推進地方人大工作專業(yè)化發(fā)展的思考

□何 鑫 李俊美 呂 超

推進人大工作專業(yè)化發(fā)展，是適應(yīng)形勢任務(wù)提高人大履職水平，把人大制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家效能的關(guān)鍵之舉。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進社會主義民主法治建設(shè)、推動人民代表大會制度與時俱進等方面提出一系列新論斷新舉措新要求，這為新時代推進人大工作專業(yè)化發(fā)展提供了重要指導(dǎo)和基本遵循。地方人大必須在繼承的基礎(chǔ)上進一步發(fā)展和完善，發(fā)揚工匠精神專業(yè)高效履職，為保證國家統(tǒng)一高效組織各項事業(yè)，決勝全面小康、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢作出積極貢獻。

一、推進地方人大工作專業(yè)化發(fā)展的重要性

推動人大工作專業(yè)化發(fā)展，對于適應(yīng)新常態(tài)、落實新理念，保證人大正確有效行使憲法法律賦予的職權(quán)，對于推進全面深化改革和全面依法治國，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于充分發(fā)揮人大制度優(yōu)勢和功效，確保黨中央重大決策和地方黨委工作部署精準(zhǔn)落地落實，都具有重大意義。

一是地方人大正確有效行使憲法和法律賦予職權(quán)的本質(zhì)要求。按照憲法規(guī)定，地方人大及其常委會作為地方國家權(quán)力機關(guān)而依法存在，具有決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)，設(shè)區(qū)的市以上的地方人大及其常委會被賦予立法權(quán)。正確有效行使憲法法律賦予的各項職權(quán)，是人民代表大會制度的內(nèi)在要求和制度安排，體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定和國家長治久安。權(quán)力就是責(zé)任，有責(zé)就要擔(dān)當(dāng)。把憲法法律賦予的職權(quán)用實用好，地方人大必須以專業(yè)化水準(zhǔn)提高履職效能，切實擔(dān)負(fù)起建設(shè)社會主義民主政治、實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重任，否則便是失職。

二是堅持以人民為中心發(fā)展思想的必然要求。地方人大及其常委會作為民意機關(guān)，必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，以保證人民當(dāng)家作主為根本，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。隨著我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，各種社會矛盾凸顯，觸及深層次問題和利益關(guān)系調(diào)整，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度加大。有些問題涉及到人民群眾的根本利益，這就迫切需要人大通過提升決策、立法、監(jiān)督等工作的專業(yè)化水平，更好地促進“一府兩院”依法行政、公正司法，推動中央和地方黨委重大決策部署的貫徹落實，切實維護好人民群眾的合法權(quán)益。

三是適應(yīng)形勢任務(wù)實現(xiàn)人大自身發(fā)展的客觀要求。黨的十八大對全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)作出戰(zhàn)略部署。黨的十九大明確了從2020年到本世紀(jì)中葉分兩步走全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新目標(biāo)。我國經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，對人大工作提出了更新更高的要求。這既是機遇，也是挑戰(zhàn)。工作開展不溫不火、例行公事走過場的履職方式，與人大謀求自身發(fā)展的要求格格不入。適應(yīng)新形勢新任務(wù)，人大工作必須從邊緣走向中心，積極主動融入黨委工作中心，推動全面深化改革、新舊功能轉(zhuǎn)換、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保障和改善民生、脫貧攻堅等全黨中心工作，以專業(yè)高效的履職實績打造過硬的人大品牌，真正樹立地方國家權(quán)力機關(guān)權(quán)威。

二、制約推進地方人大工作專業(yè)化發(fā)展的因素

目前，地方人大已經(jīng)探索出了多種方式方法，積極推動人大工作專業(yè)化發(fā)展，取得了積極成效。但實踐中，受各種因素的制約，地方人大與憲法法律規(guī)定的地位和作用相比，還有不小差距，實現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展還有很長的路要走。

