依法做好合法性審查 提高設(shè)區(qū)市立法質(zhì)量
——山東省2017年設(shè)區(qū)的市地方立法審查指導(dǎo)工作綜述

□山東省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)

2017年，省人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)立法法，堅(jiān)持合法性審查原則，指導(dǎo)幫助設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)開展地方立法工作。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的42件法規(guī)和法規(guī)性決定都得到省人大常委會(huì)順利批準(zhǔn)。

一、扎實(shí)推進(jìn)合法性審查工作，維護(hù)國家法制統(tǒng)一

審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，是立法法賦予省級(jí)人大常委會(huì)的法定職責(zé)。省人大常委會(huì)不斷改進(jìn)審查方式，提高審查質(zhì)量，切實(shí)把合法性問題解決在提請(qǐng)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)之前，確保法規(guī)得到順利批準(zhǔn)。

（一）堅(jiān)持“提前介入、跟蹤審查”的審查方式，努力在做穩(wěn)、做細(xì)、做實(shí)上下功夫?！疤崆敖槿搿⒏檶彶椤钡膶彶榉绞?，是省人大常委會(huì)多年來在審查批準(zhǔn)較大的市法規(guī)工作中積累的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，得到全國人大常委會(huì)法工委領(lǐng)導(dǎo)的多次肯定和表揚(yáng)，并被其他省人大常委會(huì)學(xué)習(xí)借鑒。全省14個(gè)新取得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始行使立法權(quán)后，報(bào)批法規(guī)數(shù)量大幅增長，審查任務(wù)繁重艱巨。省人大常委會(huì)對(duì)報(bào)批法規(guī)繼續(xù)堅(jiān)持并不斷改進(jìn)這一審查方式。一是把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，把審查工作做穩(wěn)。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)在對(duì)法規(guī)案進(jìn)行一審后，即將該法規(guī)的草案文本、說明及有關(guān)材料報(bào)省人大常委會(huì)法工委，這樣既保證省人大常委會(huì)法工委盡快熟悉情況，有較充足的時(shí)間研究論證，也有利于市人大常委會(huì)根據(jù)初步審查意見及時(shí)修改法規(guī)。同時(shí)，考慮到法規(guī)修改是個(gè)動(dòng)態(tài)過程，要求市人大常委會(huì)法工委在幾個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如主任會(huì)議審議前、提交常委會(huì)會(huì)議審議前、提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議表決前，將法規(guī)草案修改文本以傳真或者電子郵件的形式報(bào)送省人大常委會(huì)法工委，便于審查人員及時(shí)掌握法規(guī)最新修改情況。二是認(rèn)真研究論證，提出兩類審查意見，把審查工作做細(xì)。對(duì)設(shè)區(qū)的市報(bào)送的法規(guī)草案，省人大常委會(huì)法工委發(fā)函征求省人大有關(guān)專門委員會(huì)、省法院、省檢察院、省直有關(guān)部門意見；同時(shí)，組織人員對(duì)照立法法、行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法（以下簡稱“行政三法”）和相關(guān)上位法以及省地方性法規(guī)的規(guī)定，逐條研究論證，在此基礎(chǔ)上向市人大常委會(huì)書面反饋兩類審查意見。其中“應(yīng)當(dāng)修改”的意見，是法規(guī)草案內(nèi)容與上位法相抵觸，或者不符合中央和省委的決策部署，不符合上位法立法精神，應(yīng)當(dāng)根據(jù)意見作出修改；“建議修改”的意見，是法規(guī)草案內(nèi)容與部門規(guī)章、省政府規(guī)章的規(guī)定不一致，或者權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的設(shè)定等不科學(xué)、不合理，需要研究論證修改。通過這兩類意見，能夠積極有效地指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)修改不合法、不合理的法規(guī)條款，提高法規(guī)質(zhì)量。三是注重上下溝通、協(xié)調(diào)配合，把審查工作做實(shí)。對(duì)法規(guī)中涉及的重要或者原則性問題的分歧，通過直接到設(shè)區(qū)的市召開座談會(huì)或者市人大常委會(huì)法工委到省人大常委會(huì)當(dāng)面匯報(bào)以及日常電話交流等方式共同研究解決。有些市人大常委會(huì)邀請(qǐng)省人大常委會(huì)法工委直接參加重要法規(guī)案的修改工作。通過雙向反復(fù)溝通交流，增強(qiáng)了省市兩級(jí)人大常委會(huì)法工委的互信，能夠及時(shí)有效消化審查意見和建議，凝聚共識(shí)，形成立法合力，促進(jìn)法規(guī)審批工作順利開展。

