人大常委會(huì)審議意見(jiàn)督辦落實(shí)問(wèn)題的探索與研究

□魏雙慶

（作者單位：濟(jì)南市人大常委會(huì)）

審議意見(jiàn)既是人大常委會(huì)會(huì)議集體智慧的結(jié)晶，又是人大常委會(huì)會(huì)議監(jiān)督的主要表現(xiàn)形式。督促落實(shí)好審議意見(jiàn)是提高人大常委會(huì)會(huì)議質(zhì)量與監(jiān)督水平的重要保障，對(duì)于促進(jìn)“一府兩院”工作、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)民主法治建設(shè)具有十分重要的作用。如何抓好審議意見(jiàn)的落實(shí)并形成督辦機(jī)制，是做好新時(shí)代人大工作的一個(gè)重要課題。

一、審議意見(jiàn)的法律效力

監(jiān)督法第十四條將各級(jí)人大常委會(huì)審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)寫入法律，使常委會(huì)的審議意見(jiàn)具有明確的法律依據(jù)與法律效力。不同的審議意見(jiàn)具有不同的法律效力。人大常委會(huì)審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告作出的決議，與人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)決議、決定具有同等的法律效力。常委會(huì)審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告形成的審議意見(jiàn)書是僅次于決議、決定的一種法律文書。決議或?qū)徸h意見(jiàn)書都具有法律的強(qiáng)制約束力，即使是口頭審議意見(jiàn)或表決通過(guò)的工作報(bào)告，也是依據(jù)常委會(huì)的議事規(guī)則作出的，同樣具有法律效力，只是說(shuō)明常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的專項(xiàng)工作持肯定意見(jiàn)。因此，“一府兩院”必須高度重視審議意見(jiàn)，認(rèn)真辦理，并向人大常委會(huì)報(bào)告辦理情況。

二、審議意見(jiàn)的形成、辦理

審議意見(jiàn)是根據(jù)監(jiān)督法作出的，那么，各級(jí)人大常委會(huì)在監(jiān)督“一府兩院”專項(xiàng)工作時(shí)如何依法形成與辦理審議意見(jiàn)？

（一）審議意見(jiàn)的形成

根據(jù)人大工作實(shí)踐，有三種方式：第一種是形成審議意見(jiàn)書，即人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)將常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言進(jìn)行匯總整理，形成審議意見(jiàn)初稿，經(jīng)專門委員會(huì)討論修改后報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)，再將審議意見(jiàn)書交“一府兩院”及相關(guān)部門辦理，并在六個(gè)月之內(nèi)反饋辦理情況。第二種是形成決議，即人大常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議。第三種是實(shí)踐中約定俗成的審議意見(jiàn)方式，即形成口頭審議意見(jiàn)或表決通過(guò)工作報(bào)告，這就是常委會(huì)組成人員認(rèn)為“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告實(shí)事求是、客觀全面，表示贊同，沒(méi)有新的意見(jiàn)，由會(huì)議主持人口頭宣布審議意見(jiàn)或表決通過(guò)該工作報(bào)告。前兩種方式監(jiān)督法有明確規(guī)定。

（二）審議意見(jiàn)的規(guī)范

通過(guò)經(jīng)審議后形成的審議意見(jiàn)書，是人大常委會(huì)審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告后，對(duì)該項(xiàng)工作評(píng)判結(jié)果的一種表達(dá)方式。因此，審議意見(jiàn)必須規(guī)范。首先是依法規(guī)范。審議意見(jiàn)必須要依據(jù)法律法規(guī)，要充分體現(xiàn)常委會(huì)審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的法律屬性和監(jiān)督屬性。其次是程序規(guī)范。審議意見(jiàn)由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)綜合整理后，報(bào)主任會(huì)議進(jìn)行審查核定。審定的重點(diǎn)要放在審議意見(jiàn)的準(zhǔn)確性和可操作性上，力爭(zhēng)把審議意見(jiàn)的價(jià)值提高到一個(gè)新的高度，然后以書面形式分送“一府兩院”。三是文字表達(dá)要規(guī)范。審議意見(jiàn)作為一種特殊的公文種類已被廣泛使用，但在文字表達(dá)上還應(yīng)有其獨(dú)到之處。對(duì)審議發(fā)言的內(nèi)容要做認(rèn)真地歸納整理、綜合分析，抓住問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵。所提意見(jiàn)應(yīng)切中要害，要盡量提出解決問(wèn)題的方法和措施。審議意見(jiàn)還應(yīng)盡量維持“意見(jiàn)”的格調(diào)，切忌用評(píng)價(jià)性的頌揚(yáng)話語(yǔ)和決定、決議的剛性語(yǔ)言。

