新時(shí)代社會(huì)救助：?jiǎn)栴}與路徑

◎ 談志林

社會(huì)救助是我國(guó)民生保障體系的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要治理機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)救助制度經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展變遷，取得了巨大成就。新時(shí)代，社會(huì)救助正面臨諸多挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步優(yōu)化完善，為中國(guó)未來(lái)發(fā)展筑牢保障民生、穩(wěn)定社會(huì)的基石。

一、新時(shí)代社會(huì)救助存在的主要問(wèn)題

盡管我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展成效顯著，但與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和困難群眾日益增長(zhǎng)的救助需求相比，還存在一些突出困難和問(wèn)題。

第一，社會(huì)救助思想較消極。上世紀(jì)90年代，伴隨國(guó)企改革下崗潮，社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)之初是為了“花錢買穩(wěn)定”，是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革大局穩(wěn)定的被動(dòng)選擇，其初始出發(fā)點(diǎn)就是消極的。近幾年，受歐美高福利財(cái)政壓力的影響，體制內(nèi)的通行認(rèn)識(shí)是，社會(huì)救助是花錢的，但錢要細(xì)細(xì)花，不能陷入西方的福利陷阱。可以說(shuō)，中國(guó)社會(huì)救助從頂層設(shè)計(jì)到基層實(shí)踐，一路走來(lái)，20多年的社會(huì)救助歷程一直缺少積極社會(huì)救助思想引領(lǐng)。究其根源，由于受到特定的制度環(huán)境影響，包括中國(guó)在內(nèi)的東亞國(guó)家和地區(qū)在社會(huì)政策取向上具有“生產(chǎn)主義體制”的特征，帶來(lái)了中國(guó)社會(huì)救助制度雙重疊加的弱勢(shì)地位：一方面，在總體公共政策中，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策相比處于弱勢(shì)地位，社會(huì)政策僅僅被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“配套措施”；另一方面，在社會(huì)政策內(nèi)部，社會(huì)救助往往被視為資源消耗領(lǐng)域，和社會(huì)保險(xiǎn)等與生產(chǎn)更直接相關(guān)的社會(huì)政策相比處于弱勢(shì)地位，也更容易受到忽視。

第二，救助目標(biāo)指向較低。《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定我國(guó)社會(huì)救助的基本目標(biāo)是堅(jiān)持托底線、救急難，保障公民的基本生活。這種以貧困人口維持基本生存需求為立足點(diǎn)，僅考量貧困人口需要滿足的最低限度的消費(fèi)支出，并以此作為救助依據(jù)的制度設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)上屬于一種單維度的救助策略。這一目標(biāo)取向反映了救助政策對(duì)“現(xiàn)時(shí)貧困”的短期關(guān)注，但缺乏對(duì)“未來(lái)脫貧”的長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)切。雖然解決了救助對(duì)象的生存危機(jī)，使其生活得到最低限度的保障，但忽略了幫助救助對(duì)象改善生存環(huán)境和獲得社會(huì)發(fā)展權(quán)益的機(jī)會(huì)。社會(huì)救助目標(biāo)的低度性必然催生較低的救助標(biāo)準(zhǔn)。以低保為例，當(dāng)前平均低保標(biāo)準(zhǔn)僅占一般居民家庭人均可支配收入的28.2%。特別是與大病患者高額醫(yī)療費(fèi)用相比，醫(yī)療救助的支出水平更低。單一臨時(shí)救助對(duì)象一般僅救助兩三千元，也是杯水車薪，解決不了家計(jì)陷入困頓的救助對(duì)象的根本問(wèn)題。

