國(guó)際移民的新形勢(shì)及其安全挑戰(zhàn)*

陳積敏

[內(nèi)容提要] 當(dāng)前，國(guó)際移民問(wèn)題日益突出。國(guó)際移民數(shù)量繼續(xù)增加，流向多元化但仍比較集中，在性別比例上基本均衡且多為適齡勞動(dòng)人口。其中，國(guó)際非法移民形勢(shì)總體穩(wěn)定，但結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，身份亦趨模糊。國(guó)際難民問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)峻，難民保護(hù)與治理機(jī)制成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。國(guó)際移民尤其是不規(guī)則移民引發(fā)了重大安全挑戰(zhàn)，主要涉及國(guó)土安全、公共安全與文化安全三大方面。國(guó)際移民對(duì)安全的影響是客觀存在的，也有主觀建構(gòu)的成分。從應(yīng)對(duì)視角看，正確認(rèn)識(shí)國(guó)際移民問(wèn)題，構(gòu)建科學(xué)的移民政策體系，發(fā)揮好國(guó)家治理、區(qū)域治理與全球治理的互補(bǔ)作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)際移民安全、規(guī)范、有序、可循環(huán)的跨國(guó)流動(dòng)是題中應(yīng)有之義。

國(guó)際移民是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)交流互動(dòng)的一個(gè)重要體現(xiàn)，展示了人類社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的力量。它既是全球化的結(jié)果，同時(shí)也推動(dòng)了全球化的深度發(fā)展，“跟金融、商業(yè)、觀念或信息等流動(dòng)性一樣，不斷增長(zhǎng)的跨境人口流動(dòng)潮是全球化強(qiáng)化最可信賴的一個(gè)指標(biāo)”。①IOM, World Migration Report 2003, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2003_1.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月20日)與此同時(shí)，國(guó)際移民所帶來(lái)的安全挑戰(zhàn)也日益引起人們的關(guān)注，并成為全球移民治理的重要議題。國(guó)際移民的影響絕不僅僅局限于個(gè)別國(guó)家或區(qū)域，而是已經(jīng)輻射到全球范圍。因而，國(guó)際移民治理已成為全球治理體系的重要組成部分，進(jìn)而成為全球治理格局演化中不可忽視的重大課題。

一

當(dāng)今世界，各國(guó)之間聯(lián)系日益廣泛、緊密，相互依賴明顯增強(qiáng)；人員流動(dòng)更加頻繁，移民問(wèn)題因此呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特點(diǎn)。

(一)國(guó)際移民數(shù)量大增，流向多元化且仍比較集中，在性別比例上基本均衡且多為適齡勞動(dòng)人口。全球移民數(shù)量2017年達(dá)到2.58億，2015年為2.48億，2010年2.2億，2000年1.73億，反映當(dāng)今世界人口跨境流動(dòng)的強(qiáng)勁勢(shì)頭。但是，移民人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎匚匆?jiàn)明顯提高，1990年為2.9%，2013年3.2%，2017年為3.4%。②UN, International Migration Report 2017: Highlights, http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/MigrationReport2017_Highlights.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月20日)國(guó)際移民流向更加多元，既有從發(fā)展中國(guó)家向發(fā)達(dá)國(guó)家流動(dòng)(南北流動(dòng))，也有發(fā)展中國(guó)家之間的流動(dòng)(南南流動(dòng))，還有從發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家的流動(dòng)(北南流動(dòng))，其中南北流動(dòng)與南南流動(dòng)是主要形式。③UN, International Migration Report 2013, http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/migration/migrationreport2013/Full_Document_final.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月16日)從分布上看，國(guó)際移民仍呈現(xiàn)集中性特點(diǎn)。2015年，國(guó)際移民的大多數(shù)(67%)生活在20個(gè)國(guó)家，美國(guó)占比最大，達(dá)到19%。[注]UN, International Migration Report 2015: Highlights, http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/MigrationReport2015_Highlights.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月19日)這一態(tài)勢(shì)在2017年沒(méi)有變化。從移民人口占國(guó)家總?cè)丝诒壤?，發(fā)達(dá)國(guó)家仍明顯高于發(fā)展中國(guó)家。2017年，國(guó)際移民的64%生活在發(fā)達(dá)國(guó)家，生活在中低收入國(guó)家的為36%。與2000年相比，前者比重略有上升，而后者則呈降勢(shì)。同時(shí)，高收入國(guó)家吸收了更多的新近國(guó)際移民，2000～2017年新增國(guó)際移民中的75%進(jìn)入到高收入國(guó)家。國(guó)際移民的性別比例基本均衡，女性移民比例相對(duì)稍低(2017年為48.4%)。移民多屬于適齡勞動(dòng)人口，其年齡中位數(shù)2017年為39.2歲，稍高于2000年的38歲。[注]UN, International Migration Report 2017: Highlights.

近年來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展遭遇挫折，一些國(guó)家的移民政策收緊，但全球移民數(shù)量仍在增長(zhǎng)。同時(shí)，國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、全球人口增長(zhǎng)與分布之間仍不平衡，由此引發(fā)勞動(dòng)力、資源的供需不平衡等問(wèn)題，人口的跨境流動(dòng)是調(diào)配資源、解決問(wèn)題的重要手段。頗為吊詭的是，勞動(dòng)力資源的不均衡分布，尤其是發(fā)展中國(guó)家處于“移民赤字”狀態(tài)，大量的“人才流失”現(xiàn)象可能會(huì)進(jìn)一步造成全球發(fā)展失衡，并進(jìn)而令國(guó)際移民長(zhǎng)期處于不對(duì)稱流動(dòng)狀態(tài)。