一是制度環(huán)境不佳。盡管憲法法律賦予人大國家權(quán)力機關(guān)核心地位，其他國家機關(guān)由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)，但在實際權(quán)力運行中，一些地方黨委關(guān)于國家事務(wù)的決策主張并非以法定程序轉(zhuǎn)化為人民意志來貫徹實施，而是以政黨形式代替國家形式、以政策代替法律、以黨的監(jiān)督代替法律監(jiān)督，人大各項職權(quán)虛化，導(dǎo)致無法從制度上保障專業(yè)化發(fā)展。

二是履職動能不足。人大的政治地位、法律職權(quán)和工作任務(wù)決定其必須具備專業(yè)化工作水準(zhǔn)。但囿于“二線思維”，一些地方人大工作一團和氣、重形式、輕實效，不越“較真碰硬”雷池半步，專業(yè)化發(fā)展遙不可及，工作越干越倒溜。憲法法律賦予的職權(quán)“不愿用”“不敢用”“不會用”，這在一些地方人大工作中普遍存在，無形中撂荒了看家本領(lǐng)，弱化了作為國家權(quán)力機關(guān)的地位和威信。

三是代表作用發(fā)揮不夠。人大代表是人民代表大會的主體，代表作用發(fā)揮直接關(guān)系到人大行使職權(quán)的質(zhì)效。我國各級人大代表多數(shù)為兼職，由于“代表性”“代表面”的需要被選為人大代表，其中不少把代表身份當(dāng)作榮譽，把執(zhí)行代表職務(wù)看成形式，不愿參加活動、不愿承擔(dān)風(fēng)險，在履職盡責(zé)上不求上進。代表政治文化素養(yǎng)參差不齊，履職能力水平高低不一，履職質(zhì)量和效果也大相徑庭。監(jiān)督激勵機制不健全，讓部分代表認(rèn)為履職好壞一個樣，代表履職缺乏熱情和動力。服務(wù)保障機制不完善，缺乏廣闊平臺和便捷通道，讓一些代表對履職無所適從，使得人大工作質(zhì)量和效果大打折扣。

四是專業(yè)人才不多。人大常委會所行使的各項權(quán)利，整體上屬于社會科學(xué)的范疇，需要大量具備專業(yè)知識和職業(yè)素養(yǎng)的人才。目前，在選舉人大代表和常委會組成人員過程中，更多注重的仍是政治素質(zhì)、身份階層、轉(zhuǎn)崗安排等條件，知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)和職業(yè)構(gòu)成尚未得到足夠重視，這成為提升人大工作專業(yè)化水平的嚴(yán)重障礙。其次，選舉中存在大出大進問題，連任人大代表和專職委員的比例偏低，在一定程度上不利于人大工作的連續(xù)、穩(wěn)定。再次，人大機關(guān)中的專業(yè)人才缺乏，特別是懂法律、財經(jīng)、環(huán)保、科教等方面的專業(yè)工作人員較少。最后，人大工作較少借助社會資源，公眾有序參與不廣泛、不經(jīng)常，這些都直接影響了人大工作的質(zhì)量和專業(yè)化進程。

三、推進地方人大工作專業(yè)化發(fā)展的建議

（一）加強制度設(shè)計，深植專業(yè)化發(fā)展之根。實現(xiàn)人大工作專業(yè)化發(fā)展，制度保障是基礎(chǔ)。堅持“自上而下+自下而上”的良性互動，實現(xiàn)頂層設(shè)計和基層探索有機融合。既要加強上層主導(dǎo)，明確新形勢下人大制度和人大工作的總體目標(biāo)和階段性任務(wù)，也要尊重地方人大的首創(chuàng)精神，鼓勵和支持具有地方特色、符合地方實際的改革創(chuàng)新，把頂層設(shè)計同先行先試、探索創(chuàng)新有機結(jié)合，有效指導(dǎo)人大工作實踐。一是規(guī)范黨委與人大的關(guān)系。加強和改善黨委對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分尊重人大的憲法地位，大力支持和有效保障人大職能作用發(fā)揮。適應(yīng)改進黨的執(zhí)政方式要求，合理配置權(quán)力結(jié)構(gòu)，強化人大在權(quán)力核心中的地位，提升人大的實際地位和權(quán)威。健全完善適合國家權(quán)力機關(guān)特點、充滿生機活力的組織制度和運行機制，充分調(diào)動人大代表和常委會組成人員的履職積極性。二是加強地方制度創(chuàng)新。地方人大要及時總結(jié)實踐證明行之有效、具備復(fù)制推廣條件的地方做法，有立法權(quán)的市要結(jié)合自身實際，及時制定相應(yīng)的工作條例，為健全完善推動工作專業(yè)化提供法律保障。認(rèn)真總結(jié)細(xì)化工作原則使之成為可操作的辦法，并將成熟做法上升為制度，完善相應(yīng)的操作程序和方法，推動人大工作在制度化、程序化、規(guī)范化基礎(chǔ)上實現(xiàn)專業(yè)化。