第三，救助對(duì)象識(shí)別偏差較高。新時(shí)代社會(huì)救助的難點(diǎn)在于精準(zhǔn)，如何消除對(duì)象識(shí)別偏差，精準(zhǔn)定位需要救助的對(duì)象是首要問(wèn)題。全球社會(huì)救助的實(shí)踐表明，完全無(wú)偏差的社會(huì)救助是難以實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)前，各地基層救助對(duì)象瞄定存在直觀化與簡(jiǎn)單化傾向，以戶籍、收入和財(cái)產(chǎn)作為貧困測(cè)量工具而進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的救助扶貧策略飽受詬病。人口流動(dòng)性增強(qiáng)，就業(yè)多樣性明顯，家庭收入和財(cái)產(chǎn)多元化、隱性化突出，居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作發(fā)展不平衡、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信息共享不完整不及時(shí)，專業(yè)技術(shù)人才缺乏，如此種種原因的聚合，導(dǎo)致對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀況核查難以做到準(zhǔn)確、全面，各項(xiàng)社會(huì)救助制度也存在不同程度的貧困對(duì)象識(shí)別偏差。瞄準(zhǔn)偏差的產(chǎn)生既有“制度設(shè)計(jì)”的原因，更有“制度執(zhí)行”等多維影響。

第四，救助功能的“泛政治化”。一方面，社會(huì)救助作為黨和政府溫暖的體現(xiàn)，在社會(huì)政策本身的原始功能之外，被更多賦予了政治意識(shí)形態(tài)的功能，背負(fù)了太多的政治色彩。另一方面，近年最低生活保障對(duì)象特別是農(nóng)村低保對(duì)象的大幅縮減，既有監(jiān)管從嚴(yán)的原因，也有背后政治正確的選擇：一是在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的推進(jìn)過(guò)程中，地方官員出于年度脫貧指標(biāo)這一剛性政治任務(wù)的需要，促使大量農(nóng)村低保戶被動(dòng)脫貧脫保，將農(nóng)村低保覆蓋面硬性降低到2%至3%；二是面對(duì)近年地方的廉政追責(zé)行動(dòng)，部分地方干部產(chǎn)生了“寧可少保，也別錯(cuò)保”的逃避擔(dān)責(zé)思想，導(dǎo)致有些地方農(nóng)村低保對(duì)象數(shù)量出現(xiàn)大幅下降。綜觀近年社會(huì)救助制度對(duì)象的明顯下降態(tài)勢(shì)，確實(shí)可以看出我國(guó)社會(huì)救助制度已出現(xiàn)“內(nèi)卷化”的趨勢(shì)。具體表現(xiàn)為社會(huì)救助政策出臺(tái)越來(lái)越多，越來(lái)越精細(xì)漂亮，社會(huì)救助資源投入越來(lái)越多，但是社會(huì)救助反貧困的效率并沒(méi)有得到相應(yīng)的提高。且由于應(yīng)保未保對(duì)象相繼被剔除，困難群體的總體獲得感也未提高。

第五，救助政策執(zhí)行能力較弱。一是社會(huì)救助層級(jí)發(fā)展不平衡，突出表現(xiàn)為自上而下“倒三角”的組織機(jī)構(gòu)和人力配備、人員素質(zhì)、編制分配、經(jīng)費(fèi)保障等方面的“強(qiáng)冠弱足”，以及基層救助的“責(zé)能倒掛”。目前，基層低保工作力量薄弱，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅配備一名民政工作人員，要面對(duì)數(shù)百上千低保對(duì)象，往往顧此失彼、窮于應(yīng)付，只能依靠基層村或社區(qū)工作人員兼職從事社會(huì)救助工作。而且基層低保工作人員普遍文化水平不高，年齡偏大，有的甚至連電腦都不會(huì)操作，也缺乏低保相關(guān)政策培訓(xùn)，專業(yè)服務(wù)水平總體較低。二是經(jīng)辦工作人員待遇低，工作隊(duì)伍穩(wěn)定性差。三是基層網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)薄弱，工作設(shè)備和手段落后，工作經(jīng)費(fèi)保障缺乏制度化的量化機(jī)制，導(dǎo)致低保政策在基層難以落實(shí)到位。