(二)國(guó)際非法移民形勢(shì)總體穩(wěn)定，但結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，身份亦趨模糊。非法移民是一個(gè)非常特殊的群體，具有高度隱蔽性、極強(qiáng)流動(dòng)性與靈活性等特點(diǎn)，因而有關(guān)評(píng)估難以全面而精確。比較可行的是，選取具有代表性的國(guó)家開(kāi)展個(gè)案研究，可在一定程度上反映國(guó)際非法移民發(fā)展的總體狀況與特點(diǎn)。美國(guó)作為世界上最主要的非法移民目的國(guó)以及擁有最多數(shù)量非法移民的國(guó)家，作為研究樣本再合適不過(guò)。進(jìn)入新世紀(jì)以后，美國(guó)非法移民的數(shù)量持續(xù)走高，2007年達(dá)到頂峰后至2009年間呈降勢(shì)，2010～2015年非法移民數(shù)量保持基本穩(wěn)定；2015年降到2007年以來(lái)的新低點(diǎn)，約1100萬(wàn)人，占總?cè)丝跀?shù)的3.4%，比2007年高峰時(shí)下降了0.6個(gè)百分點(diǎn)。[注]Jens Manuel Krogstad, Jeffrey Passel and D’Vera Cohn, “5 facts about illegal immigration in the U.S.,” http://www.pewresearch.org/fact-tank/2017/04/27/5-facts-about-illegal-immigration-in-the-u-s/. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年11月17日)這種下降勢(shì)頭的一個(gè)主要原因是墨西哥籍非法移民大量減少。據(jù)皮尤研究中心估算，美國(guó)的墨西哥籍非法移民數(shù)量從2007年的690萬(wàn)人下降到2014年的580萬(wàn)人，2015、2016年又降到560萬(wàn)人。[注]同上注。墨西哥籍非法移民的減少有其結(jié)構(gòu)性原因，即墨西哥人口出生率下降以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展向好。墨西哥育齡婦女平均生育孩子數(shù)量1970～1975年為6.5個(gè)，2010～2015年間減至2.2個(gè)。同時(shí)，隨著墨西哥經(jīng)濟(jì)前景向好，墨西哥人均收入水平也有較大提升，2011年達(dá)到13245美元。很多在美的墨西哥籍非法移民愿意回國(guó)就業(yè)，而那些原本打算非法移徙的墨西哥人也打消了念頭。[注]Ronald Skeldon, “Global Migration: Demographic Aspects and Its Relevance for Development,” Technical Paper, No. 2013/6, http://www.un.org/esa/population/migration/documents/EGM.Skeldon_17.12.2013.pdf; Sara Miller Llana, “Four reasons why illegal immigration across the US-Mexico border has dropped,” http://www.csmonitor.com/World/Americas/2011/1026/Four-reasons-why-illegal-immigration-across-the-US-Mexico-border-has-dropped/Tougher-US-measures.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月22日)皮尤研究中心2017年9月的研究報(bào)告顯示，那些表示即便沒(méi)有合法許可也愿意在美國(guó)居留或工作的人數(shù)比例從2015年的20%下降到2017年的13%。[注]Margaret Vice and Hanyu Chwe, “Mexican Views of the U.S. Turn Sharply Negative,” http://www.pewglobal.org/2017/09/14/mexican-views-of-the-u-s-turn-sharply-negative/?utm_source=Pew+Research+Center&utm_campaign=2b9e88618d-EMAIL_CAMPAIGN_2017_09_13&utm_medium=email&utm_term=0_3e953b9b70-2b9e88618d-399888937.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月25日)鑒于墨西哥是美國(guó)非法移民的最主要來(lái)源國(guó)，墨西哥籍非法移民減量將會(huì)在一定程度上緩解美國(guó)非法移民形勢(shì)。

美國(guó)非法移民的數(shù)量雖保持相對(duì)穩(wěn)定，但在非法移民構(gòu)成與身份甄別上面臨新的挑戰(zhàn)。一方面，來(lái)自于中美洲地區(qū)的非法移民數(shù)量有較大增加，其中較大部分是無(wú)陪伴、未成年的非法移民。這給美國(guó)的移民執(zhí)法帶來(lái)壓力，還存在重大道德風(fēng)險(xiǎn)。例如，為了打擊與威懾非法越境行為，特朗普政府2018年4月實(shí)行了“零容忍”政策，成人非法越境者都將被關(guān)押，導(dǎo)致一大批兒童與其父母分離。這項(xiàng)被詬為“骨肉分離”的移民政策在各方壓力之下于6月宣告終結(jié)。[注]張夢(mèng)旭、章念生：“美國(guó)‘零容忍’，令人無(wú)法容忍”，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年7月13日。另一方面，外來(lái)移民身份的模糊性帶來(lái)了執(zhí)法難題。來(lái)自中美洲地區(qū)的“大篷車”移民(caravan migrants)穿越墨西哥，抵近美墨邊界，成為2018年美國(guó)中期選舉的重要議題之一。[注]John Fritze and Christopher Schnaars, “President Trump Latches onto Migrant Caravan as Top Issue in Midterms,” https://www.usatoday.com/story/news/politics/elections/2018/10/25/donald-trump-migrant-caravan-could-help-gop-midterms/1742669002/.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年11月15日)這些移民聲稱，他們是為了躲避國(guó)內(nèi)的暴力犯罪、經(jīng)濟(jì)崩潰而被迫遷移，希望能夠得到美國(guó)的庇護(hù)。這便模糊了非法移民與尋求庇護(hù)者的身份，從而給移民執(zhí)法帶來(lái)困境。同樣，歐洲2015年開(kāi)始所經(jīng)歷的移民浪潮中也存在這種問(wèn)題，即大量未成年移民的涌入以及移民身份的界定。[注]張磊：“歐盟所謂‘難民危機(jī)’的性質(zhì)辨析——兼論國(guó)際法關(guān)于難民的界定”，《探索與爭(zhēng)鳴》，2016年第4期，第99～102頁(yè)。

(三)國(guó)際難民問(wèn)題更加突出，難民保護(hù)與治理成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。難民問(wèn)題是伴隨著人類社會(huì)軍事、政治、民族、宗教等紛爭(zhēng)與沖突而產(chǎn)生的世界性問(wèn)題。二戰(zhàn)后，難民及其保護(hù)議題引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。聯(lián)合國(guó)1951年的《難民地位國(guó)際公約》以及1967年的《關(guān)于難民地位議定書(shū)》成為難民保護(hù)最重要的國(guó)際制度基礎(chǔ)。這部分難民通常被稱為“公約難民”，其主要對(duì)象是有正當(dāng)理由畏懼因種族、宗教、國(guó)籍、社會(huì)團(tuán)體歸屬或具有某種政治見(jiàn)解等而受到迫害的人。此外，因?yàn)閼?zhàn)亂沖突、暴力橫行或嚴(yán)重公共失序等原因而無(wú)法得到母國(guó)保護(hù)的人也被納入到難民行列之中。[注]UNHCR, “The Refugee Concept under International Law,” http://www.unhcr.org/5aa290937. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年11月17日)據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，全球難民總數(shù)達(dá)到2540萬(wàn)人，比2016年增加290萬(wàn)人，創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄。[注]UNHCR, “Global Trends: Forced Displacement in 2017,” http://www.unhcr.org/dach/wp-content/uploads/sites/27/2018/06/GlobalTrends2017.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月20日)

如果說(shuō)合法移民以及非法移民是主動(dòng)性人口移徙，那么難民(以及流離失所者)則是被動(dòng)式人口遷移，受到外部環(huán)境因素的影響更大、更明顯。此外，當(dāng)前難民構(gòu)成中未成年人占了約一半的比重，折射出難民問(wèn)題的緊迫性、棘手性與敏感性。[注]UNHCR, “2016 in Review: Forced Displacement in 2016,” http://www.unhcr.org/5943e8a34.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月25日)或許正源于此，基于人道主義與保障人權(quán)等層面的考量，國(guó)際社會(huì)逐步建立起國(guó)際難民保護(hù)機(jī)制，并明確了難民保護(hù)的若干原則，如不推回原則等。

