略”，其突出特征之一就是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)對(duì)國家安全的重要性，并主張將貿(mào)易與投資納入大國戰(zhàn)略競爭的范疇。

2017年12月18日，特朗普政府發(fā)布首份國家安全戰(zhàn)略報(bào)告。該報(bào)告將“促進(jìn)美國繁榮”作為美國國家安全戰(zhàn)略的“四大支柱”之一，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展攸關(guān)國家安全。特朗普本人在報(bào)告發(fā)布當(dāng)天的講話中，也強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全” 。特朗普政府尤其強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新和技術(shù)領(lǐng)先對(duì)維護(hù)美國國家安全的重要意義，宣稱經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和創(chuàng)新使得美國能夠維持世界上最強(qiáng)大的軍事力量來捍衛(wèi)其國土安全；認(rèn)為為了保護(hù)國家安全創(chuàng)新基礎(chǔ)，美國必須保持在研究和技術(shù)方面的領(lǐng)先地位，并保護(hù)美國經(jīng)濟(jì)免受所謂不公平地獲得其知識(shí)產(chǎn)權(quán)的競爭對(duì)手的影響。特朗普還宣稱，由于多年來競爭對(duì)手已經(jīng)通過網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)和其他非法活動(dòng)來侵蝕美國的長期競爭優(yōu)勢，美國必須減少外國競爭者惡意侵占美國公私部門的技術(shù)和知識(shí)，包括在維護(hù)良好投資環(huán)境的同時(shí)，與國會(huì)共同努力，進(jìn)一步強(qiáng)化美國外資安全審查委員會(huì)的職能，確保其管控當(dāng)前和未來的國家安全風(fēng)險(xiǎn)。

顯然，這種將經(jīng)濟(jì)問題安全化的思維使得特朗普政府在外來投資問題上持比往屆政府更加謹(jǐn)慎的立場。特朗普政府尤其關(guān)注來自中國等戰(zhàn)略競爭對(duì)手在美國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資活動(dòng)。特朗普政府在其首份《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中將中國定為“戰(zhàn)略競爭者”，并將涉及中國的經(jīng)濟(jì)問題和安全問題聯(lián)系起來。雖然中國對(duì)美投資存量相對(duì)于其他國家來說并不高，但近年來中國對(duì)美投資的增加速度是前所未有的。中國對(duì)美投資的迅速增加，使得特朗普政府擔(dān)心中國對(duì)美國初創(chuàng)科技企業(yè)的收購或并購會(huì)導(dǎo)致敏感性技術(shù)的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而潛在地?fù)p害美國的競爭力和國家安全，這也是特朗普政府積極支持國會(huì)通過立法來加強(qiáng)CFIUS的主要?jiǎng)右蛑弧?h3>四、調(diào)整的影響

鑒于美國是當(dāng)前世界上最大的外資來源國和目的地國，美國國際投資政策的變化將會(huì)在未來一段時(shí)期內(nèi)對(duì)國際投資環(huán)境、國際投資規(guī)則和中美雙邊投資產(chǎn)生廣泛影響。

第一，對(duì)國際投資環(huán)境的影響。對(duì)外直接投資是經(jīng)濟(jì)全球化的主要推動(dòng)力之一。過去幾十年來，資本的跨國流動(dòng)顯著提高了全球經(jīng)濟(jì)的一體化水平，促進(jìn)了全球產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。美國占全球外國直接投資存量的比例遙遙領(lǐng)先其他國家，特朗普政府的國際投資政策將會(huì)對(duì)跨國資本流動(dòng)造成顯著影響。 一方面，在其他條件不變的情況下，特朗普政府限制美國企業(yè)對(duì)外直接投資和推動(dòng)制造業(yè)回流的政策，會(huì)導(dǎo)致國際資本從其他國家流向美國，進(jìn)而給其他國家尤其是急需外資的國家造成較大引資壓力；另一方面，由于全球絕大多數(shù)的貿(mào)易是在跨國公司的供應(yīng)鏈體系內(nèi)發(fā)生的，特朗普政府阻礙企業(yè)外遷的做法，不僅會(huì)讓美國企業(yè)復(fù)雜的國際供應(yīng)鏈體系陷入混亂，還會(huì)嚴(yán)重扭曲國際貿(mào)易的流動(dòng)。鑒于國際直接投資與間接投資的密切關(guān)系，特朗普政府為促進(jìn)國內(nèi)制造業(yè)投資而采取的各種稅收、能源、貿(mào)易和外資政策，還會(huì)吸引大量的國際金融資本流向美國，進(jìn)而對(duì)那些外匯儲(chǔ)備較低的國家的匯率造成巨大壓力。此外，在大量資金流向美國的背景下，對(duì)于嚴(yán)重依賴外部資金的國家尤其是新興市場國家來說，其政府和企業(yè)的融資成本也將會(huì)顯著增加。