第六，救助服務(wù)短缺?，F(xiàn)行社會(huì)救助是一種消極的維持性保障，缺少積極性的服務(wù)介入。我國(guó)社會(huì)救助還停留在以物質(zhì)救助為主的消極保障階段，物質(zhì)救助又主要以現(xiàn)金給付等為主，低保對(duì)象社會(huì)服務(wù)嚴(yán)重不足。從更深層面分析，導(dǎo)致貧困的原因很可能是社會(huì)排斥、心理失衡、社會(huì)參與機(jī)會(huì)缺乏、權(quán)利匱乏、可行能力被剝奪、人力資本低下以及社會(huì)資本不足等非物質(zhì)性因素，救助對(duì)象最欠缺的不僅僅是錢等物質(zhì)保障，更缺乏的是擺脫貧困的手段、能力和機(jī)會(huì)，特別是社會(huì)服務(wù)，包括衣食住行的基本生活服務(wù)、文化娛樂(lè)服務(wù)與精神慰籍服務(wù)等日常生活所需要的綜合服務(wù)無(wú)法滿足。盡管隨著中國(guó)內(nèi)地社會(huì)工作隊(duì)伍的發(fā)展和志愿服務(wù)的進(jìn)步，針對(duì)救助對(duì)象的服務(wù)也得到了一定的強(qiáng)化，但目前的服務(wù)尚不能夠滿足廣大低保對(duì)象的基本需要。

二、新時(shí)代社會(huì)救助的發(fā)展路徑

中共十九大提出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在此大背景下，中國(guó)貧困形勢(shì)正在發(fā)生新的變化，社會(huì)救助體系面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的新挑戰(zhàn)：絕對(duì)貧困正在縮小，但相對(duì)貧困和支出型貧困等新問(wèn)題逐漸凸顯；社會(huì)救助體系建設(shè)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型升級(jí)新階段，制度功能需要從偏重事后救助向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變；覆蓋對(duì)象要從絕對(duì)貧困人群向相對(duì)貧困人群擴(kuò)展；救助體系的完善要突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。新時(shí)代社會(huì)救助，必須根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，突出責(zé)任政府意識(shí)，走中國(guó)特色的社會(huì)救助發(fā)展之路。

第一，確立發(fā)展型社會(huì)救助思想。與發(fā)展型社會(huì)政策相契合，發(fā)展社會(huì)救助本身就是一項(xiàng)社會(huì)投資，具有發(fā)展型社會(huì)政策的特點(diǎn)和功能。一方面，作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，社會(huì)救助為貧困群體提供基本生活保障，是國(guó)家通過(guò)配置財(cái)政資源進(jìn)行宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入二次分配、縮小收入差距、矯正“市場(chǎng)失靈”的重要手段，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到重要的社會(huì)穩(wěn)定器作用。另一方面，社會(huì)救助將財(cái)政資金分配給困難群眾，可以直接轉(zhuǎn)化為消費(fèi)，成為擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)消費(fèi)的重要手段。新常態(tài)下，發(fā)展社會(huì)救助使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的失敗者生活有保障，解除他們的后顧之憂，有利于鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)。構(gòu)建發(fā)展型社會(huì)救助，一是確定更加積極的社會(huì)救助政策目標(biāo)，重視社會(huì)救助在貧困者人力資本建設(shè)和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的積極作用，注重人力資本投資、社會(huì)資本投資和市場(chǎng)機(jī)會(huì)開(kāi)發(fā)，將傳統(tǒng)的“再分配型社會(huì)救助”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)投資型社會(huì)救助”。二是注重預(yù)防和減少致貧因素。在發(fā)展型社會(huì)政策視角下，社會(huì)救助調(diào)整側(cè)重點(diǎn)，由收入補(bǔ)償轉(zhuǎn)向著眼于消除或減少致貧因素。可通過(guò)開(kāi)展健康知識(shí)講座、提供圍產(chǎn)期護(hù)理、開(kāi)展殘疾預(yù)防等措施，發(fā)揮救助對(duì)象自身積極預(yù)防、應(yīng)對(duì)貧困的主觀能動(dòng)性。三是通過(guò)擴(kuò)大人力資本投資，注重貧困家庭中的兒童和未成年人教育，發(fā)展就業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)救助對(duì)象擺脫貧困的能力，促使其自力更生解決貧困問(wèn)題。四是引入就業(yè)激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于約占1/3有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，社會(huì)救助應(yīng)充分激發(fā)這部分救助對(duì)象的就業(yè)積極性，通過(guò)就業(yè)提高其所在家庭的收入水平，從而擺脫貧困。