然而，當(dāng)前國(guó)際難民保護(hù)制度缺少執(zhí)行力與保障機(jī)制，反映出明顯的外部依賴性與脆弱性。一方面，發(fā)展中國(guó)家是國(guó)際難民的主要安置者，世界十大難民安置國(guó)中有9個(gè)為發(fā)展中國(guó)家，其中4個(gè)為最不發(fā)達(dá)國(guó)家，但它們的安置能力與經(jīng)驗(yàn)有限，從而制約了國(guó)際難民保護(hù)的效率。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署統(tǒng)計(jì)，發(fā)展中國(guó)家在2017年安置了經(jīng)由其認(rèn)定的難民總數(shù)的85%，其中土耳其、巴基斯坦、烏干達(dá)安置難民的數(shù)量都在百萬(wàn)以上。[注]UNHCR, “Global Trends: Forced Displacement in 2017”.另一方面，歐美等國(guó)在難民安置方面的態(tài)度總體上消極。2016年9月19日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《難民與移民問(wèn)題紐約宣言》呼吁，國(guó)際社會(huì)應(yīng)致力于在2018年達(dá)成兩項(xiàng)全球契約，即“全球難民協(xié)議”和“安全，正規(guī)和有序的移民全球協(xié)議”。聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員菲利普·格蘭迪(Filippo Grandi)表示：“《紐約宣言》標(biāo)志著一項(xiàng)前所未有的力量和共鳴的政治承諾。它填補(bǔ)了國(guó)際保護(hù)體系長(zhǎng)期存在的空白，真正實(shí)現(xiàn)了難民責(zé)任分擔(dān)。”[注]UNHCR, “New York Declaration for Refugees and Migrants,” http://www.unhcr.org/new-york-declaration-for-refugees-and-migrants.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年11月17日)可是，2017年12月3日，美國(guó)表示不能支持一個(gè)可能會(huì)破壞其主權(quán)的協(xié)議，宣布退出《全球移民協(xié)議》。[注]Rex W. Tillerson, “U.S. Ends Participation in the Global Compact on Migration,” https://geneva.usmission.gov/2017/12/04/u-s-ends-participation-in-the-global-compact-on-migration/.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月28日)歐洲部分國(guó)家在面對(duì)二戰(zhàn)后規(guī)模最大的移民與難民潮時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重破壞人權(quán)的行為。[注]聶曉陽(yáng)、施建國(guó)：“聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專對(duì)歐盟對(duì)待難民和非正常移民的做法表示失望”， http://www.xinhuanet.com//world/2017-11/15/c_1121961004.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月28日)一些國(guó)家的政黨還將移民與難民視為攫取政治權(quán)力的工具。在經(jīng)濟(jì)不景氣、失業(yè)率居高不下、歐洲民眾反移民情緒高漲的背景下，這些政黨通過(guò)大肆渲染移民危機(jī)對(duì)本國(guó)所造成的各種挑戰(zhàn)來(lái)激起民眾對(duì)現(xiàn)政府移民政策的不滿，從而在選舉中獲得巨大民意支持，如德國(guó)右翼政黨“德國(guó)選擇黨”在2017年9月的大選中首次參選便成為德國(guó)第三大黨。意大利民粹主義政黨“五星運(yùn)動(dòng)黨”在2018年議會(huì)選舉中成為得票率最高的單一政黨?？梢?jiàn)，國(guó)際移民權(quán)利保護(hù)尤其是不規(guī)則移民(irregular migration)[注]不規(guī)則移民是一些國(guó)際組織(如國(guó)際移民組織)以及歐盟等對(duì)非法移民的指稱。本文中不規(guī)則移民主要指非法移民，也包括難民。權(quán)利保護(hù)依然任重道遠(yuǎn)。

二

國(guó)際移民對(duì)有關(guān)國(guó)家的主權(quán)、安全與發(fā)展利益乃至世界安全造成了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。國(guó)際移民組織在《世界移民報(bào)告2018》中坦承：“在這個(gè)日益密切聯(lián)結(jié)的世界里，國(guó)際移民已成為影響我們經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和安全等多方面的復(fù)雜現(xiàn)象”。[注]IOM, World Migration Report 2018, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月20日)合法移民依照目的國(guó)的移民法律或入境規(guī)定有序進(jìn)入目的國(guó)，這反映了對(duì)目的國(guó)主權(quán)的尊重與認(rèn)同。但是，非法移民被廣泛視為對(duì)國(guó)家主權(quán)與安全的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。[注]Monika Wohlfeld, “Is Migration a Security Issue?” in Omar Grech and Monika Wohlfeld (eds), Migration in the Mediterranean: Human Rights, Security and Development Perspectives, Gutenberg Press, 2014, pp.64-65.因此，盡管大多數(shù)國(guó)際移民屬于合法遷徙，且“遷徙有助于改善來(lái)源國(guó)和目的國(guó)民眾的生活”，但輿論仍然對(duì)國(guó)際移民抱有很大疑慮，其重要原因即在于對(duì)非法移民為主的不規(guī)則移民的擔(dān)憂，“當(dāng)下有關(guān)移民一些最嚴(yán)重的安全威脅以及大多數(shù)公眾輿論對(duì)移民的擔(dān)憂都與不規(guī)則移民有關(guān)”。[注]IOM, World Migration Report 2018, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月20日)當(dāng)然，國(guó)際移民的影響是多維度的，但安全議題是國(guó)家關(guān)注的首要問(wèn)題，因國(guó)際移民而衍生的安全挑戰(zhàn)也成為國(guó)際社會(huì)(尤其是移民目的國(guó))高度重視的議題領(lǐng)域。[注]關(guān)于移民與安全的研究主要包括兩個(gè)部分：一是對(duì)安全主體的研究，即“誰(shuí)的安全”的研究，國(guó)家安全與人的安全是主要研究對(duì)象；二是對(duì)國(guó)家安全的具體分析，即國(guó)際移民來(lái)源國(guó)、中轉(zhuǎn)國(guó)以及目的國(guó)的國(guó)家安全研究。本文主要從國(guó)際移民目的國(guó)的國(guó)家安全角度來(lái)加以考量，分析移民所帶來(lái)的影響。評(píng)估國(guó)際移民的安全挑戰(zhàn)，著力點(diǎn)應(yīng)在于分析與辨識(shí)不規(guī)則移民的安全挑戰(zhàn)，主要涉及國(guó)土安全、公共安全與文化安全三大方面。

從國(guó)土安全方面看，國(guó)際移民網(wǎng)絡(luò)為恐怖主義提供便利。自1980年代起，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始關(guān)注移民與國(guó)家安全的關(guān)系，如《申根協(xié)定》與《都柏林公約》將移民與恐怖主義、國(guó)際犯罪、邊境控制等聯(lián)系起來(lái)。[注]Jef Huysmans, “The European Union and the Securitization of Migration,” Journal of Common Market Studies, Vol.38. Issue 5, December 2000, p.756.直到“9·11事件”后，移民與恐怖主義之間的關(guān)系才引起重視。此后，國(guó)際移民問(wèn)題被列入反恐議程中的突出位置，各國(guó)政府進(jìn)一步收緊移民政策，更加強(qiáng)化邊界控制，并將移民與恐怖活動(dòng)自然地聯(lián)系在一起。例如，“9·11事件”后，英國(guó)工黨與保守黨紛紛表態(tài)，將恐怖主義與移民問(wèn)題掛鉤。杰夫·惠斯曼(Jef Huysmans)對(duì)“9·11事件”后英國(guó)議會(huì)辯論主題與內(nèi)容進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，英國(guó)政府明顯地將恐怖主義與移民、難民等聯(lián)系起來(lái)。2001年12月，英國(guó)政府通過(guò)了《反恐、犯罪與安全法》，在第四部分明確把恐怖主義與移民問(wèn)題結(jié)合起來(lái)。法國(guó)政府也與意大利、英國(guó)和比利時(shí)建立了聯(lián)合邊界巡邏隊(duì)，阻止那些持有有效簽證的移民在這些國(guó)家自由流動(dòng)，同時(shí)增加邊界警力的經(jīng)費(fèi)支出，以控制非法移民。[注]Alexander Spencer, “Linking Immigrants and Terrorists: The Use of Immigration as an Anti-Terror Policy,” The Online Journal of Peace and Conflict Resolution, Vol. 8, No.1, 2008, p. 4.美國(guó)更是將打擊恐怖主義、維護(hù)國(guó)土與民眾安全變成壓倒一切的任務(wù)，無(wú)論是從立法方面，還是從軍事方面，抑或在邊界控制與移民管理方面，美國(guó)政府均采取了相應(yīng)措施。

