正確看待金融業(yè)進(jìn)一步對外開放

中國人民銀行研究局局長 徐忠

今年的《政府工作報告》提出，“有序開放銀行卡清算等市場，放開外資保險經(jīng)紀(jì)公司經(jīng)營范圍限制，放寬或取消銀行、證券、基金管理、期貨、金融資產(chǎn)管理公司等外資股比限制，統(tǒng)一中外資銀行市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”。擴大金融業(yè)對外開放體現(xiàn)了我國深化改革開放的決心，但同時也出現(xiàn)了一些似是而非的觀點，甚至是各種懷疑論和陰謀論，這些觀點往往高估對外開放的風(fēng)險而低估了益處，表面上是缺少“四個自信”的表現(xiàn)，實質(zhì)上是對我國40年改革開放成果的變相否定。

對此，應(yīng)該充分認(rèn)識到改革開放并沒有給中國金融業(yè)帶來系統(tǒng)性負(fù)面沖擊，反而推動了整個金融體系的發(fā)展與國際競爭力的提高。當(dāng)前我們面臨的主要問題并不是對外開放過度，而是對外開放不足、金融業(yè)競爭力不足、金融抑制過多，這恰恰也是我國金融業(yè)改革發(fā)展中諸多問題的癥結(jié)所在。值得一提的是，中國金融業(yè)對外開放并不是一放了之，而是在完善宏觀審慎管理、加強金融監(jiān)管、提高金融市場透明度前提下的穩(wěn)步有序開放。下一步，我們要根據(jù)黨中央和國務(wù)院工作部署，堅定“四個自信”，積極推進(jìn)金融業(yè)對外開放，進(jìn)一步增強金融體系的國際競爭力，推動新時代金融業(yè)改革發(fā)展再上新臺階。

一、從前期改革歷程來看，對外開放并沒有給中國金融業(yè)帶來系統(tǒng)性負(fù)面沖擊，反而推動了整個金融體系的發(fā)展與進(jìn)步

改革和開放相輔相成、相互促進(jìn)，改革必然要求開放，開放也必然要求改革。開放包括兩個層次的內(nèi)容，一是將外資機構(gòu)引進(jìn)來或國內(nèi)機構(gòu)“走出去”；二是根據(jù)金融市場發(fā)展規(guī)律發(fā)展國內(nèi)金融市場，尊重并適應(yīng)國際市場規(guī)則和慣例，這是更高層次的開放。

中國金融業(yè)能夠在短期內(nèi)取得長足發(fā)展與進(jìn)步，很大程度上得益于以對外開放來推動國內(nèi)改革?；仡櫧鹑跇I(yè)改革開放40年的歷程，同樣是通過對外開放，引入競爭，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)整個行業(yè)進(jìn)步與繁榮的過程。一是提升了金融機構(gòu)的競爭力和穩(wěn)健性，從根本上降低了金融風(fēng)險。金融業(yè)開放不僅能吸引資金，而且能促使金融企業(yè)產(chǎn)權(quán)和公司治理結(jié)構(gòu)改革向縱深推進(jìn)。亞洲金融危機爆發(fā)時，我國大型國有商業(yè)銀行通過果斷引入外部戰(zhàn)略投資者、財務(wù)重組、股改上市等方式，競爭力和穩(wěn)健性得以提升。

二是促進(jìn)了金融市場的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)品創(chuàng)新，服務(wù)實體經(jīng)濟的效率得到明顯提升。不同類型的非居民均可以在銀行間市場發(fā)債融資。股票市場在2002年就先于債券市場引入境外投資人（QFII），且逐步擴大至RQFII、滬港通、深港通等方式。銀行間債券市場已完全對合格境外投資者開放，境外機構(gòu)入市與境內(nèi)機構(gòu)實行統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，沒有額度限制。離岸市場的規(guī)模和地域不斷拓展。人民幣資本項目可兌換有序推進(jìn)。

三是推動了金融體系制度建設(shè)，增強了我國在國際事務(wù)中的話語權(quán)。改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國貨幣政策和金融監(jiān)管制度立足國情，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，探索構(gòu)建宏觀審慎政策框架，建立存款保險制度，股市、債市、衍生品和各類金融市場基礎(chǔ)設(shè)施等“四梁八柱”都已搭建完成。全面深化利率市場化和匯率市場化改革，進(jìn)一步增強市場配置資源的決定性作用，提高國內(nèi)國外兩種資源的配置效率。人民幣加入國際貨幣基金組織特別提款權(quán)貨幣籃子，我國參與國際經(jīng)濟金融治理地位不斷提升。

