農(nóng)場型社區(qū)整體性治理的實踐與探索
——以崇明區(qū)新海鎮(zhèn)區(qū)域化黨建為例

● 葉 斌

黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！边@段論述為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，創(chuàng)新基層治理機制指明了方向。

當(dāng)前，基層治理面臨碎片化的困境?！八槠笔?0世紀(jì)80年代伴隨著西方新公共管理改革進(jìn)程出現(xiàn)的一種新現(xiàn)象。當(dāng)前，隨著城市人口規(guī)模的不斷擴大，城市社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化，利益主體與利益訴求也變得更加多元，因此，在基層社會治理中碎片化的弊端日益顯現(xiàn)。治理理念、治理職權(quán)、治理資源、治理機制以及治理行動、治理效率等方面都難免帶來治理碎片化現(xiàn)象，社會治理矛盾的加劇，呼喚新的治理模式。整體性治理（Holistic Governance)理論興起于英國，隨后逐漸演變成彌補新公共管理導(dǎo)致的治理“碎片化”缺陷的新范式。整體性治理理論要求以整體性價值為理念，以服務(wù)公眾和滿足公眾需要為中心，通過整合社會治理主體關(guān)系，建構(gòu)橫向綜合組織結(jié)構(gòu)，并充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、持續(xù)、有效的政府管理過程，履行政府的社會管理職能和公共服務(wù)職能，更好地實現(xiàn)民主和公共利益。

一、農(nóng)場型社區(qū)面臨的治理碎片化難題

新海鎮(zhèn)地處崇明西北部，地域總面積105.04平方公里，全鎮(zhèn)常住居民戶數(shù)6000余戶，城鎮(zhèn)居民常住人口1.13萬人，流動人口近1萬人，設(shè)有5個居委會。由于新海鎮(zhèn)的前身是光明集團(tuán)下屬的一個農(nóng)場型社區(qū)，該區(qū)域與光明集團(tuán)所屬企業(yè)有著割不斷、理還亂的關(guān)系。2008年建鎮(zhèn)后，便與光明駐地企業(yè)形成了隸屬不同的二元主體，在當(dāng)下社會治理中出現(xiàn)了一系列的治理難題。

（一）常住人口的多元化帶來利益訴求的多元化。新海鎮(zhèn)是一個農(nóng)場型社區(qū)，人口多元化?，F(xiàn)常住居民中，不少人是當(dāng)年留下來的知青，他們習(xí)慣說上海話，特殊的身份與歷史，造就了一類特殊的人群；與知青同時堅守這片土地的，是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)墾一代、農(nóng)墾二代，他們習(xí)慣上使用的是崇明方言，大多是當(dāng)年由崇明內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長途遷居而來；光明集團(tuán)還擁有大量企業(yè)職工，隨著越來越多外地職工的引進(jìn)，外來人口逐漸增多，他們多使用普通話。因此，人口的多元化帶來了利益訴求的多元化，戶籍人口與非戶籍人口、常住人口與流動人口、本地人與外鄉(xiāng)人、知青后代與農(nóng)墾后代之間常常因生活習(xí)慣、文化程度、民生保障等差異而導(dǎo)致矛盾頻發(fā)。

（二）治理主體的二元化帶來治理資源的碎片化。光明集團(tuán)企業(yè)職工的屬地化管理給社區(qū)治理帶來了很多新的挑戰(zhàn)和難題。新海鎮(zhèn)與光明駐地企業(yè)在文明創(chuàng)建、公共管理、綜合治理等方面存在著密不可分的關(guān)系。但是治理主體的二元化導(dǎo)致了治理資源、治理權(quán)力、治理理念等的碎片化現(xiàn)象，增加了公共事務(wù)治理的成本，降低了治理績效，同時，這也是引發(fā)公共問題發(fā)生的重要因素。