從經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)上看，國(guó)際恐怖主義組織多次利用各國(guó)移民體系漏洞發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。2004年，美國(guó)尼克松中心(Nixon Center)發(fā)布的一份研究報(bào)告表示，“過(guò)去十年在北美和西歐發(fā)生的所有主要的恐怖襲擊，除俄克拉荷馬城(Oklahoma City)外，都使用了移民”。[注]Robert S. Leiken, Bearers of Global Jihad: Immigration and National Security after 9/11, The Nixon Center, 2004, http://www.mafhoum.com/press7/193S23.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年11月18日)可以說(shuō)，“移民政策和移民網(wǎng)絡(luò)確實(shí)為恐怖主義組織和其他非國(guó)家行為體提供了追求其利益的途徑……”[注]Fiona B. Adamson, “Crossing Borders: International Migration and National Security,” International Security, Vol. 31, No. 1, 2006, p.195.然而，夸大移民與恐怖主義間的聯(lián)系與事實(shí)不符。實(shí)際上，恐怖分子既可能是外來(lái)移民，也可能是本國(guó)公民。據(jù)英國(guó)政府官方統(tǒng)計(jì)，截至2013年9月30日，因與恐怖主義相關(guān)的犯罪行為而被收監(jiān)的120人中，79%是英國(guó)公民。[注]“Operation of Police Powers under the Terrorism Act 2000 and Subsequent Legislation: Arrests, Outcomes and Stops and Searches, Quarterly update to 30 September 2013, Great Britain,” https://www.gov.uk/government/publications/operation-of-police-powers-under-the-terrorism-act-2000-quarterly-update-to-september-2013/operation-of-police-powers-under-the-terrorism-act-2000-and-subsequent-legislation-arrests-outcomes-and-stops-and-searches-quarterly-update-to-30-s. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年11月17日)“9·11事件”后，各國(guó)在防止輸入型恐怖主義方面做出了卓有成效的努力，但在應(yīng)對(duì)本土恐怖主義方面仍面臨重要挑戰(zhàn)，以至于各國(guó)把這種類型的恐怖主義活動(dòng)視為維護(hù)國(guó)土安全的優(yōu)先事項(xiàng)與戰(zhàn)略重點(diǎn)，如2010年美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》首次明確將本土恐怖主義列為國(guó)家安全威脅的一部分。

移民與恐怖主義之所以會(huì)被建立起聯(lián)系，其原因既包括如“9·11事件”等重大恐怖襲擊中有外來(lái)移民的參與，同時(shí)還存在文化層面的因素，即對(duì)“他者”的不信任，“縱貫整個(gè)人類歷史，外來(lái)者、‘他者’一直是懷疑，有時(shí)還是仇恨的焦點(diǎn)”。[注]Monika Wohlfeld, “Is Migration a Security Issue?” p.68.如果移民與恐怖主義相關(guān)聯(lián)的觀念不斷強(qiáng)化或夸大化，這至少會(huì)產(chǎn)生三大負(fù)面效果：一是易引發(fā)種族主義歧視問(wèn)題，并導(dǎo)致相關(guān)國(guó)家公民的強(qiáng)烈不滿，從而為恐怖組織招募人員提供了條件。“應(yīng)該考慮到，移民接收國(guó)對(duì)外國(guó)人和移民的孤立、異化、拒斥可能會(huì)增加他們參與恐怖活動(dòng)的幾率”。[注]Huseyin Cinoglu and Nurullah Altun, “Terrorism, International Migration and Border Control,” European Scientific Journal, Vol.9, No.20, 2013, p.101.二是易導(dǎo)致移民社群對(duì)東道國(guó)的憂慮與恐懼，并帶來(lái)目的國(guó)不同社會(huì)群體的對(duì)立與分裂，“在移民與恐怖主義之間建立起一種人為的聯(lián)系會(huì)在移民社群中產(chǎn)生焦慮與憤怒，從而增加他們對(duì)這個(gè)國(guó)家的敵意。在這種情境下，對(duì)外國(guó)人的敵意(仇外情緒)也會(huì)隨著不同社群之間可能的沖突而上升”。[注]同上注， p.103.三是可能會(huì)分散打擊恐怖主義的注意力，給真正的恐怖分子以可乘之機(jī)，“將一個(gè)群體視為懷疑對(duì)象意味著政府可能會(huì)放過(guò)那些真正的但不符合這一標(biāo)準(zhǔn)的恐怖分子”。[注]Alexander Spencer, “Linking Immigrants and Terrorists: The Use of Immigration as an Anti-Terror Policy,” The Online Journal of Peace and Conflict Resolution, Vol. 8, No.1, 2008, p.10.因此，這種將國(guó)際移民視為是引入恐怖分子、罪犯等的工具，并進(jìn)而對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的觀點(diǎn)盡管流行廣泛，但卻是具有相當(dāng)危險(xiǎn)的、誤導(dǎo)性的認(rèn)知。[注]Khalid Koser, “When is Migration a Security Issue?” https://www.brookings.edu/opinions/when-is-migration-a-security-issue/.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月30日)