（二）嚴(yán)把合法性審查重點(diǎn)內(nèi)容，守住立法底線。依法立法是設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的首要立法原則。依法立法包括依權(quán)限立法和堅(jiān)持不抵觸原則，這兩項(xiàng)內(nèi)容是省人大常委會(huì)法工委合法性審查的重點(diǎn)部分。主要有：一是法規(guī)立項(xiàng)是否在立法權(quán)限之內(nèi)。立法法規(guī)定設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個(gè)方面，但在具體適用和理解上可能有所偏差。全國人大常委會(huì)要求省人大常委會(huì)把好立法權(quán)限關(guān)，設(shè)區(qū)的市在權(quán)限上拿不準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)征求省人大常委會(huì)法工委的意見，不能倉促進(jìn)入立法程序。為落實(shí)好這一要求，保證設(shè)區(qū)的市依權(quán)限立法，要求設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)在擬定年度立法計(jì)劃時(shí)，即征求省人大常委會(huì)法工委意見。省人大常委會(huì)法工委把握不準(zhǔn)的，再請(qǐng)示全國人大常委會(huì)法工委。在省市兩級(jí)人大常委會(huì)法工委的協(xié)調(diào)配合下，兩年多來在法規(guī)立項(xiàng)方面沒有出現(xiàn)超越立法權(quán)限的問題。二是法規(guī)的具體規(guī)范是否超越立法權(quán)限。立法法規(guī)定了全國人大及其常委會(huì)的專屬立法事項(xiàng)，地方立法無權(quán)涉及。有的市法規(guī)項(xiàng)目雖然在立法權(quán)限之內(nèi)，但個(gè)別條文規(guī)定了法律保留事項(xiàng)，如對(duì)違法建筑處理直接規(guī)定斷水、斷電；對(duì)張貼小廣告的違法行為直接限制通訊自由；規(guī)定建設(shè)單位承擔(dān)業(yè)主大會(huì)召開籌備費(fèi)用；對(duì)民事行為規(guī)定了行政處罰等，這些規(guī)定或是增加了民事義務(wù)或是限制了民事權(quán)利，涉及民事基本制度，不在地方立法權(quán)限之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)作出修改。三是法規(guī)具體條文是否與“行政三法”、相關(guān)上位法和省地方性法規(guī)相抵觸?！靶姓ā笔切姓芾韺ｉT法，對(duì)地方立法設(shè)定權(quán)限作出了限制性規(guī)定。在各設(shè)區(qū)的市報(bào)批的法規(guī)草案中，以違反行政處罰法第十一條規(guī)定的居多，即法律、法規(guī)已對(duì)特定行為設(shè)定處罰，地方性法規(guī)的規(guī)定超出上位法處罰的種類和幅度；法律、行政法規(guī)規(guī)定了違法行為但沒有設(shè)定處罰的，地方性法規(guī)對(duì)此違法行為設(shè)定處罰等。違反行政許可法主要情形有增設(shè)許可條件；以備案、登記、年檢、認(rèn)定、認(rèn)證、審定等形式變相設(shè)定行政許可，以非行政許可審批為名變相設(shè)定行政許可等。違反行政強(qiáng)制法主要情形有法律、行政法規(guī)中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，實(shí)施類的地方性法規(guī)設(shè)定了行政強(qiáng)制措施；違反行政強(qiáng)制法關(guān)于代履行的規(guī)定等。四是法規(guī)的具體內(nèi)容是否符合中央和省委的決策部署及上位法立法精神。主要情形有未嚴(yán)格貫徹中央和省委關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，在地方性法規(guī)中未規(guī)定最嚴(yán)格的保護(hù)制度，出現(xiàn)“立法放水”、降低標(biāo)準(zhǔn)、管控不嚴(yán)等情形；未嚴(yán)格把握國務(wù)院行政審批制度改革精神，隨意設(shè)置新的行政許可和非許可類的行政審批事項(xiàng)；違反中辦、國辦規(guī)定，對(duì)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)作出規(guī)定等。

