完善我國(guó)分配制度的政策建議

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)部教授 時(shí)紅秀

自2013年2月《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]6號(hào)）發(fā)布以來(lái)，我國(guó)收入分配方面的改革陸續(xù)出臺(tái)措施，包括各地最低工資指導(dǎo)制度、加大新勞動(dòng)合同法的實(shí)施力度、出臺(tái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革辦法、規(guī)范國(guó)有企業(yè)薪酬制度、健全社會(huì)保障體系等，一些效果有所顯現(xiàn)。結(jié)合當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新趨勢(shì)和新要求，在第一個(gè)百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，建議在分配制度上進(jìn)行如下完善和改進(jìn)措施。

堅(jiān)持現(xiàn)有政策持續(xù)發(fā)力

繼續(xù)加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，注重依靠發(fā)展的辦法克服由發(fā)展不均衡所產(chǎn)生的分配問(wèn)題。這包括繼續(xù)加大公共服務(wù)均等化的政策力度，以更高質(zhì)量和更充分就業(yè)為目標(biāo)實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，包括大規(guī)模開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)、破除妨礙勞動(dòng)力、人才社會(huì)性流動(dòng)的體制機(jī)制弊端，使人人都有通過(guò)辛勤勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會(huì)。完善政府、工會(huì)、企業(yè)共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系。在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的同時(shí)，著重提高貧困群體的自我發(fā)展能力。尤其探索精準(zhǔn)扶貧時(shí)代的金融策略，加大貧困人口基層社區(qū)各種合作組織的能力建設(shè)力度，培育貧困人口自我增信機(jī)制，引入市場(chǎng)化方式使貧困人口融入現(xiàn)代市場(chǎng)體系。

從改革中要活力，從改革中要均等

通過(guò)全面深化改革、全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨相關(guān)舉措陸續(xù)落實(shí)，加快財(cái)產(chǎn)保護(hù)的立法和司法改革，打擊侵權(quán)，破除一切壟斷、特權(quán)等妨礙市場(chǎng)機(jī)制、分割市場(chǎng)體系的制度籓籬，加快全國(guó)一體化的要素市場(chǎng)建設(shè)步伐。當(dāng)前的重點(diǎn)是圍繞土地使用和出讓、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、公共工程建設(shè)、國(guó)企改制等重點(diǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化監(jiān)督管理，堵住獲取非法收入的漏洞，讓廣大人民群眾平等分享要素收益。

一是盡快結(jié)束城鄉(xiāng)分割的要素產(chǎn)權(quán)制度。打破阻礙城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)一體化的各種障礙，讓農(nóng)民與城市居民同樣地享有土地增值收益，使土地使用權(quán)成為能給農(nóng)村居民帶來(lái)收益的資產(chǎn)。首先，按照十八屆三中全會(huì)既定的方向，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”。其次，按照《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》部署，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的確權(quán)、登記、頒證工作，培育承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。再次，廢止城市戶籍與置產(chǎn)興業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本公共服務(wù)掛鉤的制度，從立法、司法上根除阻礙勞動(dòng)者全國(guó)流動(dòng)的任何身份歧視。

二是探索礦產(chǎn)資源國(guó)有產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。加緊修訂現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律，特別要區(qū)分探礦權(quán)、采礦權(quán)這種礦業(yè)權(quán)的特許權(quán)性質(zhì)與礦產(chǎn)資源本身作為物質(zhì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)性質(zhì)，保證國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的物質(zhì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，通過(guò)分紅或收取租金的形式得到體現(xiàn)，盡快避免礦產(chǎn)資源領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)長(zhǎng)期地、嚴(yán)重地、大規(guī)模地流失。培育礦業(yè)權(quán)與排放權(quán)相結(jié)合轉(zhuǎn)讓機(jī)制，建設(shè)公開(kāi)交易市場(chǎng)。

三是保護(hù)企業(yè)家權(quán)益。黨的十九大報(bào)告指出，要“激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神，鼓勵(lì)更多社會(huì)主體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”。為建立“親”“清”政商關(guān)系，近兩年黨中央、國(guó)務(wù)院頒布了一系列規(guī)范措施。今后可以考慮，對(duì)企業(yè)家以往營(yíng)商、公關(guān)等行為試點(diǎn)給予一定的告知免責(zé)、設(shè)定不追溯時(shí)限等政策；按照十九大部署，盡快公布民間資本投資準(zhǔn)入的負(fù)面清單，加快放開(kāi)行業(yè)準(zhǔn)入步伐，在融資、PPP等方面給所有企業(yè)平等法律保護(hù)；開(kāi)展全國(guó)范圍內(nèi)的企業(yè)營(yíng)商環(huán)境報(bào)告制度；修訂相關(guān)法律，提高司法效率，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)打擊力度。

四是規(guī)范市場(chǎng)交易，取締不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。嚴(yán)厲打擊走私販私、偷稅逃稅、制假售假、騙貸騙匯等經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)。嚴(yán)厲查處權(quán)錢(qián)交易、行賄受賄行為。深入治理商業(yè)賄賂。健全現(xiàn)代支付和收入監(jiān)測(cè)體系。大力推進(jìn)薪酬支付工資化、貨幣化、電子化，加快現(xiàn)代支付結(jié)算體系建設(shè)，落實(shí)金融賬戶實(shí)名制，提高居民收入結(jié)算和政府對(duì)居民行政給付效率。

五是保護(hù)投資者權(quán)益，提高居民的投資性收入。繼續(xù)規(guī)范資本市場(chǎng)、內(nèi)幕交易、操縱股市，重視保護(hù)投資者特別是中小投資者合法權(quán)益；通過(guò)創(chuàng)新金融體系、強(qiáng)化投資理財(cái)渠道監(jiān)管、規(guī)范交易方式、探索網(wǎng)絡(luò)交易模式，讓居民擁有更為多樣的金融理財(cái)工具和產(chǎn)品，加強(qiáng)上市公司監(jiān)管，規(guī)范可持續(xù)回報(bào)股東的分紅制度，提高居民的財(cái)產(chǎn)性收入。