（三）混亂的治理機制使治理績效低效化。新海鎮(zhèn)社區(qū)與光明集團(tuán)在治理機制上的差異導(dǎo)致了多頭管理、重復(fù)管理、缺位管理的現(xiàn)象。在治理機制上缺乏協(xié)作長效機制，迫切需要通過機制創(chuàng)新，改善區(qū)域內(nèi)不同單位相對獨立、資源分割、難以共治的現(xiàn)狀。

二、以區(qū)域化黨建推動社區(qū)整體性治理

面對新海的碎片化難題，新海鎮(zhèn)黨委以區(qū)域化黨建為抓手，以增強基層社會治理為平臺，切實加強基層黨組織建設(shè)，找準(zhǔn)服務(wù)生態(tài)島建設(shè)的著力點，走出了一條基層社會整體性治理新路。

（一）構(gòu)建兩級聯(lián)動的區(qū)域化黨建工作格局。首先，主動上門“邀”。按照“性質(zhì)清、地址清、上級組織清、運作情況清”的要求，對全鎮(zhèn)駐區(qū)單位進(jìn)行全面排摸，并將結(jié)對單位納入共建范圍，繪制出“新海鎮(zhèn)區(qū)域化黨建資源區(qū)位分布圖”。在此基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊，主動到長江總公司、米業(yè)集團(tuán)、牛奶集團(tuán)等單位走訪，邀請他們參與本鎮(zhèn)的區(qū)域化黨建，聽取意見建議，爭取得到支持。

其次，健全組織。在鎮(zhèn)級層面，建立以鎮(zhèn)黨委書記為組長的區(qū)域化黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，吸納光明集團(tuán)駐地企業(yè)三位黨委副書記為領(lǐng)導(dǎo)小組常務(wù)副組長，共商區(qū)域化黨建工作規(guī)劃，共謀區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展良策，共擔(dān)社會治理責(zé)任。在居民區(qū)層面，建立以居民區(qū)黨支部書記為組長的區(qū)域化黨建工作推進(jìn)小組，吸收駐區(qū)單位和結(jié)對單位為成員單位，共同協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域化黨建具體項目。

第三，規(guī)范機制。機制之一是聯(lián)席會議共商。鎮(zhèn)區(qū)域化黨建聯(lián)席會議每半年召開一次，共議經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、黨建工作等重大事務(wù)；居民區(qū)每季度召開一次共治項目推進(jìn)會議，加強與駐區(qū)單位的溝通，承擔(dān)區(qū)域化黨建項目推進(jìn)責(zé)任。機制之二是黨委中心組聯(lián)學(xué)。鎮(zhèn)黨委與各駐區(qū)單位黨委每年至少開展兩次聯(lián)學(xué)，圍繞共同主題加強學(xué)習(xí)交流，增進(jìn)共建感情。機制之三是“社區(qū)工作日”共訪。鼓勵駐區(qū)單位中層以上干部參與鎮(zhèn)“社區(qū)工作日”活動，每周一上午與鎮(zhèn)機關(guān)、企事業(yè)單位中層以上干部一起深入基層，了解社情民意，夯實共治基礎(chǔ)。

