中巴經(jīng)濟(jì)走廊水電投資項(xiàng)目征地補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)研究

韓海亮，盧東升，安孝彬

(1.三峽國際能源投資集團(tuán)有限公司，北京100033；2.上海勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，上海200434)

0 引 言

卡洛特(Karot)水電站項(xiàng)目是中國長江三峽集團(tuán)(以下簡稱“三峽集團(tuán)”)在巴基斯坦投資的第一個海外綠地水電項(xiàng)目，也是三峽集團(tuán)作為有擔(dān)當(dāng)?shù)膰衅髽I(yè)踐行建設(shè)“海外三峽”目標(biāo)，積極響應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略，并被列入“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”優(yōu)先實(shí)施能源合作的項(xiàng)目。該水電站裝機(jī)容量為720 MW，是單一發(fā)電任務(wù)的水電項(xiàng)目。采用建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓(BOOT)模式，除三峽集團(tuán)資金外，還通過絲路基金和國際金融公司(International Finance Corporation， IFC)多重融資渠道進(jìn)行融資，建設(shè)期為5年，商業(yè)運(yùn)營期為30年。

卡洛特水電站項(xiàng)目位于巴基斯坦旁遮普省和自由克什米爾地區(qū)(AJ&K)界河——吉拉姆河(Jhelum)上，項(xiàng)目征地涵蓋兩岸，征地面積共計(jì)為1 103 hm2。根據(jù)巴基斯坦《征地法案1894》，對于公共用途的項(xiàng)目，征地工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的土地征收官代替項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)各項(xiàng)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，并依據(jù)征地法案開展征地工作。由于卡洛特水電站項(xiàng)目征地隸屬于不同的行政區(qū)劃，加之自由克什米爾地區(qū)高度自治的特殊性，該水電站項(xiàng)目征地工作存在諸多潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素。

1 全過程風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)，從這一概念的提出便深深地帶有其歷史性和不確定性，并與潛在發(fā)生的損失密不可分[1-2]。歷史性體現(xiàn)在其時間和空間因素方面。即，位于不同的時間階段和空間界限中，潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素呈現(xiàn)巨大的差異性；而不確定性體現(xiàn)在其存在和發(fā)生的客觀性和主觀性方面[3- 4]。

V.M.R Tummala教授等提出的RMP風(fēng)險(xiǎn)管理過程方法包含風(fēng)險(xiǎn)識別、分析、評估、控制及監(jiān)測等5個核心程序，且根據(jù)項(xiàng)目所處的不同階段，呈現(xiàn)為一個動態(tài)的螺旋式上升的PDCA(Plan-Do-Check-Action，PDCA)過程[5]。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)管理過程[5]

全過程風(fēng)險(xiǎn)管理旨在從整體角度出發(fā)，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理方法對被研究對象發(fā)展的整個過程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別、分析和評估，并對整個風(fēng)險(xiǎn)鏈條的各階段風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行管控和監(jiān)測，從而有效地減少由風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失。

表1 土地補(bǔ)償定價階段主要風(fēng)險(xiǎn)因素

2 風(fēng)險(xiǎn)分析

征地移民問題歸根到底是一個復(fù)雜的社會問題，但其經(jīng)濟(jì)性的表現(xiàn)最為凸顯，補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)往往成為引發(fā)廣泛社會事件和學(xué)者研究的重點(diǎn)[6]。尤其是在非自愿移民領(lǐng)域，征地的經(jīng)濟(jì)性研究將成為學(xué)術(shù)研究的重要對象[7]。

卡洛特水電站項(xiàng)目征地覆蓋旁遮普省和AJ&K地區(qū)兩個行政區(qū)域，兩岸地方政府分別依據(jù)相關(guān)法律、政策組成定價委員會，綜合考慮這兩個區(qū)域近年來土地交易價格及潛在價值、經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長指數(shù)以及通貨膨脹率等多方面因素制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)且兩岸補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差甚異。因此，隨著征地補(bǔ)償工作推進(jìn)，其整個過程的不同階段呈現(xiàn)出不同的風(fēng)險(xiǎn)因素。

2.1 土地補(bǔ)償定價階段風(fēng)險(xiǎn)分析與評估

根據(jù)巴基斯坦《征地法案1894》，征地補(bǔ)償定價標(biāo)準(zhǔn)由政府部門主導(dǎo)制定，屬于政府行為。在該階段，兩岸地方政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差迥異，由此引發(fā)來自各利益相關(guān)方在征地補(bǔ)償方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)。其主要來自地方政府、移民、項(xiàng)目公司、中央政府、IFC和非政府組織(Non-Governmental Organization， NGO)等，主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析如表1所示。

2.2 移民搬遷階段風(fēng)險(xiǎn)分析與評估

移民搬遷是移民用行動認(rèn)可、接收征地補(bǔ)償?shù)男袨?，也是踐行、支持項(xiàng)目建設(shè)的舉措。依據(jù)中央政府提出的建設(shè)性解決方案，建議項(xiàng)目公司遵循“就高不就低”原則，按照工程兩岸統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)用，并在運(yùn)營期電價審核階段對由此增加的項(xiàng)目征地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)生的真實(shí)性予以證明。在該階段，方案的可執(zhí)行度，以及各相關(guān)方支持、實(shí)施程度，都對征地補(bǔ)償過程帶來來自中央政府、地方政府、項(xiàng)目公司和移民等方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)，主要風(fēng)險(xiǎn)因素見表2。