（三）審議意見(jiàn)的辦理

根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，不同的審議意見(jiàn)有不同的辦理方式。關(guān)于審議意見(jiàn)書，由“一府兩院”相關(guān)部門將研究辦理情況報(bào)告稿先送人大相關(guān)專門委員會(huì)征求意見(jiàn)，再送“一府兩院”相關(guān)部門審定確認(rèn)后，報(bào)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，向常委會(huì)提出書面報(bào)告。關(guān)于決議，本級(jí)“一府兩院”應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常委會(huì)報(bào)告。常委會(huì)的審議意見(jiàn)要連同“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告和對(duì)審議意見(jiàn)研究辦理情況或執(zhí)行決議情況的報(bào)告向本級(jí)人大代表通報(bào)并向社會(huì)公布。

三、審議意見(jiàn)督辦存在的主要問(wèn)題

在實(shí)際工作中，人大常委會(huì)對(duì)審議意見(jiàn)的督辦還處于薄弱狀態(tài)，審議意見(jiàn)落實(shí)缺乏力度，存在落實(shí)難的問(wèn)題，這些問(wèn)題會(huì)直接影響常委會(huì)的監(jiān)督質(zhì)量與效果，在一定程度上削弱了人大的權(quán)威和應(yīng)有形象。

（一）督查督辦機(jī)構(gòu)不健全

目前，黨委和政府均設(shè)立了專門的督辦機(jī)構(gòu)(如黨委督查室、政府督查室），配有專人從事督查工作。多數(shù)人大機(jī)關(guān)至今還沒(méi)有專門的督查機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有專人負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，大多是人大辦公廳（室）負(fù)責(zé)傳遞相關(guān)文件，各專門委員會(huì)負(fù)責(zé)審閱辦理情況的報(bào)告，只注重一頭一尾，中間的具體督辦環(huán)節(jié)基本缺失，再加上督辦工作的銜接和聯(lián)系還不夠嚴(yán)謹(jǐn)，督辦工作未成體系，致使某些審議意見(jiàn)的跟蹤督辦落實(shí)不到位，更沒(méi)有形成審議意見(jiàn)督辦機(jī)制。審議意見(jiàn)的督辦與代表議案建議的督辦同樣具有法律效力，但實(shí)際效果卻大相徑庭，其中主要原因就是機(jī)構(gòu)和機(jī)制的缺失。

（二）“一府兩院”對(duì)人大審議意見(jiàn)認(rèn)識(shí)不到位

部分單位領(lǐng)導(dǎo)干部人大意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)審議意見(jiàn)的辦理重視不夠，認(rèn)為人大提出的審議意見(jiàn)僅供參考。審議意見(jiàn)到達(dá)后，依然如舊，辦理工作止步不前，到辦理最后期限時(shí)，上報(bào)的審議意見(jiàn)落實(shí)情況也僅是個(gè)書面上的形式，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到人大監(jiān)督區(qū)別于其他監(jiān)督的法律剛性，只把人大審議意見(jiàn)看成是形式，是“麻煩”，一看了之，束之高閣，應(yīng)付程序。造成這一現(xiàn)象的原因除政府部門人大意識(shí)不強(qiáng)外，與人大常委會(huì)工作主動(dòng)性有所欠缺也不無(wú)關(guān)系，如果更加主動(dòng)地對(duì)審議意見(jiàn)的落實(shí)開(kāi)展督查，甚至要求落實(shí)不力的部門再次報(bào)告專項(xiàng)工作，就會(huì)取得不一樣的效果。