（二）落實區(qū)域化黨建服務(wù)項目。鎮(zhèn)黨委圍繞社區(qū)發(fā)展需求，以項目化管理為抓手，通過梳理“四單”，努力增強共治實效。首先是積極引導(dǎo)，梳理“社區(qū)服務(wù)項目菜單”。主動對接，通過上門拜訪、邀請來訪等方式，詳細(xì)了解各駐區(qū)單位的優(yōu)勢資源與合作意向，引導(dǎo)各駐區(qū)單位發(fā)揮所長，提供“社區(qū)服務(wù)項目菜單”。其次是面向基層，梳理“社區(qū)群眾需求清單”。通過召開座談會、“民情日記”大走訪等方式，廣泛聽取群眾意見建議，對群眾反映強烈的熱點難點問題進(jìn)行梳理匯總，形成“社區(qū)群眾需求清單”。再次是服務(wù)單位，梳理“駐區(qū)單位需求清單”。主動為駐區(qū)單位提供服務(wù)，努力增強駐區(qū)單位的區(qū)域認(rèn)同感，是區(qū)域化黨建能長遠(yuǎn)發(fā)展的必然要求。因此，鎮(zhèn)黨委也主動了解駐區(qū)單位需求，主動提供服務(wù)。最后是雙向?qū)?，梳理“社區(qū)共治項目清單”。將“社區(qū)群眾需求清單”“社區(qū)服務(wù)項目菜單”“駐區(qū)單位需求清單”對接，初步形成“社區(qū)共治項目清單”，在廣泛征求駐區(qū)單位意見建議的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化項目設(shè)置并公布清單，由各駐區(qū)單位認(rèn)領(lǐng)確認(rèn)，認(rèn)領(lǐng)情況向群眾公開。2015年，鎮(zhèn)居兩級確定社區(qū)共治項目72項，主要涵蓋“黨建工作聯(lián)抓、經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)推、社會穩(wěn)定聯(lián)控、公共環(huán)境聯(lián)治、文化活動聯(lián)辦、社區(qū)文明聯(lián)創(chuàng)、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)建、困難群眾聯(lián)幫”八類聯(lián)建內(nèi)容。同時，鎮(zhèn)黨委還專門建立了“關(guān)愛好心人”基金，共籌集資金近54萬元,用于支持社區(qū)共治項目落實。

（三）探索行之有效的區(qū)域化黨建推進(jìn)模式。打造集約共享的黨建管理服務(wù)平臺，首先，做實社區(qū)黨建服務(wù)中心服務(wù)平臺，拓展服務(wù)社區(qū)黨組織和黨員群眾的功能，做好區(qū)域化黨建的日常組織、協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)、服務(wù)工作，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)公益活動的組織和開展，把社區(qū)黨建服務(wù)中心打造成黨在社會基層的“五大平臺”：黨建活動平臺、教育培訓(xùn)平臺、形象展示平臺、資源整合平臺和服務(wù)群眾平臺。其次，以各居民區(qū)黨組織為原點，延伸社區(qū)黨建服務(wù)半徑，駐區(qū)單位黨組織與居民區(qū)黨組織捆綁結(jié)對，定期開展為民服務(wù)、文化宣傳、幫扶救助、醫(yī)療護(hù)理等活動，以“菜單式分類、協(xié)商式認(rèn)領(lǐng)、項目化運作”方式，實現(xiàn)資源“點對點”的有效對接，建成黨建共商、實事共辦、文明共創(chuàng)、難題共解、活動共搞的合作關(guān)系。

（四）探索黨員雙向教育管理模式。探索建立駐區(qū)單位黨組織和居民區(qū)黨組織雙向聯(lián)系、雙向服務(wù)，以及對在職黨員在單位、居住地的雙向教育反饋機制，進(jìn)一步落實駐區(qū)單位黨組織到社區(qū)報到、黨組織關(guān)系不在現(xiàn)居住地的黨員到現(xiàn)居住地黨組織報到的制度。建立“黨員到社區(qū)、人人做公益”服務(wù)項目庫，引導(dǎo)黨員結(jié)合自身優(yōu)勢和專業(yè)特長認(rèn)領(lǐng)公益服務(wù)項目，發(fā)揮他們在社區(qū)治理中的積極作用。探索黨員服務(wù)積分制，將黨員在居民區(qū)參加活動、服務(wù)群眾等情況錄入黨管信息系統(tǒng)并進(jìn)行量化考核，同時將考核結(jié)果向黨員所在單位黨組織反饋。探索建立的一個黨組織主管、多個黨組織協(xié)管模式，將在社區(qū)報到的在職黨員編入社區(qū)功能性黨小組，推動黨員在居住地、工作地發(fā)揮作用。