二、中國金融業(yè)目前主要問題是對外開放水平不足，而不是對外開放過度

與國際相比，我國金融業(yè)對外開放程度與我國的大國地位和國際影響力嚴(yán)重不匹配。作為全世界第二大經(jīng)濟體和第一大出口國，我國金融業(yè)開放程度的國際排名不僅遠(yuǎn)落后于主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟體，甚至近年來被諸多發(fā)展中國家超越。即便是不同行業(yè)之間的橫向比較，金融業(yè)開放程度也相對較低。外資金融機構(gòu)在我國的市場份額總體不高。即便是開放程度最高的債券市場，其開放的廣度和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

然而，影響我國金融業(yè)對外開放程度的一系列體制根源，恰恰是未來一段時期內(nèi)我國金融體系改革的攻堅領(lǐng)域。一是金融機構(gòu)公司治理結(jié)構(gòu)不夠完善。近年來，我國金融機構(gòu)公司治理結(jié)構(gòu)重形式輕實質(zhì)、形似而神離問題突出，形式上“三會一層”內(nèi)部制衡機制形同虛設(shè)，信息披露嚴(yán)規(guī)制寬執(zhí)行，激勵約束不到位、大股東操控、管理層控制和外部干預(yù)等問題嚴(yán)重，距離現(xiàn)代企業(yè)制度目標(biāo)存在較大差距。

二是市場創(chuàng)新缺乏動力，產(chǎn)品開發(fā)和服務(wù)能力薄弱。與國外成熟市場的創(chuàng)新大多由市場主導(dǎo)不同的是，我國金融市場創(chuàng)新機制不夠靈活，準(zhǔn)入門檻過高，創(chuàng)新動力不足，導(dǎo)致市場開發(fā)水平較低，部分金融產(chǎn)品還處于對國外同類產(chǎn)品的初步模仿階段，未能與中國消費者的消費習(xí)慣、文化觀念以及購買能力相結(jié)合。

三是監(jiān)管環(huán)境有待進(jìn)一步改善，會計、審計、稅收、法律等制度環(huán)境以及金融市場的基礎(chǔ)設(shè)施制度安排與國際接軌程度不高，制約了金融機構(gòu)和金融市場的發(fā)展。我國對金融機構(gòu)特定業(yè)務(wù)資格和牌照的申請程序仍存在不公開、不透明等問題。我國會計準(zhǔn)則和審計機構(gòu)的選擇、稅收政策透明度和法律制度的完善程度與國際標(biāo)準(zhǔn)仍有差距。

三、當(dāng)前一些錯誤認(rèn)識主要是源于缺少“四個自信”，本質(zhì)上是對前期改革開放成績的變相否定

近年來，在推進(jìn)金融業(yè)對外開放的進(jìn)程中，出現(xiàn)了一些似是而非的觀點，甚至是各種懷疑論和陰謀論?？傮w來看，這些錯誤觀點大致可以分為以下幾種類型：

第一類屬于未能正確認(rèn)識金融業(yè)對外開放與金融安全之間的辯證關(guān)系。一些觀點認(rèn)為金融業(yè)開放勢必會帶來金融風(fēng)險大幅提升，進(jìn)而導(dǎo)致金融不安全，甚至金融危機。還有一些觀點認(rèn)為保持相對較低金融業(yè)開放水平，更便于做好風(fēng)險防控工作，有利于金融安全。甚至還有觀點認(rèn)為中國之所以能夠成功抵御亞洲金融危機和本輪國際金融危機，都是拜中國金融業(yè)相對封閉孤立所賜。事實上，對外開放本身不是金融風(fēng)險的根源，與之相反，擴大對外開放有助于提升金融機構(gòu)的競爭力，從根本上防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)國家金融安全與穩(wěn)定。更值得一提的是，金融業(yè)不開放反而更容易造成風(fēng)險累積，威脅金融穩(wěn)定。為確保不發(fā)生金融危機和金融風(fēng)險而采取不開放的政策，不僅會削弱本國金融部門的效率和競爭能力，導(dǎo)致其喪失應(yīng)對金融風(fēng)險和金融危機沖擊的能力，而且會帶來金融市場功能的喪失和金融資源配置的低效，致使整個經(jīng)濟金融的全球競爭力落后于國際同業(yè)。