（三）常委會(huì)會(huì)議審議不充分

常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量不高的問(wèn)題目前還不同程度地存在。有的常委會(huì)會(huì)議還沒(méi)召開(kāi)，審議意見(jiàn)就已成文；有的分組審議時(shí)發(fā)言的委員相對(duì)固定，部分委員很少發(fā)聲；常委會(huì)會(huì)議時(shí)間安排過(guò)短，會(huì)議議題卻很多，組成人員就每一個(gè)議題的審議時(shí)間不多，無(wú)法暢所欲言，很多意見(jiàn)反映不出來(lái)；有的委員發(fā)言準(zhǔn)備不充分，只是泛泛而談，談成績(jī)多，談問(wèn)題少，談對(duì)策建議更少。

（四）審議意見(jiàn)籠統(tǒng)抽象，很難落實(shí)

審議意見(jiàn)的落實(shí)，一個(gè)重要前提就是形成高質(zhì)量的審議意見(jiàn)，如果審議意見(jiàn)籠統(tǒng)而缺乏針對(duì)性，辦理部門就會(huì)無(wú)從下手，落實(shí)效果自然會(huì)大打折扣。從審議過(guò)程看，出現(xiàn)淺議輒止、只贊不議、自審自議的問(wèn)題；從內(nèi)容表述看，不夠嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、具體，太籠統(tǒng)、太抽象，尤其缺少明確的要求和量化的指標(biāo)。提的建議、批評(píng)和意見(jiàn)只看到表面問(wèn)題，深層次的問(wèn)題摸不清，如蜻蜓點(diǎn)水，又大都是些彈性措施，缺乏專業(yè)知識(shí)，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，這對(duì)承辦單位很難起到監(jiān)督作用。

（五）審議意見(jiàn)文來(lái)文往，流于形式

審議意見(jiàn)提交“一府兩院”后，到底落實(shí)了沒(méi)有？怎樣落實(shí)的？具體解決了哪些問(wèn)題？常委會(huì)很少專題聽(tīng)取研究審議意見(jiàn)辦理情況的匯報(bào)，往往將辦理情況的回函一發(fā)了之。忽視了這一環(huán)節(jié)的工作，對(duì)于監(jiān)督法的貫徹執(zhí)行無(wú)疑是流于形式，人大常委會(huì)履行監(jiān)督職能的效果也會(huì)大大削弱。

四、進(jìn)一步完善審議意見(jiàn)督辦機(jī)制的對(duì)策

審議意見(jiàn)通過(guò)后，督辦落實(shí)是關(guān)鍵。因此，必須進(jìn)一步完善審議意見(jiàn)督辦機(jī)制，不斷增強(qiáng)督辦實(shí)效。

（一）建立多部門聯(lián)合督辦審議意見(jiàn)機(jī)制

要改變過(guò)去單一部門督辦審議意見(jiàn)形式，轉(zhuǎn)為多部門、多位一體的聯(lián)動(dòng)督辦機(jī)制。賦予辦公廳（室）督辦職能，在人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，由辦公廳（室）牽頭，各專門委員會(huì)對(duì)口負(fù)責(zé)聯(lián)合督辦，形成用力一致的審議意見(jiàn)督辦工作班子。各基層人大工作機(jī)構(gòu)按上級(jí)人大常委會(huì)統(tǒng)一部署，組織所在區(qū)域人大代表開(kāi)展審議意見(jiàn)辦理的專題視察、調(diào)研、檢查，推動(dòng)承辦單位對(duì)審議意見(jiàn)的辦理落實(shí)。

（二）建立全過(guò)程督辦審議意見(jiàn)機(jī)制

要改變過(guò)去督辦審議意見(jiàn)時(shí)，規(guī)定一個(gè)時(shí)間段，要求承辦單位向人大常委會(huì)報(bào)告辦理情況的督辦方式。一是建立經(jīng)?；膶徸h意見(jiàn)督辦機(jī)制，從交辦之日起，緊緊圍繞跟蹤答復(fù)、落實(shí)審議意見(jiàn)、常委會(huì)組成人員滿意度反饋、復(fù)查整改、補(bǔ)辦重辦等各個(gè)環(huán)節(jié)，切實(shí)做到審議意見(jiàn)督辦經(jīng)常化。二是建立科學(xué)化的審議意見(jiàn)督辦機(jī)制，設(shè)立審議意見(jiàn)資料庫(kù)，及時(shí)反映和通報(bào)情況，促使審議意見(jiàn)辦理科學(xué)化。三是建立制度化的審議意見(jiàn)督辦機(jī)制，建立與審議意見(jiàn)督辦單位經(jīng)常性的聯(lián)系制度，隨時(shí)掌握辦理進(jìn)展情況。

