擴展信訪工作功能 高效化解涉外矛盾糾紛為建設(shè)中國特色自貿(mào)港營造公平統(tǒng)一的營商環(huán)境

文｜戴青云

今年4月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)。這是在中國特色社會主義進入新時代的大背景下，黨中央賦予海南經(jīng)濟特區(qū)改革開放的新使命，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。隨著海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，海南與世界各國營商交流將日益增多，高效化解隨之而來的各類涉外矛盾糾紛，營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平開放統(tǒng)一高效的市場環(huán)境，將是海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。

司法仲裁在化解涉外矛盾糾紛中面臨的困難和問題

探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港是新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中的新生事物，在化解處理自由貿(mào)易港涉外矛盾糾紛工作中，可能存在以下的困難和問題。

我國自貿(mào)港相關(guān)法律法規(guī)體系還處于初步形成階段，司法途徑調(diào)解自由貿(mào)易港矛盾糾紛機制體制尚不完善。目前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依，中國特色社會主義法律體系與我國社會主義初級階段的基本國情、改革發(fā)展的進程相適應(yīng)，總體上是科學(xué)的、統(tǒng)一的、和諧的。但我國法律體系中有關(guān)自由貿(mào)易港的法律條文較為缺乏，還不能很好地適應(yīng)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的需要。因此，在中國特色自由貿(mào)易港營商過程中可能產(chǎn)生的各類繁雜矛盾糾紛，難以全部通過司法途徑快速有效地化解。現(xiàn)階段，立足國情，化解涉外矛盾糾紛工作更多地將依賴于由行政機構(gòu)主導(dǎo)的多方協(xié)調(diào)機制。要把協(xié)商調(diào)解作為司法仲裁的前置程序，來化解大部分涉外矛盾糾紛，以彌補司法仲裁的不完善，從而高效快捷地維持便利化及公平統(tǒng)一高效的營商環(huán)境。

將來自由貿(mào)易港內(nèi)各類涉外矛盾糾紛的化解，國際上難以有統(tǒng)一的法規(guī)依據(jù)，司法仲裁訴累極重。建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，是我國根據(jù)自身情況設(shè)立的自由貿(mào)易特殊區(qū)域，不涉及雙邊或多邊協(xié)定，而是主動面向全世界開放。因此，在與各國頻繁的交往中，很有可能會因各國法規(guī)繁雜不一，使得營商過程中各類涉外矛盾糾紛多發(fā)、高發(fā)，如果僅僅依托司法仲裁解決，無疑將使海南國際仲裁院處于超負荷仲裁狀態(tài)。因此，將協(xié)商式快捷處理作為司法仲裁補充性的前置程序，顯得尤為重要。

涉外營商矛盾糾紛具有快速積累擴散性，司法仲裁難以體現(xiàn)時效。首先，司法仲裁解決通常需要較長時間，甚至長達幾年。如《中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁規(guī)則》（2005）年，第四十二條規(guī)定：“作出裁決的期限（一）仲裁庭應(yīng)當(dāng)在組庭之日起6個月內(nèi)作出裁決書。（二）在仲裁庭的要求下，仲裁委員會主任認(rèn)為確有正當(dāng)理由和必要的，可以延長該期限?！倍Q(mào)易營商活動具有連續(xù)性，如營商糾紛得不到快捷有效的處理，極易影響后續(xù)一系列營商活動，造成糾紛快速蔓延和損失倍增式擴大，這無疑將降低自由貿(mào)易港內(nèi)運營流動性，惡化其營商環(huán)境和市場環(huán)境。其次，涉外矛盾糾紛的協(xié)調(diào)處理通常涉及多個不同政府職能部門，如我國知識產(chǎn)權(quán)糾紛按專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)和著作權(quán)分屬3個不同的行政管理機構(gòu)管理，這就導(dǎo)致通過司法仲裁處理國際糾紛效率較低，難以協(xié)調(diào)。而自由貿(mào)易港內(nèi)的政府機構(gòu)須精練，不可能設(shè)置多個獨立行政部門來處理各種涉外矛盾糾紛。因此，海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港迫切需要一個綜合性的政府協(xié)調(diào)機構(gòu)作為司法仲裁的前置程序，通過溝通協(xié)商、利益互換等靈活多樣的方式，迅捷高效地處理和化解各類營商糾紛，提高服務(wù)效能，以滿足營商活動對時間效率的極高要求，充分體現(xiàn)海南自由貿(mào)易港的特性。

世界各自由貿(mào)易港矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理機制

香港、新加坡和迪拜是國際公認(rèn)發(fā)展較為成熟的自由貿(mào)易港，均建立起了綜合性的高效率矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理機構(gòu)。以香港為例，為了營造方便營商的環(huán)境，香港專門組建了“方便營商咨詢委員會”，旨在優(yōu)化本地的規(guī)管制度，提供有效的跨部門、跨界別溝通平臺，讓業(yè)界就規(guī)管事宜向政府表達意見。香港在這方面的工作得到國際廣泛認(rèn)同，近十年來香港在世界銀行《營商環(huán)境報告》的排名一直處于全球前五。香港貿(mào)易發(fā)展局大中華區(qū)首席經(jīng)濟師黃醒彪認(rèn)為，自由貿(mào)易港作為一個貿(mào)易交易平臺，若買賣雙方出現(xiàn)糾紛，快捷、透明、有效的解決機制是一項重要保障。