第二類屬于未能正確認(rèn)識我國金融業(yè)對外開放的利與弊、主動與被動之間的辯證關(guān)系。一些觀點認(rèn)為擴大金融業(yè)對外開放弊大于利，本身不符合中國金融業(yè)的發(fā)展規(guī)律。更有甚者鼓吹陰謀論，指出所謂開放不過是西方國家精心構(gòu)建的“話語權(quán)陷阱”。事實上，以開放促改革、促發(fā)展，既是金融業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是主動防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的必然選擇。

一方面，金融業(yè)本身就是競爭性行業(yè)，需要通過充分競爭來不斷提升金融業(yè)的效率和活力。某種程度上，擴大對外開放意味著引入新的競爭者和新的競爭機制，市場競爭將更為充分，更有利于金融創(chuàng)新的發(fā)展和金融資源的有效配置。反之，缺乏競爭會滋生懈怠，導(dǎo)致高杠桿、低資本、不良貸款等現(xiàn)象，反而容易產(chǎn)生金融危機。對于發(fā)展中國家而言，擴大對外開放可以引入國際上先進(jìn)的管理理念、技術(shù)和模式，提高金融體系的運行效率，維護(hù)金融穩(wěn)定。

另一方面，以開放促改革是有效化解金融深層次矛盾，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要手段，是一種主動而為的結(jié)果。融入全球經(jīng)濟金融體系的過程也是參與全球競爭的過程，這本身就面臨一定的市場風(fēng)險，特別是與國際金融市場更緊密的聯(lián)系將使得貨幣資本等金融要素流動更加頻繁，受國際金融市場波動的影響也更大。對此，應(yīng)正視金融風(fēng)險的存在，適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險暴露就是有效降低系統(tǒng)性風(fēng)險的重要措施。在擴大對外開放過程中，通過參與國際市場競爭，促使我國金融業(yè)在引進(jìn)中縮小差距、在開放中提高競爭力，進(jìn)而提升整個金融體系的風(fēng)險管理水平和危機應(yīng)對處置能力。

第三類屬于誤將對外開放等同于一放了之。一些觀點認(rèn)為金融業(yè)開放力度過大，將造成國家宏觀調(diào)控能力下降。還有一些觀點將放寬或取消金融機構(gòu)的外資股比限制視為禍水，認(rèn)為不僅可能造成國民財富的流失，甚至在非常時期可能會導(dǎo)致經(jīng)濟金融的全面失控。事實上，對外開放并不等于一放了之，而是結(jié)合自身改革目標(biāo)，以對外開放促進(jìn)國內(nèi)改革，在對外開放過程中不斷提高國家宏觀調(diào)控能力，從體制根源上促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

從前期改革實踐來看，我國金融市場體現(xiàn)出漸進(jìn)式改革探索的特征。隨著相關(guān)配套改革的推進(jìn)，才開始推動金融市場的全面深入開放。同樣，對于外資股比限制有所放寬但并非一放到底，監(jiān)管方面也沒有過度寬松，而是與民資、國資一視同仁。近年來，有關(guān)關(guān)聯(lián)交易、股東資質(zhì)、宏觀審慎等方面的要求也進(jìn)一步增強，但這些變化是與現(xiàn)行監(jiān)管改革相關(guān)聯(lián)的，是對包括外資、民資、國資等在內(nèi)所有資本的監(jiān)管安排，并非僅僅針對外資。

四、當(dāng)前堅持金融業(yè)對外開放是開創(chuàng)我國改革開放新格局的重要一環(huán)

黨中央、國務(wù)院高度重視金融業(yè)對外開放相關(guān)工作。黨的十九大報告明確指出，要推動形成全面開放新格局，大幅度放寬市場準(zhǔn)入，擴大服務(wù)業(yè)對外開放。習(xí)近平總書記在第五次全國金融工作會議上指出，要積極穩(wěn)妥推動金融業(yè)對外開放，合理安排開放順序。擴大金融業(yè)對外開放，既是多年來中國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的寶貴經(jīng)驗，也是中國未來始終堅持的基本原則。下一步，應(yīng)堅持以開放促改革、促發(fā)展的方向不動搖，明確金融業(yè)對外開放并不代表一放了之，而是在完善宏觀審慎管理、加強金融監(jiān)管、提高金融市場透明度的前提下穩(wěn)步有序開放，形成對內(nèi)改革和對外開放的良性格局。