第二，新型“美式”投資協(xié)定及其對(duì)國際投資規(guī)則的影響。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，美國政府需要根據(jù)已經(jīng)確定的BIT模版來進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判和貿(mào)易協(xié)定中投資條款的談判。美國BIT模版自1981年首次制訂以來，經(jīng)歷了數(shù)次修改，其中最近的兩次修改分別是在2004年和2012年。雖然這些不同時(shí)期的BIT模版之間存在細(xì)微的差別，但都包括以下五項(xiàng)基本內(nèi)容。首先，給予建立、獲取、管理、運(yùn)行、擴(kuò)張或退出等全周期的外國投資活動(dòng)國民待遇和最惠國待遇；其次，對(duì)針對(duì)外國投資的征稅活動(dòng)進(jìn)行明確限制，規(guī)定對(duì)于由于直接和間接征收而給外國投資者造成的損失，要給予及時(shí)、充分、有效的補(bǔ)償；再次，允許外國投資者在市場匯率的條件下自由匯入或匯出資金；復(fù)次，嚴(yán)格限制會(huì)扭曲貿(mào)易和投資的相關(guān)業(yè)績要求，如當(dāng)?shù)睾恳?guī)則和出口配額等；最后，外國投資者有權(quán)將與協(xié)定方政府的投資爭端提交第三方國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，也即ISDS條款。 鑒于對(duì)ISDS條款持?jǐn)骋暳?，特朗普政府在未來的BIT談判或者自貿(mào)協(xié)定談判中，必將會(huì)尋求對(duì)上述第五項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行修改。鑒于BIT和自貿(mào)協(xié)定中的投資條款是當(dāng)前國際投資規(guī)則體系的主要構(gòu)成，可以預(yù)見，一旦這種新型的“美式”BIT獲得推廣，必將會(huì)顯著弱化當(dāng)前的國際投資規(guī)則。

第三，對(duì)中國企業(yè)對(duì)美投資的影響。近年來，隨著中國企業(yè)對(duì)美投資的迅速增加，美國國內(nèi)對(duì)中國企業(yè)赴美投資的意圖及帶來的影響產(chǎn)生了較大疑慮，美國政府也逐年加大對(duì)中國投資的審查。出于對(duì)中國企業(yè)投資項(xiàng)目尤其是敏感性領(lǐng)域投資的擔(dān)憂，特朗普在2017年9月中旬簽署行政命令，阻止具有中資背景的凱橋資本（Canyon Bridge Capital）收購美國萊迪思半導(dǎo)體公司（Lattice Semiconductor Corp），這也凸顯了特朗普政府加強(qiáng)對(duì)中國企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行審查的意圖。2018年8月中旬，特朗普簽署包含F(xiàn)IRRMA的國防授權(quán)法案，使得美國改革外資安全審查體制的法律正式生效。雖然該法案的條文并未直接指向中國，但美國此次改革外資安全審查體制的首要目標(biāo)就是嚴(yán)格管控來自中國企業(yè)的投資。特朗普政府認(rèn)為當(dāng)前的跨部門審查體制存在制度性漏洞，尤其是審查范圍局限于傳統(tǒng)的投資模式，使得中國企業(yè)能夠通過降低收購比例或通過合資方式，繞過CFIUS的審查。根據(jù)新的法案，CFIUS的審查范圍將顯著擴(kuò)大，以涵蓋中國企業(yè)在美國進(jìn)行的合資和低股比投資等，并將中國列為“特別關(guān)注國家”。新法案的實(shí)施，必然使得中國企業(yè)在對(duì)美投資上面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

