美國(guó)自貿(mào)區(qū)發(fā)展淺析與借鑒意義

文｜海南省委外事工作委員會(huì)辦公室調(diào)研組

美國(guó)是世界第一大經(jīng)濟(jì)體，也是第一大貿(mào)易國(guó)，其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力離不開自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)。美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)又稱“對(duì)外貿(mào)易區(qū)”，自1936年第一個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)建立以來，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)數(shù)量不斷增加，目前已成為世界上對(duì)外貿(mào)易區(qū)數(shù)量最多的國(guó)家。本文簡(jiǎn)要回顧美國(guó)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，梳理美國(guó)自貿(mào)區(qū)保持經(jīng)濟(jì)活力的主要原因，并對(duì)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提出相關(guān)建議。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展歷程

美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)想是在1930年代提出來的，經(jīng)過一段時(shí)間的醞釀，美國(guó)國(guó)會(huì)1934年通過《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》，提出可在港口或機(jī)場(chǎng)附近劃出一個(gè)特別地區(qū)作為對(duì)外貿(mào)易區(qū)，該區(qū)不在海關(guān)管轄之內(nèi)，凡依法進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)的貨物，都不受美國(guó)海關(guān)法限制，并享有各種優(yōu)惠待遇。該法案從法律上支持建立對(duì)外貿(mào)易區(qū)。1936年，美國(guó)在紐約州的布魯克林建立了第一個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)。1950年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了對(duì)《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》的修改，允許國(guó)內(nèi)外廠商在貿(mào)易區(qū)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)并簡(jiǎn)化手續(xù)。1960-1980年代，隨著跨國(guó)公司的崛起，跨國(guó)公司需要在對(duì)外貿(mào)易方面利用對(duì)外貿(mào)易區(qū)的便利條件，美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)取得了快速發(fā)展。

美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)是一個(gè)獨(dú)立于海關(guān)法律限制的特殊區(qū)域，由對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)受海關(guān)的監(jiān)管。根據(jù)設(shè)立用途的不同分為一般用途對(duì)外貿(mào)易區(qū)（簡(jiǎn)稱“主區(qū)”）和對(duì)外貿(mào)易區(qū)分區(qū)（簡(jiǎn)稱“分區(qū)”），其中分區(qū)以企業(yè)為主體，每個(gè)分區(qū)對(duì)應(yīng)一個(gè)企業(yè)，但一個(gè)企業(yè)可以擁有多個(gè)分區(qū)。截至2016年，美國(guó)活躍的對(duì)外貿(mào)易區(qū)約為195個(gè)，其中分區(qū)的總數(shù)超過主區(qū)。對(duì)外貿(mào)易區(qū)中活躍的制造業(yè)有324項(xiàng)，聚集了3300家企業(yè)，提供了約42萬個(gè)就業(yè)崗位。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的主要經(jīng)驗(yàn)

便利化且與時(shí)俱進(jìn)的監(jiān)管機(jī)制。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)歷經(jīng)近80年發(fā)展仍長(zhǎng)盛不衰，究其原因，就是美國(guó)在對(duì)外貿(mào)易區(qū)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)上靈活地將政府的行政監(jiān)督管理與市場(chǎng)依法運(yùn)行力量有機(jī)地融合到一起，并與時(shí)俱進(jìn)地完善貿(mào)易便利化監(jiān)管機(jī)制。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的宏觀管理由對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)和海關(guān)等政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，并創(chuàng)造性地引進(jìn)了美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)這一民間行業(yè)組織的力量，使其制定的相關(guān)政策更加切合實(shí)際需要。公共部門和私人機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)后均可管理單一的對(duì)外貿(mào)易區(qū)，并自行制定內(nèi)部管理政策，有效地發(fā)揮了市場(chǎng)力量促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)部的自由運(yùn)行。