第一，以三大原則為導(dǎo)向，抓緊制定金融業(yè)開放時間表和路線圖。金融業(yè)對外開放的基本原則應(yīng)包括以下三點：金融業(yè)作為競爭性行業(yè)，應(yīng)遵循準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單原則；金融業(yè)對外開放須與匯率形成機制改革和資本項目可兌換進(jìn)程相互配合，共同推進(jìn)；金融業(yè)開放須與防范金融風(fēng)險并重，金融開放程度要與金融監(jiān)管能力相匹配。未來，將以三大原則為導(dǎo)向，協(xié)同推進(jìn)擴大金融業(yè)開放、完善人民幣匯率形成機制和提升資本項目可兌換程度“三駕馬車”。一是繼續(xù)放寬市場準(zhǔn)入，按照內(nèi)外資一視同仁原則，進(jìn)一步放寬對外資持股比例、業(yè)務(wù)范圍、股東資質(zhì)等方面限制。二是繼續(xù)完善人民幣匯率形成機制，豐富外匯市場投資者結(jié)構(gòu)，提升人民幣匯率彈性和靈活性。三是進(jìn)一步推動金融市場開放，提高人民幣可自由使用程度，有序推進(jìn)資本項目開放。

第二，在對外開放過程中逐步解決中國金融市場的結(jié)構(gòu)性問題。與成熟市場經(jīng)濟國家相比，中國金融市場還存在顯著的結(jié)構(gòu)性問題，主要體現(xiàn)在：一是直接融資比重過低；二是影子銀行擠壓債券市場；三是債券市場自身的結(jié)構(gòu)有待改善；四是股權(quán)融資不足，投資者以散戶為主；五是衍生品發(fā)展不夠。未來，應(yīng)繼續(xù)尊重并適應(yīng)國際市場規(guī)則和慣例，在開放和完善金融監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上，深化國內(nèi)金融市場改革，實現(xiàn)直接融資與間接融資、股權(quán)融資與債務(wù)融資、基礎(chǔ)產(chǎn)品與衍生品協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)形成與大國開放經(jīng)濟地位相適應(yīng)、種類齊全、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)高效、安全穩(wěn)健、更具包容性和競爭性、支持實體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代金融市場體系。

第三，健全宏觀審慎管理框架，建立外商投資國家安全審查制度，更好保障國家金融安全。第五次全國金融工作會議強化了人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范職責(zé)。未來要繼續(xù)健全針對外債和跨境資本流動的宏觀審慎政策框架，進(jìn)一步提高可兌換條件下的風(fēng)險管理水平。此外，還可效仿歐美的做法，在進(jìn)一步擴大對外開放的同時，建立并完善外商投資國家安全審查制度，保障我國國家安全正當(dāng)權(quán)益。

第四，完善金融內(nèi)外部制度環(huán)境，為金融業(yè)改革開放創(chuàng)造更好的條件。完善現(xiàn)代企業(yè)制度，深化金融機構(gòu)公司治理改革，厘清“三會一層”的邊界和責(zé)任，強化內(nèi)部激勵約束，理順政府部門、監(jiān)管機構(gòu)與金融機構(gòu)之間的管理邊界。逐步縮短金融業(yè)負(fù)面清單，以審慎監(jiān)管代替準(zhǔn)入限制，激發(fā)外資參與我國金融市場建設(shè)的積極性，提升我國金融機構(gòu)的國際競爭力。進(jìn)一步加強金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障市場安全高效運行和整體穩(wěn)定。加快完善支付結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施，完善金融企業(yè)財務(wù)制度。加強金融投資者教育和保護(hù)，關(guān)注對境內(nèi)投資者在境外投資的保護(hù)，探索構(gòu)建涉外投資者保護(hù)體系。補齊制度短板，推動會計、審計、稅收、法律等制度建設(shè)，打造開放、包容、與國際接軌的金融市場。