此外，特朗普政府還提出在外資安全審查上加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)，推動(dòng)與歐盟和日本共同應(yīng)對(duì)來自中國的“掠奪性”投資。例如，2018年3月10日，美國與歐盟和日本達(dá)成三方共識(shí)，尋求在投資審查上加強(qiáng)合作，包括信息交換和采取共同行動(dòng)。 可以預(yù)見，一旦其他國家在外資安全審查上跟隨美國的步伐，中國企業(yè)對(duì)其他發(fā)達(dá)國家的投資也將會(huì)受到較大的負(fù)面影響。

第四，對(duì)中美BIT談判的影響。中美BIT談判在小布什政府后期（2008年）啟動(dòng)，但奧巴馬政府上臺(tái)后，出于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和重新評(píng)估現(xiàn)有國際投資協(xié)定的需要，中美BIT談判被擱置數(shù)年，直到2013年才重新開啟。由于中美BIT堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)約束力，該協(xié)定一旦達(dá)成，將對(duì)兩國雙向投資具有重要的推動(dòng)作用。特朗普政府自上臺(tái)以來，多次在公開場合表示不排除與中國繼續(xù)進(jìn)行BIT談判的可能。例如，美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特西澤（Robert Lighthizer）在2017年3月國會(huì)聽證會(huì)上表示沒有關(guān)閉中美BIT談判的大門；美國財(cái)政部長斯蒂芬·姆努欽（Steven T. Mnuchin）在2017年6月也表示，中美BIT雖然并不是一個(gè)優(yōu)先議題，但仍然在特朗普政府的議事日程上，并表示在對(duì)華出口的市場準(zhǔn)入問題上獲得進(jìn)展后，中美“將能夠轉(zhuǎn)向雙邊BIT談判” 。

然而，特朗普政府的國際投資政策定位將會(huì)使中美BIT談判面臨較大的不確定性。相對(duì)于中美投資問題，特朗普政府更加關(guān)注雙邊貿(mào)易議題，將縮減對(duì)華貿(mào)易逆差作為處理中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的核心關(guān)切，并傾向于將投資問題作為雙邊貿(mào)易談判的籌碼，以要求投資對(duì)等和限制中國對(duì)美投資來尋求中國在貿(mào)易問題上做出讓步。特朗普政府更加關(guān)注國內(nèi)投資，對(duì)將美國就業(yè)崗位轉(zhuǎn)移到國外的對(duì)外直接投資持消極立場，因此對(duì)通過中美BIT談判來打開中國投資市場的積極性沒有往屆政府高，除非對(duì)華投資能夠帶動(dòng)美國商品和服務(wù)的出口。此外，特朗普政府在投資爭端解決機(jī)制問題上的立場，可能導(dǎo)致美國花費(fèi)較長的時(shí)間對(duì)奧巴馬政府在2012年制定的BIT模板進(jìn)行重新評(píng)估，美國國內(nèi)也很可能就如何在外國投資者權(quán)益和政府監(jiān)管權(quán)之間取得平衡進(jìn)行新一輪博弈，從而使得美國在短期內(nèi)與中國達(dá)成BIT的可能性大大降低。但不可否認(rèn)的是，相比以前，特朗普政府在確保接受國政府對(duì)外資的監(jiān)管權(quán)上與中國的立場更加趨同，這也有助于緩和兩國在投資議題上的分歧。