完備的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。美國(guó)法律規(guī)定，設(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū)必須符合公共利益，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于各種原因暫時(shí)停止運(yùn)營(yíng)的主區(qū)或分區(qū)，可以向當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)與邊防局申請(qǐng)進(jìn)入“休眠狀態(tài)”。如果某個(gè)主區(qū)或分區(qū)沒有必要再繼續(xù)運(yùn)營(yíng)了，受讓人可以申請(qǐng)中止并取消該區(qū)；受讓人申請(qǐng)了對(duì)外貿(mào)易區(qū)的運(yùn)營(yíng)權(quán)，如在5年內(nèi)未向海關(guān)與邊防局申請(qǐng)激活，該區(qū)將被終止。這種退出機(jī)制使得對(duì)外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)自由配置，從而消除了區(qū)的“閑置”或“不足”帶來的浪費(fèi)現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)對(duì)外貿(mào)易區(qū)進(jìn)入與退出的靈活性。

內(nèi)需與外需并重的發(fā)展模式。其他國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家建立的大量海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，通常通過免除“再出口”商品關(guān)稅來促進(jìn)出口，對(duì)內(nèi)銷售則被禁止，主要是“對(duì)外”的自由化，即所謂的“一線放開、二線管住”。美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)則不同，不但允許區(qū)內(nèi)商品進(jìn)入美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，甚至通過減免關(guān)稅的方式鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)企業(yè)為“美國(guó)”制造。比如，通過允許企業(yè)按成品繳納關(guān)稅來降低“關(guān)稅倒掛”對(duì)內(nèi)銷企業(yè)的影響；為區(qū)與區(qū)之間貨物自由轉(zhuǎn)移提供便利以使對(duì)外貿(mào)易區(qū)企業(yè)能夠靈活地供應(yīng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。2016年美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)的貨物價(jià)值總計(jì)超過6100億美元，其中大約63%的貨物來自美國(guó)國(guó)內(nèi)。這一比例顯示，對(duì)外貿(mào)易區(qū)的活動(dòng)更加傾向于國(guó)內(nèi)運(yùn)作而不是對(duì)外運(yùn)作，區(qū)內(nèi)大多數(shù)產(chǎn)品仍進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)進(jìn)行銷售。

功能的多樣化和強(qiáng)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)作用。美國(guó)雖然制定了《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》，從法律上給對(duì)外貿(mào)易區(qū)在整個(gè)框架結(jié)構(gòu)和政策優(yōu)惠上予以規(guī)定，但是各個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的申請(qǐng)者可以根據(jù)自身和當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展特點(diǎn)申請(qǐng)，這就出現(xiàn)了各個(gè)功能不同的對(duì)外貿(mào)易區(qū)。這些對(duì)外貿(mào)易區(qū)功能不同，區(qū)內(nèi)的產(chǎn)品類型也不同，貿(mào)易區(qū)的功能和其地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色相結(jié)合就出現(xiàn)了多樣化發(fā)展。同時(shí)，不同功能的對(duì)外貿(mào)易區(qū)注重根據(jù)自身功能定位選擇外部規(guī)模效應(yīng)強(qiáng)的行業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)聚集的產(chǎn)業(yè)格局，大大增強(qiáng)了自貿(mào)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展的相關(guān)啟示

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)持續(xù)幾十年仍能保持其吸引力，充分證明了對(duì)外貿(mào)易區(qū)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的積極作用。盡管發(fā)展的階段和定位有所不同，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)和管理模式仍可給海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)提供諸多啟示。