從公共安全方面看，移民犯罪率不比本國(guó)公民高。關(guān)于非法移民對(duì)社會(huì)公共安全的影響，學(xué)術(shù)界存在著兩種頗為矛盾的假設(shè)：一是非法移民因?yàn)閾?dān)心從事犯罪活動(dòng)會(huì)暴露身份而遭致驅(qū)逐，使他們更可能成為遵紀(jì)守法者；二是非法移民更可能從事違法行為，因?yàn)樗麄冊(cè)跓o(wú)法享受社會(huì)福利與正常就業(yè)的情形下為了生存而不得不為之。換言之，因非法身份而導(dǎo)致的貧窮與邊緣化使他們更易鋌而走險(xiǎn)。[注]Godfried Engbersen and Joanne van der Leun, “Illegality and Criminality: The Differential Opportunity Structure of Undocumented Immigrants,” in Khalid Koser and Helma Lutz eds., The New Migration in Europe: Social Constructions and Social Realities, Macmillan Press Ltd, 1998, p.201.對(duì)此，不同的非法移民目的國(guó)有著不盡相同的理解。例如，歐洲移民目的國(guó)的社會(huì)大眾傾向于認(rèn)為移民容易引發(fā)犯罪。據(jù)歐盟種族主義與排外主義監(jiān)控中心的統(tǒng)計(jì)顯示，72%的意大利受訪者認(rèn)為，相比于意大利本國(guó)人，移民更易于犯罪。[注]Andrew Geddes, The Politics of Migration and Immigration in Europe, SAGE Publications, 2003, p.170.美國(guó)公眾則持不同立場(chǎng)。2016年8月，美國(guó)皮尤研究中心的一份民調(diào)顯示，67%的美國(guó)受訪者認(rèn)為非法移民并不比美國(guó)公民更可能犯下嚴(yán)重罪行。[注]Pew Research Center, “On Immigration Policy, Partisan Differences but Also Some Common Ground,” http://www.people-press.org/2016/08/25/on-immigration-policy-partisan-differences-but-also-some-common-ground/.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月30日)

從經(jīng)驗(yàn)證據(jù)上來(lái)看，移民的犯罪率并不比本國(guó)公民高，甚至更低。牛津大學(xué)移民、政策與社會(huì)中心(COMPAS)的移民觀察站(Migration Observatory)在對(duì)英國(guó)和其他國(guó)家移民與犯罪率之間關(guān)系的研究中發(fā)現(xiàn)，外國(guó)移民并不比本國(guó)公民更容易犯罪。[注]Brian Bell and Stephen Machin, “Immigration and Crime: Evidence for the UK and Other Countries,” https://migrationobservatory.ox.ac.uk/wp-content/uploads/2016/04/Briefing-Immigration_and_Crime.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月30日)美國(guó)移民委員會(huì)高級(jí)研究員沃爾特·尤因等人的研究表明，1990～2013年間，外國(guó)出生人口占美國(guó)總?cè)丝诘谋壤龔?.9%上升到13.1%，非法移民也從350萬(wàn)增加到1120萬(wàn)人，但根據(jù)同期美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，暴力犯罪率下降了48%，財(cái)產(chǎn)類犯罪率下降了41%。他們認(rèn)為，高移民率與低犯罪率有正相關(guān)性。此外，他們利用2010年美國(guó)社區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)為藍(lán)本分析比較了移民與本國(guó)公民的收監(jiān)率，結(jié)果發(fā)現(xiàn)18～39歲的男性移民收監(jiān)率約為1.6%，而同年齡段的美國(guó)公民收監(jiān)率則為3.3%。因而他們認(rèn)為，移民(合法的與非法的)的犯罪率要低于本國(guó)公民。[注]Walter Ewing, Daniel E. Martínez, and Rubén G. Rumbaut, “The Criminalization of Immigration in the United States,” https://exchange.americanimmigrationcouncil.org/sites/default/files/research/the_criminalization_of_immigration_in_the_united_states.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月30日)2013年，美國(guó)國(guó)會(huì)研究局就西南邊界城市與非邊界大城市的暴力犯罪率進(jìn)行了比較，結(jié)果顯示兩者之間沒(méi)有大的差別。實(shí)際上，據(jù)《聯(lián)邦調(diào)查局統(tǒng)一犯罪報(bào)告》分析，德州的埃爾帕索(El Paso)、加州的圣迭戈(San Diego)等地位居美國(guó)最安全城市之列，而這些地區(qū)又是非法移民越境的主要場(chǎng)所與集中地。[注]Carla N. Argueta, “Border Security: Immigration Enforcement Between Ports of Entry,” http://fas.org/sgp/crs/homesec/R42138.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月30日)

移民與犯罪率之間強(qiáng)相關(guān)關(guān)系的建立具有深刻的現(xiàn)實(shí)原因。一方面，移民往往與犯罪發(fā)生聯(lián)系，這不僅意味著移民會(huì)參與犯罪，成為犯罪的主體，而且也表示移民容易成為犯罪的客體，即受侵害的對(duì)象。另一方面，這也存在一個(gè)先入為主的因素。在很多人看來(lái)，非法移民首先是違法者，同時(shí)他們?cè)谌刖尺^(guò)程中又常常會(huì)尋求人口走私者的協(xié)助，這又容易引發(fā)相關(guān)的公共安全問(wèn)題。[注]Pia M. Orrenius and Roberto Coronado, “The Effect of Illegal Immigration and Border Enforcement on Crime Rates along the U.S.-Mexico Border,” https://www.researchgate.net/publication/228737921_The_effect_of_illegal_immigration_and_border_enforcement_on_crime_rates_along_the_US-Mexico_border.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月5日)此外，大眾傳媒與公眾人物的過(guò)分渲染與過(guò)度解讀作用也不容忽視。2017年3月20日，特朗普總統(tǒng)在肯塔基州舉行的集會(huì)上宣稱：“……我遇見(jiàn)許多美國(guó)家庭，他們至愛(ài)之人——兒子和女兒、丈夫和妻子——被非法移民殘忍殺害了”。[注]The White House, “Remarks by President Trump at Make America Great Again Rally,” https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/03/20/remarks-president-trump-make-america-great-again-rally-louisville-ky.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月5日)這些公眾人物明顯的價(jià)值導(dǎo)向型用語(yǔ)使得“非法”一詞成為恐懼與暴力的代名詞，從而給受眾帶來(lái)了一種對(duì)非法移民強(qiáng)烈的負(fù)面情緒。[注]Angelica Rubio, “Undocumented, Not Illegal: Beyond the Rhetoric of Immigration Coverage,” NACLA Report on the Americas, November/December 2011, pp.50-51.

從文化安全方面看，移民融合給目的國(guó)帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。關(guān)于國(guó)際移民對(duì)目的國(guó)文化的影響，在不同國(guó)家以及不同歷史時(shí)期有著不盡相同的認(rèn)識(shí)。從歷史上看，美國(guó)曾對(duì)外來(lái)移民持歡迎態(tài)度，對(duì)于移民文化也較為包容。然而，隨著外來(lái)移民結(jié)構(gòu)的變化，美國(guó)在對(duì)新移民進(jìn)行文化融合過(guò)程中遭遇了眾多難題，甚至引發(fā)了對(duì)“國(guó)家身份”與“國(guó)家認(rèn)同”的憂慮。盡管如此，大多數(shù)美國(guó)人(68%)仍然認(rèn)為，對(duì)外國(guó)移民開(kāi)放是美國(guó)的典型特征。[注]Hannah Hartig, “Most Americans View Openness to Foreigners as ‘Essential to Who We Are as a Nation’,” http://www.pewresearch.org/fact-tank/2018/10/09/most-americans-view-openness-to-foreigners-as-essential-to-who-we-are-as-a-nation/?utm_source=Pew+Research+Center&utm_campaign=bc6a468ed2-EMAIL_CAMPAIGN_2018_10_11_05_08&utm_medium=email&utm_term=0_3e953b9b70-bc6a468ed2-399888937.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年11月15日)相比于美國(guó)，歐洲在文化包容性方面則顯得更加保守。二戰(zhàn)后，由于外部移民的涌入，歐洲很多國(guó)家原先的同質(zhì)文化逐步變?yōu)楫愘|(zhì)文化，因而在這些國(guó)家(如德國(guó)、法國(guó))看來(lái)，移民對(duì)該國(guó)的傳統(tǒng)國(guó)家身份與核心價(jià)值構(gòu)成了挑戰(zhàn)與威脅。與之相反，加拿大則對(duì)不同語(yǔ)言、文化、信仰抱有更大的忍耐心與接受力。[注]Jonathan Tepperman, “Canada’s Ruthlessly Smart Immigration Policy,” The New York Times, June 29, 2017.可見(jiàn)，移民對(duì)目的國(guó)文化以及國(guó)家身份的影響不能一概而論，它更多取決于主體的認(rèn)知與建構(gòu)。[注]Julia Tallmeister, “Is Immigration a Threat to Security?” http://www.e-ir.info/2013/08/24/is-immigration-a-threat-to-security/.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月5日)