第二，加快救助系統(tǒng)的整合統(tǒng)籌，構(gòu)建梯度遞進(jìn)的綜合救助格局。按照中國(guó)全面深化改革的戰(zhàn)略部署，社會(huì)救助制度需要適應(yīng)新形勢(shì)，密切部門協(xié)作，明確職責(zé)任務(wù)，加強(qiáng)制度統(tǒng)籌，進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，向體系化方向發(fā)展。首先，推進(jìn)制度建設(shè)的一體化。在社會(huì)救助制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)上，要依法破解社會(huì)救助“碎片化”困局，按照整體規(guī)劃、全面推進(jìn)的思路，綜合構(gòu)建包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助，以及社會(huì)力量參與在內(nèi)的社會(huì)救助制度體系，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度之間的有效銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，推進(jìn)機(jī)制建設(shè)的體系化。健全完善困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌各部門救助資源，形成民政一門受理、部門協(xié)同辦理、資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、信息互通共享的綜合救助格局。以全國(guó)社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議制度和地方政府建立的相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制為依托，探索各種跨部門的協(xié)同協(xié)作形式，用體系化的機(jī)制強(qiáng)化救助制度的實(shí)施和規(guī)范管理，形成社會(huì)救助的合力。再次，推進(jìn)社會(huì)救助體系與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等各項(xiàng)社會(huì)保障制度之間的銜接配套，形成梯次遞進(jìn)的保障結(jié)構(gòu)，以滿足公民多元化的社會(huì)保障需求。

第三，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系。一方面，要大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)救助。農(nóng)村低保制度是農(nóng)村社會(huì)救助體系的基礎(chǔ)，要以健全農(nóng)村最低生活保障制度為重點(diǎn)，循序漸進(jìn)提高農(nóng)村救助標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)的有效銜接，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，提升救助水平。同時(shí)，進(jìn)一步健全農(nóng)村醫(yī)療救助、教育救助等專項(xiàng)救助制度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村救助政策和救助資源的有效整合。要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，逐步提高農(nóng)村救助標(biāo)準(zhǔn)，特別是醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)的相互銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作的協(xié)作。切實(shí)做好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和困難群眾的救助工作，避免其到城市乞討，有效緩解城市流動(dòng)人口救助工作壓力；加強(qiáng)城市對(duì)農(nóng)村的反哺，發(fā)展慈善救助，倡導(dǎo)城鄉(xiāng)居民之間的結(jié)對(duì)互助；建立城鄉(xiāng)救助對(duì)象的基本信息庫(kù)，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)，建好開(kāi)展城鄉(xiāng)救助協(xié)作的基礎(chǔ)性工程。