（二）堅持問題導(dǎo)向，抓住專業(yè)化發(fā)展之要。習(xí)近平總書記曾指出：“我們中國共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來都是為了解決中國的現(xiàn)實問題。”他要求：“要有強烈的問題意識，以重大問題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題?！痹诮y(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的新形勢下，以專業(yè)化發(fā)展做好人大工作，必須增強問題意識，堅持問題導(dǎo)向，一切從問題入手，以推動解決實際問題來衡量和檢驗人大工作的成效。

1.圍繞問題“精準(zhǔn)把脈”。人大職能范圍涉及經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的方方面面，但又不可能面面俱到。在此情況下，議題的確定至關(guān)重要，議題確定得準(zhǔn)，工作針對性就強。精確選擇議題必須從問題入手，本著把握重大事項、堅持少而精的原則，把準(zhǔn)年度工作主脈。一是圍繞黨委中心工作及“一府兩院”涉及面廣、影響大、問題多的重要工作確定議題，充分了解關(guān)乎區(qū)域發(fā)展的困難和問題，確保人大工作與黨委合拍、與政府合力。二是把人民群眾反映強烈的重點問題、社會關(guān)注度高的熱點問題、調(diào)研檢查中發(fā)現(xiàn)的難點問題、代表意見建議提出的焦點問題列入重點議題，確保議題選擇更符合發(fā)展實際、更順應(yīng)民意訴求，使人大工作更具規(guī)范性、針對性。

2.透過問題“找準(zhǔn)癥結(jié)”。依法有效開展活動是人大履職的重要抓手，目的是發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、提出建議、解決問題。一是在開展視察調(diào)研檢查等活動前，要先帶著問題熟悉相關(guān)法律政策，做到內(nèi)容重點心中有數(shù)、矛盾焦點初步把握。二是在活動開展中，要善于帶著問題發(fā)現(xiàn)問題，根據(jù)監(jiān)督對象的不同、內(nèi)容重點的不同，采取不同的工作方法，既要到相關(guān)部門聽匯報、查資料、座談討論，更要實地考察，采取問卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、明察暗訪和民意測評的方式，多方征求意見建議，掌握一手資料，摸清實際情況，做到“一竿子插到底”。對影響面大、問題突出的議題，各級人大可以聯(lián)合聯(lián)查，推動區(qū)域內(nèi)普遍性、傾向性問題的有效解決。三是抓好問題反饋。活動結(jié)束后，要認(rèn)真研究分析情況，列出問題清單，加強與“一府兩院”溝通協(xié)調(diào)，反饋問題與意見，提出整改目標(biāo)要求，督促抓好問題整改落實。

