推廣集體資產(chǎn)收益扶貧模式需要注意的問題和建議

程 蹊 陳全功

2012年以來，四川、湖南、湖北、貴州、重慶、甘肅、廣西等地不斷創(chuàng)新實(shí)踐，探索出將村集體所有的土地、森林、灘涂、水域等自然資源，以及部分財(cái)政支農(nóng)扶農(nóng)資金，折合入股到農(nóng)村新型經(jīng)營主體之中，獲得收益分紅后回饋給貧困村和貧困戶，走出了一條集體資產(chǎn)收益扶貧脫貧之路。從目前各地實(shí)踐情況看，它正逐步成為解決貧困村集體經(jīng)濟(jì)缺失、失能弱能貧困人口持續(xù)增收的一條有效途徑。同時(shí)，由于集體資產(chǎn)收益扶貧涉及到現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、光伏扶貧等多個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，集資源整合、產(chǎn)權(quán)改革、生產(chǎn)經(jīng)營調(diào)整、利益分配等多項(xiàng)工作于一體，成為當(dāng)前農(nóng)村改革、鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

集體資產(chǎn)收益扶貧作為一種有活力的扶貧措施，目前全國各地還在不斷地創(chuàng)新出新的做法、新的模式。全國比較典型的有：四川和重慶的“財(cái)政支農(nóng)資金入股”模式，河北的“農(nóng)投公司收租”模式，廣西的“扶貧擔(dān)保金”模式，甘肅的“光伏扶貧”模式，湖南和安徽的“小水電扶貧”模式，江西和貴州啟動(dòng)試點(diǎn)的“水電礦產(chǎn)資源開發(fā)”模式，以及貴州、寧夏、湖北、重慶等以土地產(chǎn)權(quán)改革為主的“三變改革”模式等。

當(dāng)前正值精準(zhǔn)扶貧脫貧工作的關(guān)鍵時(shí)期，各地大力推廣集體資產(chǎn)收益扶貧模式需注意四個(gè)方面的問題。

一、要對集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰界定，防范資產(chǎn)流失

一段時(shí)間以來，由于產(chǎn)權(quán)不明晰，特別是所有者缺位問題突出，使得集體資產(chǎn)遭遇“人人所有、人人無份”的尷尬，資產(chǎn)一度流失嚴(yán)重。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前部分地區(qū)的村干部和群眾對集體資產(chǎn)有哪些、價(jià)值多少均不甚清楚。我們在湖北、貴州、內(nèi)蒙古、廣西等地發(fā)放回收120份問卷 （調(diào)查14個(gè)村），統(tǒng)計(jì)顯示超過15%的村委會書記和村主任、超過95%村民不清楚本村集體資產(chǎn)情況，對村集體資產(chǎn)收益扶貧政策了解也較少。

因此建議，將集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所有人“集體”細(xì)分到農(nóng)戶或新型經(jīng)營主體，轉(zhuǎn)為明確的所有人；或者設(shè)立集體資產(chǎn)及收益監(jiān)事組織，負(fù)責(zé)監(jiān)督集體資產(chǎn)的運(yùn)營情況，定期進(jìn)行公示公布，讓廣大村民參與其管理工作。同時(shí)，要充分發(fā)揮第三方交易平臺在集體資產(chǎn)收益中的咨詢、評估、交易、管理等方面的積極作用。

二、要合理選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，積極調(diào)動(dòng)市場主體和農(nóng)民參與積極性

從全國基層實(shí)踐看，目前集體資產(chǎn)收益扶貧參與的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目絕大部分是由當(dāng)?shù)卣疀Q定，企業(yè)主體也是由政府負(fù)責(zé)引進(jìn)，農(nóng)民和一些市場主體往往被動(dòng)參與該項(xiàng)目，政府唱“獨(dú)角戲”狀況嚴(yán)重。引人擔(dān)憂的是，部分地方政府將較大量財(cái)政扶貧資金投入到企業(yè)中時(shí)，并沒有對該企業(yè)的生產(chǎn)能力、盈利模式、社會責(zé)任心等關(guān)鍵信息進(jìn)行考察，注重“投”忽視“察”，甚至“一投了之”，急于將上級給的錢花出去，至于項(xiàng)目是否合適、企業(yè)后期是否履行合約、股權(quán)利益是否到位等問題，并沒有深究。個(gè)別地方傾向于將集體資金投入到見效快的項(xiàng)目上，如購買鋪面、存入貸款公司、入股旅游企業(yè)等，并不是投入本地實(shí)體產(chǎn)業(yè)之中，集體資金的產(chǎn)業(yè)扶持、輻射功能降低。

因此建議：一是要結(jié)合地區(qū)資源優(yōu)勢，選擇合適的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，形成可物化的集體資產(chǎn)。二是要充分考察和選擇合作企業(yè)或者農(nóng)民專業(yè)合作社，與之簽訂強(qiáng)有力的約束合同，規(guī)范其行為。三是要將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目交給市場主體，讓企業(yè)家發(fā)揮其主動(dòng)性和能動(dòng)性，激發(fā)企業(yè)家精神，避免政府利用平臺公司做出合作社，將大量資金交給不熟悉市場的農(nóng)戶，讓能夠承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)的主體來參與集體資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目。