（五）建立科學(xué)有效的考核評價激勵機制。首先，加強對鎮(zhèn)黨委所屬的25個支部的考核管理：把區(qū)域化黨建工作情況納入基層黨組織的晉位升級和年終考核，把在職黨員在區(qū)域化黨建工作中的表現(xiàn)納入黨員民主評議的內(nèi)容。其次，加強對區(qū)域內(nèi)體制外的1個黨總支、21個支部、8個共建單位的約束激勵：一方面，加強與其上級黨組織的溝通聯(lián)系，定期反饋駐地單位參與區(qū)域化黨建工作的情況及群眾反映；另一方面，適時開展駐地單位參與區(qū)域化黨建工作的經(jīng)驗交流活動，通過樹立典型，表彰先進(jìn)，以及在《解放日報》《東方城鄉(xiāng)報》等市級媒體進(jìn)行宣傳，激勵駐地單位黨組織更加主動、積極地融入社區(qū)，參與區(qū)域社會經(jīng)濟建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域化黨建工作健康發(fā)展。第三，建立共治項目評估機制：每年年底，鎮(zhèn)黨委對各共治項目推進(jìn)情況、服務(wù)效果等進(jìn)行評估，結(jié)合居民滿意度測評情況，評選出優(yōu)秀共治項目并進(jìn)行表彰。

三、社區(qū)整體性治理取得的成效

（一）以目標(biāo)為引領(lǐng)，多元主體協(xié)同參與社區(qū)治理。依托區(qū)域化黨建工作平臺，廣泛宣傳“共建新海美好家園”的價值理念，在建設(shè)“生態(tài)、文明、和諧”新海目標(biāo)的引領(lǐng)下，選聘8名駐區(qū)單位優(yōu)秀年輕干部擔(dān)任居民區(qū)黨支部兼職副書記，推動駐區(qū)單位和黨員自覺參與融入社區(qū)公共管理與服務(wù)領(lǐng)域。在參與融入的過程中，喚醒黨員對承擔(dān)參與區(qū)域公共事務(wù)的責(zé)任感和義務(wù)感。使社會治理從政府獨唱變成與駐區(qū)單位合唱，社區(qū)公共事務(wù)管理從鎮(zhèn)、居獨舞變成與駐地企業(yè)共舞。

（二）以服務(wù)為紐帶，公共資源得到進(jìn)一步整合。鎮(zhèn)黨委主動為駐區(qū)單位提供服務(wù)，努力增強駐區(qū)單位的區(qū)域認(rèn)同感，激勵他們自覺承擔(dān)社會治理的責(zé)任感。比如，在推進(jìn)景觀廊道建設(shè)時，鎮(zhèn)黨委主動征求長江總公司、米業(yè)公司、牛奶集團(tuán)等區(qū)域企業(yè)意見，充分考慮瑞華風(fēng)情玫瑰園、躍進(jìn)地區(qū)大閘蟹養(yǎng)殖基地的發(fā)展需要，將北沿公路、躍進(jìn)公路列入建設(shè)范圍，投資504.06萬元建設(shè)景觀廊道，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，帶動駐地企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。駐區(qū)單位同意將168.2畝的國有土地租借給新海鎮(zhèn)實施景觀廊道建設(shè)，長江總公司又投入百余萬元配合開展農(nóng)場散戶點環(huán)境整治，進(jìn)一步優(yōu)化新海鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。

（三）以黨建平臺為依托，區(qū)域難題得到有效解決。在促進(jìn)難題解決、破解條塊分割、推動區(qū)域發(fā)展中，區(qū)域化黨建平臺發(fā)揮了獨特優(yōu)勢。困擾新海最大的民生問題之一就是就業(yè)。針對駐區(qū)企業(yè)招工難，而本鎮(zhèn)富余勞動力年齡偏大，就業(yè)技能差的矛盾，鎮(zhèn)黨委和駐區(qū)企業(yè)共同開展“師傅帶徒弟”培訓(xùn)項目，目前，有42人在駐區(qū)單位實現(xiàn)了再就業(yè)。