（三）建立綜合性督辦審議意見(jiàn)機(jī)制

要改變過(guò)去督辦審議意見(jiàn)時(shí)，偏重運(yùn)用聽(tīng)取辦理情況匯報(bào)和組織視察、調(diào)研等督辦方式。一是把審議意見(jiàn)督辦工作與人大常委會(huì)日常工作緊密結(jié)合起來(lái)，組織代表到承辦單位視察、檢查，對(duì)承辦單位工作進(jìn)行評(píng)議和滿意度測(cè)評(píng)，定期不定期地召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，聽(tīng)取承辦單位辦理進(jìn)展情況匯報(bào)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決。二是把審議意見(jiàn)辦理情況與承辦單位年終績(jī)效目標(biāo)考核掛鉤，要求各承辦單位將承辦事項(xiàng)與其他工作一并列入全年績(jī)效目標(biāo)，狠抓責(zé)任落實(shí)。三是會(huì)同“一府兩院”就審議意見(jiàn)辦理開(kāi)展評(píng)比表彰活動(dòng)，激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)。年終，在人大常委會(huì)會(huì)議上組織常委會(huì)組成人員采取票決方式，對(duì)“一府兩院”及相關(guān)部門的審議意見(jiàn)辦理情況進(jìn)行考核評(píng)估，按照所得票數(shù)，評(píng)出滿意、基本滿意、不滿意等次，并作為評(píng)先表彰依據(jù)。

（四）建立規(guī)范化督辦審議意見(jiàn)機(jī)制

在開(kāi)展調(diào)研、視察，并充分借鑒外地人大工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，廣泛征求意見(jiàn)制定《人大常委會(huì)審議意見(jiàn)督辦工作辦法》。進(jìn)一步明確審議意見(jiàn)書的形成、交辦、公布、辦理、督辦、問(wèn)效、問(wèn)責(zé)等各環(huán)節(jié)的具體規(guī)定，對(duì)督辦機(jī)構(gòu)、督辦方式、辦理程序、辦理時(shí)限等作出明確要求，健全完善審議意見(jiàn)辦理“三級(jí)辦理、五定包案”責(zé)任制，規(guī)范審議意見(jiàn)辦理工作?！叭?jí)辦理”，即人大常委會(huì)和“一府兩院”負(fù)責(zé)同志親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)直接抓，辦理機(jī)構(gòu)具體抓；“五定包案”，即對(duì)審議意見(jiàn)辦理實(shí)行定包案領(lǐng)導(dǎo)、定落實(shí)單位、定責(zé)任人、定辦理要求、定辦理時(shí)限。