加強(qiáng)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，建立靈活高效、與時(shí)俱進(jìn)的監(jiān)管體制。海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立靈活高效的監(jiān)管機(jī)制。應(yīng)利用海南“小政府、大社會(huì)”的政治體制優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和私營(yíng)部門的積極作用。一方面，可積極考慮加入和引進(jìn)世界自由區(qū)組織等國(guó)際性行業(yè)組織，更好地融入全球自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，以便及時(shí)借鑒和對(duì)標(biāo)國(guó)際領(lǐng)先自貿(mào)區(qū)管理理念和模式。另一方面，可考慮將符合條件的產(chǎn)業(yè)園區(qū)委托至國(guó)際上經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)或企業(yè)進(jìn)行整體運(yùn)營(yíng)，并采取海關(guān)委托監(jiān)管模式，提升園區(qū)運(yùn)作效率。同時(shí)，海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的監(jiān)管體制在設(shè)計(jì)之初，就應(yīng)兼具前瞻性和靈活性，充分考慮全球貿(mào)易發(fā)展和海南自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的趨勢(shì)，留有足夠的空間，可供此后根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況不斷進(jìn)行完善更新，從而確保監(jiān)管政策的與時(shí)俱進(jìn)。

建立良性的動(dòng)態(tài)考評(píng)和退出機(jī)制，確保資源高效利用。海南發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，同時(shí)作為一個(gè)島嶼省份，資源相對(duì)受限。為此，資源的集約高效利用對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。隨著海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和大型項(xiàng)目也爭(zhēng)先上馬，在嚴(yán)格篩選合適項(xiàng)目的同時(shí)，也需設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)的良性考評(píng)和退出機(jī)制，針對(duì)各類園區(qū)和大型項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤評(píng)估，對(duì)那些未能如期兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益承諾或土地等資源長(zhǎng)期閑置未能得到有效利用的園區(qū)或項(xiàng)目，可按事先約定的要求直接關(guān)停并收回相關(guān)資源，防止資源的浪費(fèi)和閑置，確保有限的資源都能用到刀刃上。

充分發(fā)掘自身優(yōu)勢(shì)和特色，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位化發(fā)展。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展歷經(jīng)幾十年，仍能有近200家同時(shí)保持活躍、百花爭(zhēng)鳴，一個(gè)主要原因在于各對(duì)外貿(mào)易區(qū)定位差異化，避免了同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展需充分借鑒這一經(jīng)驗(yàn)。一方面，要充分認(rèn)識(shí)海南起步晚、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、外向依存度低的劣勢(shì)，在產(chǎn)業(yè)定位上主動(dòng)避免與國(guó)內(nèi)其他11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的正面競(jìng)爭(zhēng)，而應(yīng)結(jié)合自身獨(dú)有優(yōu)勢(shì)揚(yáng)長(zhǎng)避短，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。另一方面，要加強(qiáng)省內(nèi)各地區(qū)發(fā)展的統(tǒng)籌，在產(chǎn)業(yè)布局上各有側(cè)重，防止出現(xiàn)同一類型項(xiàng)目一哄而上的局面。

兼顧國(guó)內(nèi)外兩大市場(chǎng)，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)內(nèi)和省內(nèi)市場(chǎng)需求，服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展的主要特色和成功做法就是不以單純擴(kuò)大出口為目的，而是重點(diǎn)關(guān)注本土市場(chǎng)需求，通過便利生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)服務(wù)國(guó)內(nèi)制造業(yè)振興。中國(guó)市場(chǎng)巨大，全世界都在關(guān)注中國(guó)市場(chǎng)，海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)在關(guān)注國(guó)際市場(chǎng)的同時(shí)，也不能忽視國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，應(yīng)以海南國(guó)際旅游消費(fèi)中心為抓手，服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，讓改革的成果更多地惠及普通民眾。為此，海南應(yīng)通過用足用活國(guó)務(wù)院賦予的離島免稅、博鰲樂城國(guó)際醫(yī)療旅游先行區(qū)等特殊優(yōu)惠政策，引入世界一流的服務(wù)和消費(fèi)產(chǎn)品，滿足本國(guó)和本省民眾消費(fèi)升級(jí)的需求，并借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，利用國(guó)外高端產(chǎn)品服務(wù)的進(jìn)入倒逼本土品牌品質(zhì)升級(jí)，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。H