2.3 監(jiān)督評估階段風(fēng)險(xiǎn)分析與評估

移民搬遷完成后，征地補(bǔ)償程序進(jìn)入監(jiān)督評估階段。在該階段，依據(jù)巴基斯坦相關(guān)電力投資政策，準(zhǔn)備、完善征地補(bǔ)償?shù)乃匈M(fèi)用憑證證明，并在運(yùn)營期電價審核階段提交巴基斯坦電力監(jiān)管部門審核。其中，來自項(xiàng)目公司、地方政府和中央政府的潛在風(fēng)險(xiǎn)主要集中于征地補(bǔ)償費(fèi)用證明文件的真實(shí)性、合規(guī)性和完備性等方面，主要風(fēng)險(xiǎn)因素如表3所示。

表3 監(jiān)督評估階段主要風(fēng)險(xiǎn)因素

3 主要防范措施

3.1 防范來自中央政府的風(fēng)險(xiǎn)措施

以巴基斯坦私人電力與基礎(chǔ)設(shè)施委員會(Private Power & Infrastructure Board， PPIB)為代表的巴基斯坦中央政府，代表國家負(fù)責(zé)推進(jìn)私人電力設(shè)施的開發(fā)。即：作為卡洛特水電站項(xiàng)目政府直接主管部門，旨在推進(jìn)項(xiàng)目投資，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)。因此，就項(xiàng)目各階段潛在的重大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)與PPIB保持暢通的溝通渠道，通過正式信函形式及時與PPIB進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，并及時歸檔解決風(fēng)險(xiǎn)的過程和重要結(jié)論性議題的正式文件，為后續(xù)征地補(bǔ)償工作的開展及費(fèi)用進(jìn)入電價審核提供完備的證據(jù)鏈。

3.2 防范來自地方政府的風(fēng)險(xiǎn)措施

地方政府作為項(xiàng)目征地補(bǔ)償程序鏈中政府職權(quán)的執(zhí)行部門，直接關(guān)系著項(xiàng)目推進(jìn)程序的順暢與否。

因此，積極保持與地方政府的溝通渠道和良好的政企關(guān)系，引導(dǎo)地方政府在遵守相關(guān)法律法規(guī)的前提下，在其職權(quán)范圍內(nèi)，客觀地從政府職能以及項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)和社會效益對項(xiàng)目建設(shè)提供支持、協(xié)助，并積極完備政府出具的所有補(bǔ)償相關(guān)的程序性文件，以減少電價審核階段的風(fēng)險(xiǎn)；同時督促地方政府部門在法律框架下，積極履行、落實(shí)各項(xiàng)政府決策的程序性工作，使程序性工作的執(zhí)行能夠滿足項(xiàng)目建設(shè)的需求。

3.3 防范來自移民的風(fēng)險(xiǎn)措施

移民是征地補(bǔ)償費(fèi)用的直接受益者，是多數(shù)主要潛在風(fēng)險(xiǎn)因素的“寄宿體”；因此，在征地補(bǔ)償過程中，與移民保持暢通的溝通渠道，及時疏導(dǎo)、解答移民疑慮，將部分潛在風(fēng)險(xiǎn)因素化解于萌芽狀態(tài)，并在法律框架和政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，客觀地從豐厚的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及大量的就業(yè)機(jī)會等方面引導(dǎo)移民遵循征地補(bǔ)償程序，公開透明地開展征地補(bǔ)償費(fèi)用支付，做好過程文件存檔工作，為補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)生的真實(shí)性和合規(guī)性提供充足的支撐依據(jù)。

3.4 防范來自項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)措施

項(xiàng)目公司是位于征地補(bǔ)償過程鏈條一端的直接參與者，最關(guān)注的問題是補(bǔ)償費(fèi)用是否可以計(jì)入電價。對征地補(bǔ)償過程而言，來自項(xiàng)目公司最主要的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素是費(fèi)用是否“來有理，去有據(jù)”。因此，確保補(bǔ)償費(fèi)用來源有充足的法律和制度依據(jù)，補(bǔ)償費(fèi)用支付得到地方政府認(rèn)可證明，是防范和減少項(xiàng)目公司在征地補(bǔ)償過程中潛在風(fēng)險(xiǎn)的主要措施。

4 結(jié) 語

巴基斯坦卡洛特水電站項(xiàng)目作為“三峽集團(tuán)”參與“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)的首個水電綠地投資項(xiàng)目，征地補(bǔ)償過程涉及參與方面廣，并貫穿多個階段，應(yīng)該基于全過程風(fēng)險(xiǎn)管理的層面，從征地補(bǔ)償初始階段對整個補(bǔ)償過程潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識別、分析、評估及制訂預(yù)控方案。本文將卡洛特水電站項(xiàng)目征地補(bǔ)償過程作為獨(dú)立的研究對象，從補(bǔ)償過程經(jīng)歷的不同階段入手，識別、分析各階段主要參與方對補(bǔ)償過程潛在的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，并在對風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，制定來自主要參與方的防范風(fēng)險(xiǎn)措施，在一定程度上降低了風(fēng)險(xiǎn)水平，對征地補(bǔ)償全過程風(fēng)險(xiǎn)管理具有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和應(yīng)用價值。