（三）健全完善合法性審查工作機(jī)制，促進(jìn)審查工作規(guī)范化。一是完善了省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)程序。2017年省人代會(huì)通過《山東省地方立法條例》，對(duì)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市報(bào)批地方性法規(guī)程序作了專章規(guī)定，增加了設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)在省人大常委會(huì)會(huì)議表決前可以撤回報(bào)批法規(guī)的規(guī)定。二是規(guī)范報(bào)批程序。省人大常委會(huì)法工委制定并下發(fā)了兩部規(guī)范性文件，其中，《設(shè)區(qū)的市報(bào)批地方性法規(guī)程序規(guī)定》明確了設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)報(bào)送法規(guī)草案的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，省人大常委會(huì)法工委提前介入的措施、重點(diǎn)審查的內(nèi)容以及合法性審查意見未予采納的處理程序等；《設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)地方性法規(guī)報(bào)告電子格式標(biāo)準(zhǔn)》根據(jù)全國人大常委會(huì)和省人大常委會(huì)信息管理要求，明確了提請(qǐng)審查和報(bào)備法規(guī)文本格式標(biāo)準(zhǔn)。三是修訂了省人大常委會(huì)法工委審查地方性法規(guī)工作規(guī)范。對(duì)報(bào)批法規(guī)草案的接收、發(fā)送征求意見、研究論證及意見反饋，法規(guī)正式文本的報(bào)送、法制委統(tǒng)一審議、主任會(huì)議審議、常委會(huì)審查、決定公布及文本報(bào)備等全過程工作程序進(jìn)行了規(guī)定，明確了承辦人的具體職責(zé)和操作規(guī)范。

二、加強(qiáng)工作指導(dǎo)，提高法規(guī)質(zhì)量

地方立法對(duì)剛?cè)〉昧⒎?quán)的設(shè)區(qū)市來說，是一項(xiàng)全新的工作，機(jī)構(gòu)新、人員新、起步晚，在立法理論的研究、立法規(guī)律的把握、立法技術(shù)的應(yīng)用等方面都還有一個(gè)逐步深入的過程。因此，加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)，是省人大常委會(huì)面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（一）加強(qiáng)共性問題研究，并提出指導(dǎo)意見。針對(duì)設(shè)區(qū)的市在法規(guī)立項(xiàng)上選題范圍過大、針對(duì)性不強(qiáng)、數(shù)量過多等普遍性問題，制定并下發(fā)了《關(guān)于設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)制定2018年度立法計(jì)劃的幾點(diǎn)意見》，提出擬定年度立法計(jì)劃要強(qiáng)化人大常委會(huì)在立項(xiàng)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用，從小事項(xiàng)、小切口入手，突出地方特色；要處理好立法質(zhì)量和數(shù)量的關(guān)系，把握立法節(jié)奏，合理安排立法進(jìn)度，切實(shí)提高立法質(zhì)量。同時(shí)，在制訂省人大常委會(huì)立法規(guī)劃和年度計(jì)劃時(shí)，注重為設(shè)區(qū)的市立法留有空間，屬于設(shè)區(qū)的市以下政府事權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，如城市公共交通管理、違法建筑處置、區(qū)域性自然資源保護(hù)等事項(xiàng)，由設(shè)區(qū)的市立法規(guī)范。