（四）以項目為載體，實現(xiàn)區(qū)域共治。由于區(qū)域化黨建項目設(shè)置合理，適合“胃口”，得到了共建雙方的高度認(rèn)可，實現(xiàn)了區(qū)域共建、共享、共贏。比如，駐區(qū)單位黨組織缺少黨課教育資源，鎮(zhèn)黨委便推出居民區(qū)大黨課項目，把優(yōu)質(zhì)的黨課資源向居民區(qū)傾斜，統(tǒng)籌解決駐區(qū)單位上黨課難問題，讓駐區(qū)單位黨員一起參加居民區(qū)黨課教育，使他們享受到區(qū)域化黨建資源。又如近幾年，躍進(jìn)居民裝修所產(chǎn)生的建筑垃圾越積越多，已到了無處堆放的境地，而周邊的土地均隸屬光明集團(tuán)。居委會曾多次與駐區(qū)單位協(xié)調(diào)，但問題一直沒有得到很好解決。居民區(qū)通過區(qū)域化黨建這一平臺與駐區(qū)單位黨組織協(xié)商，很快解決了困擾居民多年的建筑垃圾堆放問題。

四、社區(qū)整體性治理的啟示

（一）整體性治理需要治理主體的協(xié)同化。正確處理政府、市場、社會力量在城市治理中的關(guān)系，明確各運行主體的權(quán)限與作用，實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理，是整體性治理的基礎(chǔ)。一方面政府由“劃漿者”向“掌舵者”角色轉(zhuǎn)變，讓渡一部分權(quán)力給其他治理主體，發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢。另一方面也要充分發(fā)揮企業(yè)、社會組織的積極作用，滿足不同對象的差異化需求。同時要注重不同治理主體的共同責(zé)任，避免出現(xiàn)只求利益不講責(zé)任的現(xiàn)象。區(qū)域化黨建使黨委能夠統(tǒng)領(lǐng)各治理主體，協(xié)調(diào)各治理主體的利益和責(zé)任，實現(xiàn)了治理主體的協(xié)同治理。

（二）整體性治理需要治理結(jié)構(gòu)的扁平化。新海鎮(zhèn)區(qū)域化黨建模式構(gòu)建了鎮(zhèn)、社區(qū)兩級層面的黨組織的橫向聯(lián)合，使傳統(tǒng)的基層黨組織與非公企業(yè)、社會組織的黨組織有效銜接與融合，構(gòu)筑了開放型的組織架構(gòu)和組織空間，強化了區(qū)域性黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和社會整合能力，有利于把各類組織和群眾有效聯(lián)系并凝聚在區(qū)域性黨組織周圍。通過黨建服務(wù)項目，實現(xiàn)多元主體統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)區(qū)域治理，找到黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的具體路徑，充分發(fā)揮基層黨組織的政治功能。

（三）整體性治理需要整合治理機制。整體性治理要求構(gòu)建有效的制度來提高基層治理的效率。因此要構(gòu)建上下規(guī)范有序、信息暢通健全、運行便捷高效的治理機制。一方面要保障治理機制的多元，以滿足不同群體的需要；另一方面要注重不同治理機制的規(guī)范整合，以實現(xiàn)公眾利益的公平與公正。

（四）整體性治理需要治理技術(shù)的信息化。整體性治理理論特別重視在社會治理過程中運用協(xié)調(diào)、整合、聯(lián)合的方法，并鼓勵借助信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來為公眾提供服務(wù)。在整體性治理中，通過把大數(shù)據(jù)運用到基層治理的各領(lǐng)域，減少治理環(huán)節(jié)，降低治理成本。充分發(fā)揮信息技術(shù)在基層治理中的研判作用，讓大數(shù)據(jù)成為政府管理的重要決策依據(jù)，從而提高基層治理的精細(xì)化水平，提升社會治理效果。