三、要充分認(rèn)識金融風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，做好持續(xù)發(fā)展工作

首先是金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前各地集體資產(chǎn)收益扶貧的一個(gè)傾向是與金融聯(lián)結(jié)較為緊密，采取諸如資金整合和入股、金融擔(dān)保和質(zhì)押、金融杠桿貸款等金融業(yè)務(wù)，衍生出較多金融資產(chǎn)，如股權(quán)、基金、債券等，特別是成立了很多省、市、縣級乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的投融資平臺公司，這些平臺公司的資金來源多元復(fù)雜，既有上級和本級財(cái)政資金，也有社會資本，還有商業(yè)銀行、政策性銀行、信貸機(jī)構(gòu)的貸款；同時(shí)，平臺公司與其他單位的業(yè)務(wù)往來相互交織、關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，出現(xiàn)了集體資產(chǎn)金融化、證券化苗頭，致使金融風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)上升。同時(shí)，一些項(xiàng)目采取政府與社會資本結(jié)合的PPP模式進(jìn)行投資運(yùn)營，但是PPP模式下的企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理體系等不甚規(guī)范，增添了發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)的概率。

其次是市場風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，一些集體資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目是大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目。例如，貴州六盤水市已經(jīng)建成獼猴桃、刺梨、核桃等特色產(chǎn)業(yè)基地320.75萬畝，僅水城縣就有10萬畝 “獼猴桃產(chǎn)業(yè)帶”、20萬畝 “刺梨產(chǎn)業(yè)帶”、30萬畝“核桃產(chǎn)業(yè)帶”，如此大規(guī)模種植帶來的市場容量問題值得關(guān)注。我們要吸取過去搞產(chǎn)業(yè)扶貧“一哄而上”的失敗教訓(xùn)，防范規(guī)?；a(chǎn)帶來的市場風(fēng)險(xiǎn)問題。

防范金融風(fēng)險(xiǎn)，一是要建立規(guī)范的投融資制度，厘清政府（集體）投入的主體及資金來源。鑒于當(dāng)前集體資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目投入資金不再限于財(cái)政部分，建議此類項(xiàng)目不再由縣財(cái)政部門單一機(jī)構(gòu)管理，改為縣政府辦設(shè)立專職機(jī)構(gòu)——“集體資產(chǎn)投資辦公室”進(jìn)行管理。二是要規(guī)范各級投融資平臺公司的資金來源和業(yè)務(wù)范圍，防止交叉融資、交叉投資，衍生金融風(fēng)險(xiǎn)，建議縣級政府成立2個(gè)左右產(chǎn)業(yè)投融資平臺公司，不設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級平臺公司。三是要規(guī)范PPP模式下的公司治理結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)，防范集體資產(chǎn)流失和金融風(fēng)險(xiǎn)。與政府合作的企業(yè)要設(shè)立監(jiān)事部門，由農(nóng)戶入駐進(jìn)行監(jiān)督。股權(quán)結(jié)構(gòu)中，可以將集體股權(quán)細(xì)分到村組，明確貧困戶“優(yōu)先股”、一般戶“普通股”、村組“集體股”的地位和比例，防止資產(chǎn)收益發(fā)生流失風(fēng)險(xiǎn)。

防范市場風(fēng)險(xiǎn)，一是要結(jié)合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展保底基金等金融支持手段，對規(guī)?；a(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行托底保障。二是探索適度規(guī)模和多樣化生產(chǎn)，保持市場容量和良性競爭狀態(tài)?？梢酝茝V“一戶兩個(gè)勞動(dòng)力十畝左右”小規(guī)模家庭農(nóng)場，然后組建為大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式。

四、要穩(wěn)妥協(xié)調(diào)和保障各方利益，防止社會財(cái)富集聚化

集體資產(chǎn)收益扶貧中，出現(xiàn)了多方利益主體，私人企業(yè)、廣大農(nóng)戶、合作組織和各級政府，因資源、資金、生產(chǎn)等要素連接在一起，利益分配問題更加復(fù)雜。因此，合理的利益聯(lián)結(jié)和保障機(jī)制相當(dāng)重要，它是決定當(dāng)前扶貧措施是否有效、“三農(nóng)”未來能否順利發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。調(diào)查中了解到，部分干部群眾對當(dāng)前“資本下鄉(xiāng)”情形比較憂慮，也出現(xiàn)了農(nóng)戶與村集體、入股企業(yè)之間的利益分配矛盾事件。

因此建議，一是要建立多方利益協(xié)調(diào)和保障機(jī)制，強(qiáng)化利益讓渡和共享。在集體資產(chǎn)扶貧項(xiàng)目合同簽訂中，明確集體、農(nóng)戶、企業(yè)或?qū)I(yè)合作社的利益聯(lián)結(jié)方式和保障措施，并通過法律法規(guī)進(jìn)行強(qiáng)力約束。二是要慎重選擇合作企業(yè)，選擇那些有社會公益心、愿意幫扶農(nóng)村、肯讓渡出一部分利益的熱心企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。三是要約定企業(yè)主體的經(jīng)營范圍、入股資源用途，防止社會資本“抽取”農(nóng)村資源，到一定階段后可以利用稅收手段調(diào)節(jié)其財(cái)富合理增長速度。