（五）建立跟蹤督辦審議意見(jiàn)機(jī)制

審議意見(jiàn)辦理的落腳點(diǎn)就在于對(duì)審議意見(jiàn)的落實(shí)。如果審議意見(jiàn)能得到很好落實(shí)，就能取得審議監(jiān)督實(shí)效；常委會(huì)形成的審議意見(jiàn)再正確、再具體，如果不抓落實(shí)，就是紙上談兵，審議意見(jiàn)辦理就成為搞形式、走過(guò)場(chǎng)。因此，人大常委會(huì)要加大對(duì)審議意見(jiàn)督辦落實(shí)的力度，要求“一府兩院”向常委會(huì)報(bào)告落實(shí)情況，常委會(huì)對(duì)落實(shí)審議意見(jiàn)情況報(bào)告進(jìn)行審議，并根據(jù)組成人員多數(shù)人的意見(jiàn)，決定是否提請(qǐng)常委會(huì)作出決議，交由報(bào)告機(jī)關(guān)執(zhí)行，并在決議規(guī)定期限內(nèi)報(bào)告執(zhí)行情況，或交由報(bào)告機(jī)關(guān)一并研究，就有關(guān)事項(xiàng)提出處理的補(bǔ)充報(bào)告，或退由報(bào)告機(jī)關(guān)重新向常委會(huì)提出處理情況的報(bào)告。對(duì)涉及群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的審議意見(jiàn)，通過(guò)視察、檢查、聽(tīng)取和審議辦理情況報(bào)告等形式，進(jìn)行連續(xù)跟蹤監(jiān)督。對(duì)承辦單位辦理審議意見(jiàn)的情況報(bào)告未獲表決通過(guò)的，責(zé)令重新辦理并重新報(bào)告辦理結(jié)果。重新報(bào)告仍未獲得通過(guò)的，人大常委會(huì)要根據(jù)具體情況，采取常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜督辦、跟蹤督辦、專題詢問(wèn)督辦、整改再督辦，直至采用質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督手段，跟蹤監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任追究，直至問(wèn)題徹底解決。

（六）建立督辦審議意見(jiàn)依法公開(kāi)接受社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

采取印發(fā)文件、下發(fā)通知、編印公報(bào)、新聞媒體宣傳等多種方式，依法公開(kāi)人大常委會(huì)審議意見(jiàn)，使審議監(jiān)督公開(kāi)成為常態(tài)。一是事前公開(kāi)。每年初，常委會(huì)要將全年的人大審議監(jiān)督工作內(nèi)容，以文件的形式印發(fā)給同級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，具有社會(huì)管理職能的其他組織和企事業(yè)單位以及基層人大工作機(jī)構(gòu)。在每次常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)之前，均以常委會(huì)辦公廳（室）文件形式下發(fā)通知，告知本次會(huì)議審議議題。二是事中公開(kāi)。在對(duì)每項(xiàng)審議議題開(kāi)展調(diào)查、視察、檢查時(shí)，要通知新聞媒體記者參加，并要求全程報(bào)道。不僅報(bào)道“一府兩院”工作的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，而且要重點(diǎn)報(bào)道存在的問(wèn)題與不足，使廣大人民群眾有序參與監(jiān)督。在召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議時(shí)，要求緊扣審議的重點(diǎn)、熱點(diǎn)，不僅反映審議的結(jié)果，而且要反映審議的過(guò)程。對(duì)會(huì)議報(bào)道不僅要報(bào)道基本情況，還要報(bào)道委員發(fā)言內(nèi)容。三是事后公開(kāi)。對(duì)每一項(xiàng)議題，常委會(huì)審議后都以文件的形式印發(fā)審議意見(jiàn)，并把審議意見(jiàn)的落實(shí)情況，在人大網(wǎng)站、常委會(huì)公報(bào)、新聞媒體上公開(kāi)，要求“一府兩院”報(bào)告審議意見(jiàn)落實(shí)情況，并實(shí)行票決。票決情況在人大網(wǎng)站、常委會(huì)公報(bào)、新聞媒體上向社會(huì)公開(kāi)。這對(duì)審議意見(jiàn)的落實(shí)是一個(gè)很好的促進(jìn)，把單純由人大監(jiān)督變成人大與人民群眾一起監(jiān)督，大大增強(qiáng)人大監(jiān)督的實(shí)效。

總之，審議意見(jiàn)督辦機(jī)制要多些基層導(dǎo)向、群眾導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向。尤其在是審議督辦工作中要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，問(wèn)題就是矛盾，問(wèn)題就是工作的動(dòng)力。人大找出、找準(zhǔn)“一府兩院”工作中存在的問(wèn)題，不是刻意挑刺，更不是最終目的，而是要用這種方式和方法，把問(wèn)題導(dǎo)向的監(jiān)督壓力，傳導(dǎo)給“一府兩院”，轉(zhuǎn)化為抓落實(shí)的動(dòng)力，確保人大、“一府兩院”始終在法治軌道上同向而行，把改革發(fā)展穩(wěn)定的各項(xiàng)工作做得更好，最大限度謀求和維護(hù)人民群眾的根本利益。