然而，移民文化融合問(wèn)題的確對(duì)目的國(guó)構(gòu)成了挑戰(zhàn)，體現(xiàn)為移民文化對(duì)目的國(guó)主流文化的沖擊，以及目的國(guó)民眾對(duì)移民及其文化的反應(yīng)(如種族主義、仇外情緒)，繼而會(huì)引發(fā)目的國(guó)的社會(huì)割裂，而反過(guò)來(lái)加劇移民文化與目的國(guó)主流文化的對(duì)立，以致給移民融合帶來(lái)更大挑戰(zhàn)，最終可能會(huì)形成一種惡性循環(huán)。2011年7月22日，挪威極右翼激進(jìn)分子安德斯·布雷維克(Anders Breivik)在奧斯陸政府大樓前發(fā)動(dòng)襲擊，導(dǎo)致8人死亡，接下來(lái)又在挪威工黨位于于特島(Utoya)上的青年?duì)I地槍殺了69人，另有數(shù)百人受傷，其動(dòng)機(jī)就是要吸引人們關(guān)注他的反伊斯蘭立場(chǎng)。2015年12月31日，德國(guó)科隆(Cologne)多地發(fā)生了大規(guī)模性騷擾事件，其中的肇事者被認(rèn)為是來(lái)自于北非和中東地區(qū)的難民。德國(guó)民眾上街游行，抗議政府未能有效保護(hù)民眾，要求政府檢討其難民政策。然而，除了犯罪行為之外，這背后還有一個(gè)更重要的原因，即文化沖突與移民融合問(wèn)題?？坡∈录耙呀?jīng)觸及一個(gè)不同尋常的痛處，對(duì)于如何讓尋求庇護(hù)者融入這里，適應(yīng)歐洲文化，歐洲社會(huì)正面臨著挑戰(zhàn)”。[注]Jim Yardley, “Sexual Attacks Widen Divisions in European Migrant Crisis,” http://cn.nytimes.com/world/20160115/c15migrants/en-us/.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月5日)美國(guó)《基督教科學(xué)箴言報(bào)》發(fā)表社論認(rèn)為：歐洲歡迎移民不僅僅是一種人道主義表現(xiàn)，也應(yīng)該包括對(duì)新移民的融合過(guò)程。兩者要齊頭并進(jìn)，而“現(xiàn)在融合需要跟上移民的步伐”。[注]The Monitor’s Editorial Board, “The Next Step in Europe’s refugee crisis,” http://www.csmonitor.com/Commentary/the-monitors-view/2016/0111/The-next-step-in-Europe-s-refugee-crisis.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月5日)外來(lái)移民在文化融合方面的困難除語(yǔ)言障礙等技術(shù)性因素與政府投入不足等政策性因素外，還在于民族文化認(rèn)同具有一定的穩(wěn)固性，不會(huì)輕易在短時(shí)間內(nèi)改變。此外，一些移民(尤其是非法移民)在所在國(guó)受到不公平待遇，令其對(duì)當(dāng)?shù)匚幕扇×伺懦庑睦怼?017年10月，聯(lián)合國(guó)非洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主辦的“非洲地區(qū)安全、有序、正規(guī)移民全球契約磋商會(huì)”共設(shè)六大議題，移民人權(quán)、社會(huì)融合、社會(huì)凝聚力與一切形式的歧視，包括種族主義、仇外心理以及不容忍態(tài)度等被列為第一項(xiàng)議題。[注]“African Migration a Greater Factor within than Outside the Continent,” https://uneca.org/stories/african-migration-greater-factor-within-outside-continent.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月8日)這反映出移民權(quán)利與社會(huì)融合等移民問(wèn)題已經(jīng)成為移民目的國(guó)與來(lái)源國(guó)等共同關(guān)注的重大議題。

三

國(guó)際移民是一種客觀存在，未來(lái)仍有進(jìn)一步增長(zhǎng)的可能，因之而產(chǎn)生的一系列安全風(fēng)險(xiǎn)與爭(zhēng)議也將繼續(xù)存在下去。漠然視之或消極觀望不是應(yīng)對(duì)問(wèn)題的科學(xué)態(tài)度，直面現(xiàn)實(shí)、積極作為才是破題之道。

(一)建立起對(duì)國(guó)際移民的正確認(rèn)知，避免使之“妖魔化”。首先需要建立起對(duì)移民權(quán)利與主權(quán)規(guī)范之間關(guān)系的正確認(rèn)知。人類社會(huì)的發(fā)展與人類的不斷遷移是密不可分的。人類遷移是天性使然，也是人類本身的天賦權(quán)利。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署《2009年人類發(fā)展報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，“遷移是自由的一個(gè)維度，自由是人類發(fā)展的組成部分，并具有本質(zhì)性和潛在工具性的價(jià)值?！盵注]UNDP, Human Development Report 2009, http://hdr.undp.org/sites/default/files/reports/269/hdr_2009_en_complete.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月15日)然而，自從民族國(guó)家出現(xiàn)之后，隨著主權(quán)意識(shí)的確立，各國(guó)把加強(qiáng)邊界控制與人員流動(dòng)作為國(guó)家主權(quán)的重要象征，從而使得人口的遷移有了法律上的規(guī)定。這也就意味著人們的遷徙并非是無(wú)條件或者不受限制的，而需要遵守國(guó)家基于主權(quán)制定的移民規(guī)則。[注]劉國(guó)福：“出入境權(quán)與中國(guó)出入境管理法”，《法治研究》，2009年第3期，第15頁(yè)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，尊重人們移民的權(quán)利，同時(shí)兼顧國(guó)家的主權(quán)規(guī)范應(yīng)等量齊觀，不可偏廢。2016年9月，第72屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《難民與移民紐約宣言》指出：“我們重申每個(gè)人擁有離開(kāi)任何國(guó)家，包括他/她自己國(guó)家和返回自己國(guó)家的權(quán)利。同時(shí)我們認(rèn)為每個(gè)國(guó)家在決定允許何人入境國(guó)土方面擁有主權(quán)權(quán)利，并應(yīng)遵從該國(guó)的國(guó)際義務(wù)”。[注]UN, “New York Declaration for Refugees and Migrants,” http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/71/1.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月15日)