（二）做好法規(guī)文本合理性、規(guī)范性指導(dǎo)。設(shè)區(qū)的市在法規(guī)制度設(shè)計(jì)、技術(shù)規(guī)范、法律語言運(yùn)用等方面還存在經(jīng)驗(yàn)不足的問題，法規(guī)文本質(zhì)量有待提高。同時(shí)，設(shè)區(qū)的市地方立法作為全省立法的一部分，對(duì)同一領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整規(guī)范時(shí)，相互之間需要一定程度的和諧和均衡。因此，在對(duì)報(bào)批法規(guī)草案進(jìn)行合法性審查的同時(shí)，省人大常委會(huì)法工委也注重抓好對(duì)法規(guī)文本合理性指導(dǎo)，對(duì)法規(guī)條文作全面、細(xì)致地研究論證。一是把握法律規(guī)范設(shè)定的合理性。重點(diǎn)審查法規(guī)設(shè)定的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的平衡性和適當(dāng)性，比如，行政處罰是否合理、是否符合過罰相當(dāng)?shù)脑O(shè)定原則，相比類似的行為是否存在畸輕畸重情況；行政處罰的設(shè)定是否有必要、能否采取其他行政管理措施等等。二是把握法律規(guī)范之間的和諧性。一方面，一個(gè)設(shè)區(qū)的市制定的法規(guī)之間不能自相矛盾或者沖突。比如，有的市對(duì)運(yùn)輸車遺灑物造成污染的行為，在已經(jīng)出臺(tái)的大氣污染防治條例作了規(guī)定和處罰，又在起草城鎮(zhèn)容貌條例時(shí)另行規(guī)定了不同的處罰措施。對(duì)此應(yīng)當(dāng)執(zhí)行已經(jīng)生效的法規(guī)。另一方面，各市對(duì)同一領(lǐng)域、同一事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范時(shí)所創(chuàng)設(shè)的行政處罰和管理措施不能差距過大，后制定的法規(guī)可以參照已經(jīng)出臺(tái)的法規(guī)規(guī)定，以保持省內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一和諧。三是把握法律規(guī)范表達(dá)的規(guī)范性。對(duì)法規(guī)的體例結(jié)構(gòu)、條文表述、語言運(yùn)用等給予指導(dǎo)，體例結(jié)構(gòu)根據(jù)調(diào)整的內(nèi)容既要邏輯嚴(yán)謹(jǐn)也要簡潔明了，文字表述要具體、明確，使用“法言法語”。對(duì)這些問題在審查中都堅(jiān)持事無巨細(xì)、精雕細(xì)刻，提出修改意見和建議，做好與市人大常委會(huì)法工委的溝通，切實(shí)幫助提高法規(guī)文本質(zhì)量。

（三）做好與部委規(guī)章、省政府規(guī)章銜接。立法法對(duì)部委規(guī)章和地方性法規(guī)在適用中的沖突作了規(guī)定，還規(guī)定了省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)在審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)中發(fā)現(xiàn)其與省政府規(guī)章不一致情形的處理。部委規(guī)章和省政府規(guī)章雖然不是地方立法的依據(jù)，但卻是全國或者全省在行政管理領(lǐng)域某一方面政策和管理措施的體現(xiàn)，其適用地域范圍超過設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)當(dāng)盡量避免在法律適用中與之產(chǎn)生沖突。因此，在審查中特別注重處理好地方性法規(guī)與規(guī)章的關(guān)系，對(duì)已經(jīng)實(shí)施的部門規(guī)章和省政府規(guī)章，設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)中要逐條對(duì)照好，盡量保持法律規(guī)范前后的連續(xù)性和一致性；對(duì)于有的規(guī)章出臺(tái)時(shí)間較早，規(guī)范的內(nèi)容嚴(yán)重滯后，確實(shí)不適應(yīng)設(shè)區(qū)的市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，可以作出不一致的規(guī)定。同時(shí)，向省政府法制辦或有關(guān)部門反饋，提出修改規(guī)章的建議。

三、做好培訓(xùn)交流，注重理論研究和總結(jié)