結(jié) 束 語

特朗普政府的國際投資政策不僅存在諸多內(nèi)在矛盾，還與其他經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)相沖突。特朗普政府在尋求吸引外資和推動(dòng)投資回流的同時(shí)，主張加強(qiáng)外資安全審查。但對(duì)于國際投資者來說，后者將會(huì)顯著增加美國投資環(huán)境的不確定性，并降低美國市場的吸引力，因此兩者在現(xiàn)實(shí)中很難維持平衡。特朗普政府一方面希望吸引投資回流美國，另一方面尋求縮減貿(mào)易逆差。但根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，一國賬戶平衡意味著促進(jìn)外國對(duì)美投資政策必須與更高的貿(mào)易赤字相聯(lián)系，因而特朗普政府在吸引外資和減少貿(mào)易赤字這兩大政策目標(biāo)上存在明顯的沖突。此外，特朗普政府通過補(bǔ)貼、金融激勵(lì)和威脅征收關(guān)稅的方式限制本國企業(yè)對(duì)外投資，不僅從長遠(yuǎn)來看會(huì)損害美國的經(jīng)濟(jì)，還涉嫌違反世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)定，因而在法律上面臨來自其他國家的潛在挑戰(zhàn)。

隨著特朗普政府國際投資政策的調(diào)整，其對(duì)跨國資本流動(dòng)、國際投資規(guī)則和雙邊投資關(guān)系的負(fù)面影響也將不斷顯現(xiàn)。為了減少特朗普政府投資新政對(duì)全球供應(yīng)鏈體系和企業(yè)跨國生產(chǎn)體系的沖擊，歐盟、日本、加拿大和墨西哥等美國主要的貿(mào)易和投資伙伴已經(jīng)開始著手降低對(duì)美國市場、資金的依賴，打造相對(duì)獨(dú)立的貿(mào)易和投資網(wǎng)絡(luò)。以歐盟為例，其在2018年7月與日本簽署了經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（Economic Partnership Agreement， EPA），形成了一個(gè)覆蓋6億人口，約占全球經(jīng)濟(jì)總量1/3的世界最大自由貿(mào)易區(qū)。此外，歐盟還在加快批準(zhǔn)與新加坡、越南達(dá)成的自由貿(mào)易協(xié)定，積極推動(dòng)與印尼、澳大利亞、新西蘭之間貿(mào)易協(xié)定的談判，以及重啟與拉美最大貿(mào)易區(qū)——南美共同市場的談判。美國的兩大鄰國加拿大和墨西哥，也已開始通過加強(qiáng)與中國、歐盟、拉美地區(qū)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，來降低對(duì)美國的經(jīng)濟(jì)依賴，并通過商簽貿(mào)易和投資協(xié)定的方式打造適合自身發(fā)展需要的國際投資規(guī)則。

在當(dāng)前中美貿(mào)易戰(zhàn)愈演愈烈的背景下，特朗普政府吸引制造業(yè)回流和限制中國企業(yè)對(duì)美投資的政策，不僅會(huì)加大中國在制造業(yè)領(lǐng)域吸引外資的難度，同時(shí)也會(huì)給中國企業(yè)通過對(duì)外直接投資參與國際合作設(shè)置較大障礙。對(duì)此，中國一方面應(yīng)通過優(yōu)化營商環(huán)境、落實(shí)減稅降費(fèi)措施、降低制度性交易成本和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本等方式，進(jìn)一步提高中國市場對(duì)國外資本的吸引力，緩解由特朗普政府“制造業(yè)回歸”政策給中國等新興經(jīng)濟(jì)體帶來的潛在引資壓力。另一方面，鑒于特朗普政府顯著加強(qiáng)了對(duì)中國企業(yè)赴美投資的審查力度，并開始尋求與其他一些國家聯(lián)合限制中國高技術(shù)領(lǐng)域的對(duì)外投資，中國應(yīng)該積極與主要經(jīng)濟(jì)合作伙伴，尤其是與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)通過商簽新的貿(mào)易和投資協(xié)定，推動(dòng)建立開放、包容的貿(mào)易和投資體系，為中國企業(yè)“走出去”開辟新的市場和提供更加穩(wěn)定的投資環(huán)境。

[收稿日期：2018-08-27]

[修回日期：2018-09-21]

[責(zé)任編輯：樊文光]