其次需要建立對(duì)國(guó)際移民，尤其是不規(guī)則移民動(dòng)因的科學(xué)認(rèn)知。就合法遷移來(lái)說(shuō)，移徙者與移民目的國(guó)之間形成了一定的契約關(guān)系，即雙方均能夠接受移徙行為并承受其結(jié)果，是一種雙向選擇的體現(xiàn)。然而，對(duì)于不規(guī)則移民就需要做進(jìn)一步的分析。美國(guó)學(xué)者莫妮卡·沃菲爾德總結(jié)認(rèn)為，不規(guī)則移民主要源自于四大因素：(1)全球化、交通通訊技術(shù)的發(fā)展以及移民總體增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)的結(jié)果；(2)合法移民機(jī)會(huì)不斷受限，政府采取更多限制措施的結(jié)果；(3)全球勞動(dòng)力供給失衡的結(jié)果；(4)大規(guī)模非規(guī)則移民主要是因?yàn)榇蠓秶址溉藱?quán)行為和沖突的結(jié)果。[注]Monika Wohlfeld, “Is Migration a Security Issue?” pp.63-64.聯(lián)合國(guó)《2015年國(guó)際移民報(bào)告摘要》指出，沖突、貧窮、不平等以及體面工作的缺乏促使人們離開(kāi)原籍國(guó)遠(yuǎn)赴他鄉(xiāng)尋找更好的未來(lái)。[注]UN, “International Migration Report 2015: Highlights,” http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/MigrationReport2015_Highlights.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月20日)從根本上來(lái)說(shuō)，不規(guī)則移民是國(guó)際移民的一種特殊形式，它的形成是國(guó)家主權(quán)控制與全球政治經(jīng)濟(jì)失衡的產(chǎn)物，而戰(zhàn)亂、地區(qū)沖突等又使這一現(xiàn)象變得更加突出而棘手。就此而言，不規(guī)則移民的治理對(duì)象不僅在于移徙者本身，更重要的在于消除背后促使不規(guī)則移民行為的動(dòng)力因素。

最后需要建立對(duì)國(guó)際移民影響的理性認(rèn)知。對(duì)于國(guó)際移民，尤其是非法移民的影響，在不同國(guó)家、不同歷史時(shí)期、不同認(rèn)知群體中存在不同的看法。就傳統(tǒng)移民國(guó)家來(lái)說(shuō)，對(duì)待國(guó)際移民相對(duì)較為寬容；在勞動(dòng)力緊缺時(shí)期，對(duì)待移民持相對(duì)開(kāi)放的立場(chǎng)，而在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，外國(guó)移民往往會(huì)淪為“替罪羊”；文化程度和技術(shù)水平與反移民情緒呈反比關(guān)系，即文化程度越高、技術(shù)能力越強(qiáng)、收入越多的階層對(duì)于移民的態(tài)度就越積極。[注]Stephen Moore, “Social Scientists’ View on Immigrants and U.S. Immigration Policy: A Postscript,” Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol.487, Sept., 1986, p.217.可見(jiàn)，對(duì)于國(guó)際移民影響的認(rèn)知是動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的，甚至是矛盾的，這也從一個(gè)側(cè)面反映出這種認(rèn)知存在方法論上的不足。因此，國(guó)際社會(huì)，尤其是移民目的國(guó)需要以辯證的、客觀的視角來(lái)看待國(guó)際移民，尤其是不規(guī)則移民的影響，避免情緒化的反應(yīng)，更不能將其“妖魔化”(demonizing)。實(shí)際上，建立起對(duì)國(guó)際移民的正確認(rèn)知是制定有效應(yīng)對(duì)之策的前提和基礎(chǔ)，因?yàn)椤盎谡`解或一廂情愿基礎(chǔ)上的移民政策事實(shí)上會(huì)受到譴責(zé)并歸于失敗”。[注]International Council on Human Rights Policy, Irregular Migration, Migrant Smuggling and Human Rights: Towards Coherence, http://imumi.org/attachments/article/89/Irregular_Migration_and_Smuggling_2010.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年11月17日)

(二)構(gòu)建科學(xué)的移民政策體系，發(fā)揮國(guó)家治理的核心作用。國(guó)家治理，特別是移民目的國(guó)的治理是國(guó)際移民治理體系的基礎(chǔ)，也是直接關(guān)乎到國(guó)際移民對(duì)國(guó)家安全的影響究竟如何的關(guān)鍵因素。[注]Fiona B. Adamson, “Crossing Borders: International Migration and National Security,” International Security, Vol. 31, No. 1, 2006, p.198.國(guó)家治理的主要內(nèi)核是構(gòu)建科學(xué)的移民政策體系，包括兩大方面：一是建立一套法律制度體系。目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都制定了移民法，一部分發(fā)展中國(guó)家也建立起了移民法律體系。隨著國(guó)際移民的普遍性、廣泛性、頻繁性，制定移民法已成為一種國(guó)際大勢(shì)。它不僅能夠規(guī)范跨境人口流動(dòng)，而且在移民權(quán)利保障、智力資源獲取等方面都發(fā)揮著重要作用。二是強(qiáng)化移民執(zhí)法能力建設(shè)，這一點(diǎn)對(duì)于應(yīng)對(duì)非法移民的挑戰(zhàn)尤為必要。一般而言，針對(duì)非法移民的執(zhí)法措施主要是加強(qiáng)移民執(zhí)法與邊境控制，其目的在于發(fā)揮“擠壓”與“封堵”的功能，前者是將已經(jīng)身在目的國(guó)的非法移民驅(qū)逐或自我遣返來(lái)達(dá)到減少非法移民存量的目的；后者是將非法移民拒之于移民目的國(guó)的邊境之外，堵住外國(guó)移民非法入境的通道。

科學(xué)的移民政策體系必須具有合理性與可操作性，即在合法移民資質(zhì)與數(shù)量、合法遷徙渠道等方面保持動(dòng)態(tài)平衡。一方面，從移民政策的寬松度來(lái)看，在全球經(jīng)濟(jì)低迷且發(fā)展不均衡的情況下，目的國(guó)對(duì)于移民的反感情緒會(huì)不斷高漲，在移民政策方面也將進(jìn)一步予以限制。但是，如果移民目的國(guó)僅僅是為了迎合民眾減少外來(lái)移民的訴求而制定過(guò)于嚴(yán)苛的緊縮性移民政策，其結(jié)果往往會(huì)適得其反，非法移民現(xiàn)象會(huì)加重，這又會(huì)加深民眾對(duì)外來(lái)移民“失去控制”而產(chǎn)生的擔(dān)憂。[注]Helen Dempster and Karen Hargrave, “Understanding Public Attitudes towards Refugees and Migrants,” https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-documents/11600.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月28日)因而，科學(xué)的移民政策需要在回應(yīng)民眾訴求與合理配置移民額度方面取得均衡。另一方面，從移民政策的偏好來(lái)看，隨著新技術(shù)的發(fā)展，尤其是人工智能的發(fā)展，很多機(jī)械性勞動(dòng)可能會(huì)被機(jī)器人所替代，因而在移民政策方面將更注重向高精尖人才、緊缺型人才與創(chuàng)新型人才傾斜，即移民政策智力化傾向進(jìn)一步加強(qiáng)。以英國(guó)為例。盡管總體主張減少移民數(shù)量，但對(duì)擁有專業(yè)技術(shù)的外來(lái)移民則保持開(kāi)放與歡迎的態(tài)度。與高技術(shù)移民、學(xué)生或近親屬移民相比，英國(guó)人對(duì)于難民庇護(hù)者、低技術(shù)勞工移民、遠(yuǎn)親屬移民等持明顯的負(fù)面態(tài)度。[注]Scott Blinder and William Allen, “UK Public Opinion toward Immigration: Overall Attitudes and Level of Concern,” http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk/resources/briefings/uk-public-opinion-toward-immigration-overall-attitudes-and-level-of-concern/.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月28日)可是，如果僅僅重視“高端人才”，而將普通勞動(dòng)者拒之門(mén)外也必然會(huì)造成非法移民問(wèn)題。因此，科學(xué)的移民體系在合法移民資質(zhì)方面需要統(tǒng)籌考量，在重點(diǎn)突出(高端人才)的同時(shí)兼顧其他(普通勞動(dòng)者)。