（一）召開設(shè)區(qū)的市地方立法工作會(huì)議。為統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)，明確加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的目標(biāo)要求，更加扎實(shí)有效地開展各項(xiàng)工作，2017年5月，組織召開了全省設(shè)區(qū)的市地方立法工作會(huì)議。時(shí)任省人常委會(huì)副主任夏耕出席會(huì)議并講話，法工委主任周杰作了總結(jié)講話。濟(jì)南等8個(gè)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)在會(huì)議上介紹了立法成果和經(jīng)驗(yàn)。會(huì)議還進(jìn)行了分組討論，分析了立法工作中存在的問題和不足，提出了改進(jìn)意見和建議。會(huì)后，各設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)召開本市地方立法工作會(huì)議認(rèn)真?zhèn)鬟_(dá)貫徹會(huì)議精神，積極制定具體措施抓好會(huì)議精神的貫徹落實(shí)。

（二）舉辦省人大常委會(huì)地方立法培訓(xùn)班。2017年12月，舉辦了省人大常委會(huì)地方立法培訓(xùn)班。這次培訓(xùn)班層次高、內(nèi)容豐富、參訓(xùn)人員廣。一是邀請(qǐng)了有豐富立法理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家授課。授課人有時(shí)任全國人大法律委副主任委員李適時(shí)，全國人大常委會(huì)法工委民法室主任賈東明、規(guī)劃室副主任諸政紅，環(huán)保部法規(guī)司司長別濤，以及省住建廳、青島市法制辦有關(guān)人員。二是根據(jù)我省地方立法工作中遇到的難點(diǎn)和問題，有針對(duì)性地安排培訓(xùn)內(nèi)容。課程既有立法法、民法等立法理論，也有立法計(jì)劃編制、地方立法實(shí)務(wù)等立法實(shí)踐；還結(jié)合設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限和重點(diǎn)領(lǐng)域，安排了環(huán)境保護(hù)和城市管理方面的內(nèi)容。三是擴(kuò)大了參訓(xùn)人員范圍。這次參訓(xùn)人員除市人大法制委、常委會(huì)法工委外，增加市政府法制辦的立法人員；還邀請(qǐng)省委法規(guī)室、省政府辦公廳以及有立法項(xiàng)目的省直部門法規(guī)處和業(yè)務(wù)處有關(guān)同志聽課。通過這次培訓(xùn)，立法人員拓展了知識(shí)面，深化了理解認(rèn)識(shí)，增長了立法業(yè)務(wù)能力。

（三）加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市立法理論研究。立法對(duì)新取得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市來說是一項(xiàng)新職能，面臨諸多的問題和困惑。同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法關(guān)系民生，調(diào)整社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，難點(diǎn)焦點(diǎn)問題多，社會(huì)關(guān)注度高。為做好設(shè)區(qū)的市立法理論研究，給立法提供論證基礎(chǔ)和理論支撐，委托山東大學(xué)、山東師范大學(xué)兩個(gè)立法研究服務(wù)基地，分別承擔(dān)了《設(shè)區(qū)的市城市管理立法有關(guān)情況具體問題制度設(shè)計(jì)》和《設(shè)區(qū)的市地方立法現(xiàn)狀、問題及對(duì)策》課題研究。同時(shí)，結(jié)合工作實(shí)際，省人大常委會(huì)法工委承擔(dān)了省人大常委會(huì)關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方立法研究的課題。課題報(bào)告一萬余字，總結(jié)了兩年多來設(shè)區(qū)的市制定法規(guī)情況、建立立法機(jī)制情況和省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)情況，分析了設(shè)區(qū)的市立法中存在的問題和不足，提出了改進(jìn)意見和建議。

一年來，省人大常委會(huì)法工委在任務(wù)重、人員少的困難情況下，開拓創(chuàng)新、扎實(shí)有效，較好地完成了審查批準(zhǔn)工作，設(shè)區(qū)的市地方立法成果豐碩，立法數(shù)量居全國前列，開創(chuàng)了我省地方立法的新局面。但在看到成績、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們也認(rèn)識(shí)到審查工作中的不足，如審查標(biāo)準(zhǔn)還不夠明晰，協(xié)調(diào)溝通環(huán)節(jié)不完善，指導(dǎo)力度不強(qiáng)，學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠深入等，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)本領(lǐng)，完善審查機(jī)制，提高審查效率和質(zhì)量，為人大常委會(huì)當(dāng)好參謀助手，進(jìn)一步推動(dòng)設(shè)區(qū)的市立法工作。