3.發(fā)現(xiàn)問題“開好方子”。提高常委會會議審議質(zhì)量是發(fā)揮常委會整體作用的關(guān)鍵，直接影響著人大工作的質(zhì)效和水平。將問題貫徹會議始終，通過提出合理建議有效解決問題，是提高常委會會議審議質(zhì)量的根本。一是嚴(yán)把材料關(guān)。審議前，要嚴(yán)格審查部門匯報材料，重點審查視察調(diào)研中發(fā)現(xiàn)和反饋的問題是否開展整改，如不符合要求，責(zé)成修改完善。召開主任會議，全體研究討論調(diào)研視察報告，重點剖析存在問題，提出可行意見，確保報告質(zhì)量。二是嚴(yán)把審議關(guān)。改進常委會會議審議方式，壓縮報告時長，延長審議時間，審議發(fā)言少談成績、多談問題，對疑難問題當(dāng)場提問，部門負(fù)責(zé)人參會聽審，現(xiàn)場回答問題，接受詢問。三是嚴(yán)把督辦關(guān)。會后，歸納整理審議情況，形成針對性、操作性強的審議意見，以書面形式交付有關(guān)部門單位辦理，明確辦理時限和要求；強化跟蹤問效，定期聽取承辦部門單位的匯報，必要時組織人大代表對辦理落實情況進行視察檢查，推動工作開展。

（三）發(fā)揮代表作用，筑牢專業(yè)化發(fā)展之本。人大代表積極主動履行法定職責(zé)，是推動人大工作專業(yè)化發(fā)展的具體要求。也就是說，人大工作的專業(yè)化發(fā)展是通過代表高效履職來實現(xiàn)的，代表依法履職的全過程是推進人大工作專業(yè)化的具體實踐。一是改革完善人大代表產(chǎn)生程序，改善人大代表構(gòu)成，適當(dāng)減少人大代表數(shù)量，減少兼職代表數(shù)量，借鑒瑞典行政監(jiān)察專業(yè)制度，逐步增加專職代表比重并建立專門監(jiān)督部門，提高人大工作的力度與效果。二是提升代表及常委會組成人員連任比例，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)職業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、知識結(jié)構(gòu)多元化、年齡結(jié)構(gòu)梯次化，保持人大工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性。三是規(guī)定各級人大代表的基本任職條件，通過競爭性選舉方式產(chǎn)生人大代表，確保從源頭上把政治素質(zhì)高、履職能力強、樂于為民的人選進權(quán)力機關(guān)。四是強化選民對代表履職的監(jiān)督，增強人大代表履職的公開性，形成人大代表淘汰機制。五是精心制定代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)計劃并認(rèn)真組織實施，用好用活網(wǎng)絡(luò)平臺，開辟履職便捷通道，辦好代表意見建議，落實發(fā)言免責(zé)制度，切實保障代表依法執(zhí)行職務(wù)。

（四）打造人才隊伍，夯實專業(yè)化發(fā)展之基。人才是經(jīng)濟社會發(fā)展的第一資源。人大工作要實現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展，必須打造高素質(zhì)的人才隊伍，把專業(yè)的人才聚在一起，用專業(yè)的精神研究問題，用專業(yè)的知識推動工作。一是優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。吸收經(jīng)濟、法律、教育、管理、環(huán)保、科技等方面的中青年優(yōu)秀人才充實到人大崗位，形成知識、能力和年齡結(jié)構(gòu)的互補，以適應(yīng)新形勢對人大工作的高要求。二是加強能力建設(shè)。強化學(xué)習(xí)，自覺在學(xué)習(xí)和實踐中汲取營養(yǎng)，努力提高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力；重視培訓(xùn)，增強法律意識和依法開展工作的能力，形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鞣椒ǎ赃m應(yīng)改革發(fā)展和法治實踐的需求。三是完善交流機制。把人大干部的配備、培養(yǎng)、選拔和使用納入黨政干部隊伍建設(shè)的總體規(guī)劃，與黨政機關(guān)干部實現(xiàn)雙向交流，提高人大干部工作的主動性、創(chuàng)造性。四是善借社會資源。加強人大智庫建設(shè)，整合專家?guī)旌蜕鐣鹘缛耸康闹橇Y源，擴大民主參與立法、預(yù)決算審查監(jiān)督等范圍，充分發(fā)揮智庫作用。通過“互聯(lián)網(wǎng)+”、購買服務(wù)、委托中介機構(gòu)等方式，調(diào)動社會專業(yè)力量參與和支持人大工作，形成共同推進人大工作專業(yè)化發(fā)展的強大合力。