科學(xué)的移民政策體系還必須重視加強(qiáng)移民融合。國(guó)際移民問(wèn)題專家哈馬爾認(rèn)為，移民政策可分為兩類：一是針對(duì)移民過(guò)程，包括移民及外國(guó)人準(zhǔn)入和居留的控制；二是針對(duì)移徙者，包括移民的社會(huì)融合及入籍問(wèn)題。[注]Tomas Hammer, Democracy and the National State: Aliens, Denizens and Citizens in a World of International Migration, Avebury, 1990, pp.226-227.然而，現(xiàn)在很多國(guó)家的移民政策僅關(guān)注移民準(zhǔn)入、居留、就業(yè)，而忽視了移民的社會(huì)融合。以美國(guó)穆斯林群體為例。皮尤研究中心2017年7月的研究報(bào)告指出，60%的穆斯林受訪者認(rèn)為媒體對(duì)穆斯林與伊斯蘭教的報(bào)道有失公允，62%的穆斯林認(rèn)為美國(guó)人并沒(méi)有將其視為美國(guó)主流社會(huì)的一部分，48%的穆斯林表示最近一年至少受到過(guò)一次歧視。[注]“U.S. Muslims Concerned about Their Place in Society, but Continue to Believe in the American Dream,” http://assets.pewresearch.org/wp-content/uploads/sites/11/2017/07/25171611/U.S.-MUSLIMS-FULL-REPORT.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月28日)實(shí)際上，目的國(guó)移民融合政策的缺失也引起了美國(guó)民眾對(duì)政府移民政策的不滿。2014年“跨大西洋趨勢(shì)”調(diào)查結(jié)果顯示，大約2/3的美歐受訪者認(rèn)為政府在移民融合方面表現(xiàn)不佳。[注]Helen Dempster and Karen Hargrave, “Understanding Public Attitudes towards Refugees and Migrants”.因此，加大移民融入的力度，使移民真正成為目的國(guó)的一分子，應(yīng)是必須加強(qiáng)的移民政策“短板”。

(三)充分發(fā)揮國(guó)家治理、區(qū)域治理與全球治理的互補(bǔ)性。國(guó)際移民是一個(gè)極為復(fù)雜的全球性問(wèn)題，這意味著要有效應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題絕非易事，需要調(diào)動(dòng)一切相關(guān)力量、運(yùn)用一切積極因素，綜合施策，協(xié)調(diào)行動(dòng)，形成一個(gè)既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的閉合治理體系。鑒于國(guó)際移民問(wèn)題涉及眾多的利益相關(guān)方，這決定了有效的國(guó)際移民治理必須兼顧各方利益。因而，超越以國(guó)家為主體的單一治理模式，融合更中立的第三方治理平臺(tái)也是國(guó)際移民治理體系中不可或缺的一部分。國(guó)際移民的區(qū)域治理與全球治理正是扮演了這樣的角色。 從區(qū)域治理的角度來(lái)看，這是那些地緣相近的伙伴國(guó)家在共同的治理目標(biāo)基礎(chǔ)上形成的一種地區(qū)性治理結(jié)構(gòu)，歐盟是典型代表。這一模式是以一個(gè)超國(guó)家實(shí)體作為主要的治理主體，能夠從更廣泛的領(lǐng)域?qū)σ泼駟?wèn)題展開(kāi)統(tǒng)籌與政策協(xié)調(diào)，但其治理效率從根本上來(lái)說(shuō)取決于各成員國(guó)對(duì)歐盟移民政策的認(rèn)同度。從全球治理的視角來(lái)看，參與國(guó)際移民治理的行為體更加多元，既包括傳統(tǒng)的國(guó)家行為體，也涵蓋地區(qū)性組織以及與移民相關(guān)的國(guó)際組織，同時(shí)還包含了大量的非政府組織以及私營(yíng)部門(mén)等行為個(gè)體。國(guó)際組織在非法移民國(guó)際治理中發(fā)揮著顯著作用。

國(guó)際移民治理是一個(gè)認(rèn)知不斷深化、體系逐漸成熟、實(shí)踐日益穩(wěn)妥而有效的過(guò)程。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署《2009年人類發(fā)展報(bào)告》甚至指出：“當(dāng)國(guó)際社會(huì)夸耀已經(jīng)對(duì)如何處置國(guó)家間的貿(mào)易和金融關(guān)系建立起一個(gè)制度框架時(shí)，國(guó)際社會(huì)對(duì)于如何治理人口跨國(guó)流動(dòng)卻只能說(shuō)是‘尚未成型’(non-regime)，難民是一個(gè)重大例外。”[注]UNDP, Human Development Report 2009: Overcoming Barriers: Human Mobility and Development, http://hdr.undp.org/sites/default/files/reports/269/hdr_2009_en_complete.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月20日)目前，國(guó)際移民多層治理結(jié)構(gòu)初見(jiàn)雛形，但卻是不平衡的，其中國(guó)家治理發(fā)揮著基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性核心作用，而區(qū)域治理與全球治理則成為國(guó)際移民治理的輔助性手段，并且受到主權(quán)國(guó)家的明顯制約。因而，充分發(fā)揮國(guó)家治理、區(qū)域治理與全球治理的互補(bǔ)作用，以形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的治理格局，成為國(guó)際移民治理的關(guān)鍵。與此同時(shí)，在構(gòu)建全球移民治理體系的過(guò)程中，我們需要明確建立這一體系的目的是要實(shí)現(xiàn)保障國(guó)際移民基本權(quán)利與保障主權(quán)國(guó)家利益的平衡。確保國(guó)際移民安全、規(guī)范、有序、可循環(huán)的跨國(guó)流動(dòng)，讓國(guó)際移民成為推動(dòng)全球平衡、可持續(xù)發(fā)展的助力，這應(yīng)當(dāng)成為全球移民治理的努力方向與奮斗目標(biāo)?！?/p>