以信訪為主導(dǎo)，建立“一窗口制”協(xié)調(diào)處理機構(gòu)，高效快捷化解涉外糾紛

信訪作為一種權(quán)利救濟的方式，并非中國獨有，很多國家也有類似的制度，在協(xié)調(diào)處理公民投訴反映的各種問題方面發(fā)揮著積極作用。習(xí)近平總書記指出，信訪工作聯(lián)席會議機制是加強黨對信訪工作領(lǐng)導(dǎo)的重要抓手，要用好這一機制。因此，研究如何依托現(xiàn)有信訪聯(lián)席會議機制，擴展信訪工作在社會矛盾協(xié)調(diào)處理中的工作功能，建立“一窗口制”矛盾糾紛協(xié)商調(diào)解處理機構(gòu)、補充司法仲裁上的不完善，具有重要的現(xiàn)實意義。

依托現(xiàn)有信訪聯(lián)席會議機制，建立“一窗口制”矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理機構(gòu)。所謂“一窗口制”是指政府優(yōu)化辦事流程，合并相關(guān)聯(lián)的工作職能，實現(xiàn)“一張表申請”“一個窗口”完成受理、處理、結(jié)論”的工作機制。在同一個窗口完成“統(tǒng)一接收申請材料，統(tǒng)一向申請人送達有關(guān)文書”的工作流程，減少申請人多頭反映訴求、辦事程序各不相同的情況，以提高自由貿(mào)易港內(nèi)協(xié)調(diào)處理矛盾糾紛的工作效能。目前，世界各自由貿(mào)易港在管理中大多采用精簡政府機構(gòu)，將平行多頭部門合并為統(tǒng)一綜合部門的管理模式。如阿聯(lián)酋的迪拜自由貿(mào)易港于1991年成立迪拜港務(wù)局，直屬迪拜政府。它既有地方政府機關(guān)的職能，又有企業(yè)運作的性質(zhì)，在港口內(nèi)對海關(guān)、銀行、郵電、交通運輸、公安等職能部門實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一辦公，取消了平行多頭機構(gòu)，極大提升了管理效能，促進了港區(qū)發(fā)展。由此可見，在海南推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)過程中，將各平行政府部門的協(xié)調(diào)處理糾紛職能合并，在同一機構(gòu)框架內(nèi)實現(xiàn)“一窗口制”統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一受理訴求、統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理、統(tǒng)一做出答復(fù)或協(xié)調(diào)意見，具有極大的可行性和必要性。

擴展現(xiàn)有信訪工作功能，發(fā)揮聯(lián)席會議作用。目前，我國各省均建立了群眾來訪接待中心，由紀(jì)委、人大、人社、民政等省直各有關(guān)單位派人進駐，受理群眾訴求，形成了一套行之有效的協(xié)調(diào)化解社會矛盾的工作機制。在未來海南推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)中，面對營商過程中所產(chǎn)生的繁雜的涉外矛盾糾紛，可參照世界其它自由貿(mào)易港的成功經(jīng)驗，妥善利用和發(fā)展現(xiàn)有的信訪聯(lián)席會議制度，擴展信訪工作功能，將涉及涉外糾紛處理的部門如海關(guān)、工商、質(zhì)監(jiān)、公安等并入聯(lián)席會議機制，進駐群眾來訪服務(wù)中心，建立綜合性“一窗口制”矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理機構(gòu)，及時高效處理涉外糾紛，與司法調(diào)解互補，形成行政協(xié)商調(diào)解和司法仲裁調(diào)解的雙軌調(diào)解渠道，將有利于自由貿(mào)易港營商環(huán)境的優(yōu)化。同時，相應(yīng)擴展信訪工作聯(lián)席會議成員單位數(shù)量，增強信訪聯(lián)席會議辦公室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力量。

加快矛盾協(xié)調(diào)制度建設(shè)，完善和健全維權(quán)機制。中國特色自由貿(mào)易港是新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中的新生事物，我國當(dāng)前對自由貿(mào)易港管理的立法還比較欠缺，特別是在協(xié)調(diào)處理涉外矛盾糾紛工作中，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和制度可用。隨著海南推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)與發(fā)展，加快自由貿(mào)易港的立法建設(shè)，建立健全管理機構(gòu)，十分迫切與必要。因此，必須加大和提高我省對自由貿(mào)易港的立法權(quán)，加快研究和完善自由貿(mào)易港的各項法律法規(guī)，以法律形式從國家的層面來實施統(tǒng)一管理。借鑒世界各自由貿(mào)易港的成功經(jīng)驗，探索適合中國國情的涉外矛盾糾紛化解機制，嘗試依托現(xiàn)有信訪聯(lián)席會議機制，擴展信訪工作職能，提高信訪聯(lián)席會議辦公室的工作級別，建立綜合性的涉外矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理機構(gòu)，確保中國特色自由貿(mào)易港內(nèi)的行政高效和營商環(huán)境良好，助力全面深化改革開放的新征程。H