第四，創(chuàng)新救助技術(shù)，發(fā)展精準(zhǔn)救助。就救助技術(shù)而言，主要表現(xiàn)在精準(zhǔn)救助的測(cè)量上。加強(qiáng)貧困精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)的指標(biāo)化、科學(xué)化和數(shù)據(jù)化建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)、合理且簡(jiǎn)單易行的貧困測(cè)量指數(shù)十分重要。但在中國(guó)當(dāng)前的具體救助中，實(shí)際操作的可行性并不大。這里面既有此類貧困測(cè)量方法的成本過(guò)高、技術(shù)過(guò)于復(fù)雜等因素，更主要的是基層人手不足，再科學(xué)的方法也無(wú)法施行。在城市，可堅(jiān)持以核對(duì)信息系統(tǒng)為主，準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查和社區(qū)民主評(píng)議為輔。在農(nóng)村，可參考當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入或人均消費(fèi)支出的百分比確定?？芍鸩揭允閱挝环謪^(qū)域制定相對(duì)統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌?？蓞⒄盏捅?biāo)準(zhǔn)的一定倍數(shù)制定低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將救助對(duì)象逐步向低保邊緣戶擴(kuò)展。對(duì)于具體救助對(duì)象的甄別核算，在農(nóng)村可根據(jù)基層社會(huì)救助人手少、技術(shù)條件差的實(shí)情，采用“民主評(píng)窮+家計(jì)抽查”相結(jié)合的方法。所謂民主評(píng)窮就是由村居委會(huì)組織村民代表民主評(píng)選救助對(duì)象。民主評(píng)窮方法借鑒了參與式貧富排序方法，民主評(píng)窮可以動(dòng)員基層村社力量，有利于及時(shí)就地確定救助對(duì)象。但考慮到中國(guó)農(nóng)村宗族勢(shì)力、人情關(guān)系和村社干部的操作適當(dāng)?shù)葐?wèn)題，對(duì)于民主評(píng)窮的結(jié)果可以采用準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查方法予以抽查矯正。與家計(jì)調(diào)查相比，準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查的成本低廉、方法簡(jiǎn)單、易于理解和操作，比較省時(shí)省力。在補(bǔ)差測(cè)算上，可以對(duì)現(xiàn)有的分檔給付方式予以精細(xì)化測(cè)算，并適度考慮救助家庭中老年人、未成年人與殘疾人等家庭成員的情況，分門別類給予一定的計(jì)算權(quán)重，將待遇水平與救助家庭實(shí)際困難掛鉤。

第五，發(fā)展救助服務(wù)，逐步建立覆蓋基層的社會(huì)救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一是大力建設(shè)專業(yè)化的社會(huì)救助服務(wù)隊(duì)伍?？稍诔青l(xiāng)基層社區(qū)設(shè)置社會(huì)救助服務(wù)崗位，由社會(huì)工作者應(yīng)聘上崗，政府按崗位需要購(gòu)買服務(wù)。同時(shí)，應(yīng)大力培育基層社會(huì)救助工作骨干，逐步建立持證上崗制度，切實(shí)提高基層社會(huì)救助工作者的素質(zhì)和工作能力。二是建立延伸到基層的全國(guó)性社會(huì)救助信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展智慧救助服務(wù)。以民政部門的居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制為基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一全國(guó)的貧困人口動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)、救助對(duì)象識(shí)別機(jī)制和多層次救助對(duì)象認(rèn)定體系，以基本生活、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、急難等救助為重點(diǎn)，根據(jù)對(duì)象的困難類型有針對(duì)性地提供類別化和個(gè)性化救助，形成分層次、分類別的社會(huì)救助服務(wù)。三是建立政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)機(jī)制。將社會(huì)救助中的事務(wù)性、服務(wù)性工作委托給市場(chǎng)力量承擔(dān)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置服務(wù)資源，提高服務(wù)效率和群眾滿意度。同時(shí)，引入社會(huì)力量參與救助服務(wù)。鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)組織通過(guò)公開(kāi)募捐、設(shè)立救助項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，為救助對(duì)象提供幫扶服務(wù)，著力解決基層救助服務(wù)能力薄弱問(wèn)題，幫助社會(huì)救助對(duì)象改善生活、融入社會(huì)。充分發(fā)揮專業(yè)社會(huì)工作者和志愿者在社會(huì)救助中的作用，為救助對(duì)象提供能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)，形成更加科學(xué)的社會(huì)救助服務(wù)供給體系。

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