保護(hù)創(chuàng)新、加大人力資源投資，激發(fā)要素活力

一是改革體制和加大投入，加速塑造新一代高素質(zhì)勞動(dòng)者。調(diào)整現(xiàn)行教育體制和教育模式，在提高國(guó)民教育質(zhì)量的同時(shí)，加大對(duì)技能教育的重視和投入程度。放開(kāi)職業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生和教育行業(yè)，鼓勵(lì)全社會(huì)力量投入，爭(zhēng)取在較短時(shí)間內(nèi)大幅度提高我國(guó)勞動(dòng)者整體素質(zhì)。

二是激勵(lì)科研，鼓勵(lì)創(chuàng)造發(fā)明。貫徹中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見(jiàn)》以及有關(guān)鼓勵(lì)科研人員從科研活動(dòng)中獲得收入的各項(xiàng)政策。從政策實(shí)施細(xì)節(jié)上讓科研人員從履行各項(xiàng)審批、報(bào)銷(xiāo)手續(xù)的牢籠中解放出來(lái)，使科研人員的實(shí)際貢獻(xiàn)與收入分配相匹配落到實(shí)處。

三是全面激發(fā)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者干事創(chuàng)業(yè)的積極性。落實(shí)《關(guān)于激發(fā)重點(diǎn)群體活力、帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民收入的實(shí)施意見(jiàn)》。減稅清費(fèi)，進(jìn)一步減輕中等以下收入者稅負(fù)。拓寬居民財(cái)產(chǎn)投資渠道。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，加快發(fā)展直接融資，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。加強(qiáng)金融產(chǎn)品和金融工具創(chuàng)新，改善金融服務(wù)，向居民提供多元化的理財(cái)產(chǎn)品，滿足居民日益增長(zhǎng)的財(cái)富管理需求。加強(qiáng)對(duì)財(cái)產(chǎn)性收入的法治保障，在拆遷、征地、征用公民財(cái)產(chǎn)過(guò)程中，依法保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。

逐步增強(qiáng)財(cái)稅體制再分配的功能

一是整體稅制上，著手降低間接稅在稅收總收入中的比重，增加直接稅在稅收總收入中的比重。首先，加快遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅開(kāi)征試點(diǎn)。至少在“十三五”期間將遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅的開(kāi)征試點(diǎn)提上議事日程，就遺產(chǎn)稅功能定位、征收對(duì)象、稅率、扣除等技術(shù)性問(wèn)題展開(kāi)廣泛討論，逐漸凝聚改革共識(shí)。其次，總結(jié)上海、重慶試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索推廣居民房地產(chǎn)稅的配套改革工作，近期集中精力，對(duì)居民財(cái)產(chǎn)登記和征信體系建設(shè)等基礎(chǔ)工作制定時(shí)間表。再次，隨著直接稅的試點(diǎn)開(kāi)征，著手增值稅和消費(fèi)稅的減稅降費(fèi)測(cè)試。

二是在現(xiàn)有稅制中，推進(jìn)“分類(lèi)+綜合”的個(gè)人所得稅改革。盡快修訂現(xiàn)行個(gè)人所得稅法，首先要實(shí)行以家庭為單位申報(bào)納稅，與適當(dāng)鼓勵(lì)生育、尊重家庭傳統(tǒng)和簡(jiǎn)化征收手續(xù)的要求相一致。其次實(shí)行綜合征收，可從增量入手，對(duì)一些經(jīng)常性勞動(dòng)所得要納入綜合計(jì)征，逐步擴(kuò)大納入綜合計(jì)征范圍的所得類(lèi)型，扣除項(xiàng)目包括家庭撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、大額教育和醫(yī)療支出、首套房屋貸款利息等生計(jì)扣除的因素，適時(shí)引入差別扣除項(xiàng)目。再次是相應(yīng)降低稅率，實(shí)現(xiàn)整體性減稅。考慮與周邊國(guó)家和地區(qū)，尤其要密切關(guān)注美國(guó)新一輪大規(guī)模減稅帶來(lái)的全球效應(yīng)，將我國(guó)最高邊際稅率由目前的45%和35%降到20%的水平上。

三是健全社會(huì)保障體系，解除城鄉(xiāng)居民后顧之憂。這包括整合城鄉(xiāng)有別、行業(yè)分割的社會(huì)保障項(xiàng)目、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障資金、保障法規(guī)、保障機(jī)構(gòu)等，建立與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代國(guó)家法理相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。

四是大力向社會(huì)放權(quán)，充分發(fā)揮民間組織在調(diào)節(jié)分配中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。隨著《慈善法》出臺(tái)，近期我國(guó)《企業(yè)所得稅法》進(jìn)行了相應(yīng)修改，增加了對(duì)自然人、法人和其他組織捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于慈善的稅收優(yōu)惠力度。下一步主要是通過(guò)完善對(duì)公益慈善組織的稅收減免制度來(lái)加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管。首先，適度提高扣除標(biāo)準(zhǔn)，增加免稅項(xiàng)目；其次，凡是符合免稅規(guī)定的社會(huì)組織，在手續(xù)完備的情況下，使捐助人順利地獲得捐贈(zèng)免稅待遇；再次，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，如對(duì)于非現(xiàn)金捐贈(zèng)免除的認(rèn)定要詳細(xì)可操作等；最后，對(duì)慈善公益組織所從事的與其宗旨無(wú)關(guān)的收入則應(yīng)分別計(jì)賬、依法納稅。