備案審查的“松北路徑”

規(guī)范性文件，俗稱“紅頭文件”，是政府為管理某類事務(wù)制定的具有普遍適用效力的文件。如果規(guī)范性文件出現(xiàn)偏差或者不適當(dāng)，不僅影響政府的權(quán)威性和公信力，還將損害社會(huì)公眾的利益。

正因如此，憲法和法律賦予各級(jí)人大對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的監(jiān)督權(quán)，以確保這些“紅頭文件”不走樣。可以說，備案審查是各級(jí)人大監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)公正司法的重要途徑之一。

但是，從地方人大特別是縣區(qū)級(jí)人大近年來的監(jiān)督實(shí)踐來看，規(guī)范性文件備案審查工作常常被輕視，成為人大監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。

備審實(shí)現(xiàn)“零”突破，監(jiān)督發(fā)力開新局

2012年，哈爾濱市松北區(qū)人大換屆后，孫曉凡當(dāng)選為區(qū)人大常委會(huì)副主任，他至今還記得當(dāng)時(shí)區(qū)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的態(tài)度。

“很簡(jiǎn)單地處理。一般只是常委會(huì)相關(guān)工作人員偶爾給區(qū)政府法制辦打個(gè)電話，問問有沒有規(guī)范性文件。如果區(qū)政府那邊說沒有，那就沒有，一年的備案審查工作就結(jié)束了，之后年終開人代會(huì)時(shí)，在常委會(huì)工作報(bào)告中只寫上一句‘探索推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作’，這種狀況持續(xù)了兩三年。”孫曉凡表示。

轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在2015年。

這一年，面對(duì)備案審查工作始終打不開局面、始終沒有實(shí)現(xiàn)“零” 突破的現(xiàn)實(shí)，為適應(yīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立哈爾濱新區(qū)后人大工作的需要，松北區(qū)人大常委會(huì)以高度政治自覺和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，決定將備案審查列為重點(diǎn)攻堅(jiān)克難工作加以推進(jìn)，從而帶動(dòng)人大監(jiān)督工作開創(chuàng)新局面。

孫曉凡表示，當(dāng)時(shí)，常委會(huì)組成人員均感覺到備案審查是監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)，要做好這一工作就必須要站在治國(guó)理政和政權(quán)建設(shè)的政治高度。大家的意見歸納在一起，就是要解決好三個(gè)問題，即，思想上重視不夠的問題，機(jī)構(gòu)力量薄弱、法律專門力量缺乏的問題，相關(guān)規(guī)定不規(guī)范、配套制度不健全的問題。帶著這些問題，常委會(huì)組織專門力量，由區(qū)人大法制委副主任委員辛世龍帶頭，對(duì)全國(guó)18個(gè)省、市進(jìn)行調(diào)研，尋求對(duì)策，形成了一份含金量頗高的調(diào)研報(bào)告。區(qū)人大常委會(huì)黨組書記、主任鄒宗林作出批示：“應(yīng)積極探索和實(shí)踐，力推此項(xiàng)工作在哈市人大系統(tǒng)有創(chuàng)新、求突破。”自此，松北區(qū)備案審查工作正式擺上重要位置，大幕徐徐拉開。

建立制度有保障，繪制流程可遵循

萬事開頭難，難在無所遵循。

2015年11月26日，松北區(qū)第三屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議通過了《哈爾濱市松北區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查辦法》（以下稱“辦法”）。這讓備案審查工作有了制度保障。

孫曉凡表示，辦法是按照主任會(huì)議提出的“修改制度，完善程序，整合力量，強(qiáng)化保障，全力以赴做好備案審查工作”的要求，在借鑒省內(nèi)外10余個(gè)地市區(qū)縣做法的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)論證形成的。在辦法制定過程中，區(qū)人大常委會(huì)分層次征求意見，并請(qǐng)哈爾濱市人大法工室相關(guān)專業(yè)人士現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，力求質(zhì)量和操作性。辦法包括總則、報(bào)送備案、組織審查、審查意見處理等6個(gè)章節(jié)，明確了規(guī)范性文件的內(nèi)涵，審查的范圍、原則、程序等，做到有據(jù)可循。

松北區(qū)人大法制委副主任委員辛世龍表示，為了便于開展工作，他們還研究制定了一系列規(guī)范性文件樣本。包括區(qū)政府、各鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提請(qǐng)備案的報(bào)告和說明樣式，區(qū)人大常委會(huì)受理、提請(qǐng)主任會(huì)議審議、專家審議結(jié)果報(bào)告、法制委審查意見通知書的樣式，提請(qǐng)市人大常委會(huì)備案審查報(bào)件的標(biāo)準(zhǔn)樣式等，這讓備案審查的操作更加方便和規(guī)范。

細(xì)節(jié)決定成敗。松北區(qū)人大在備案審查工作流程的每個(gè)細(xì)節(jié)上下足了功夫。他們研究繪制了工作流程圖，明確各個(gè)環(huán)節(jié)前后銜接、主體責(zé)任、職責(zé)要求、工作時(shí)限，對(duì)受理、審查意見提出、與制發(fā)文件機(jī)關(guān)溝通、組織專家論證、提交主任會(huì)議審查、文件修改公布備案等各個(gè)環(huán)節(jié)，都做了程序上的銜接，使辦法在實(shí)施過程中有了一個(gè)更有利于把握和實(shí)際操作的工作流程。

因?yàn)樵O(shè)計(jì)的科學(xué)合理，松北區(qū)這個(gè)流程圖先后被省內(nèi)其他人大常委會(huì)開展相關(guān)工作時(shí)所借鑒。

此外，松北區(qū)人大常委會(huì)還研究制定了《松北區(qū)街道人大工委工作辦法》，確保街道人大工作不被削弱，解決了備案審查工作在最基層存在“盲區(qū)”的問題。

聘請(qǐng)專家嚴(yán)把關(guān)，保證審查見實(shí)效

2015年11月26日,松北區(qū)第三屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議通過了《關(guān)于成立松北區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查專家委員會(huì)的決定》（以下稱“決定”）。

孫曉凡表示，出臺(tái)這個(gè)決定，是為破解基層人大專門法律力量不足、審查質(zhì)量難以保證的問題。對(duì)此，區(qū)人大常委會(huì)在哈爾濱地區(qū)，分領(lǐng)域?qū)Υ髮Ｔ盒！⒖蒲性核?、法律?shí)務(wù)等機(jī)構(gòu)專家學(xué)者中進(jìn)行遴選，集聚行政法、民商法等方面的高端人才，建立了由27名專家組成的精英型團(tuán)隊(duì)。2015年11月，在專家委員會(huì)成立大會(huì)上，區(qū)人大常委會(huì)為專家頒發(fā)了聘書。

“宏觀上要考慮兩個(gè)方面的問題：一，是否從事這些行業(yè)的企業(yè)都要給扶持資金。如果不是這樣的，或者給的數(shù)額不平衡，會(huì)不會(huì)造成行業(yè)內(nèi)企業(yè)間的不平等競(jìng)爭(zhēng)。二，松北區(qū)給了，別的區(qū)不給，從全省或者全市的角度是否造成不平等競(jìng)爭(zhēng)，是否存在著宏觀上破壞經(jīng)濟(jì)環(huán)境的問題？”“給高管人員補(bǔ)貼是否有合法性”……

以上是部分法學(xué)專家在審查《松北區(qū)促進(jìn)金融等行業(yè)發(fā)展扶持資金管理辦法》時(shí)，對(duì)一些條款提出的質(zhì)疑和修改意見。

2016年，松北區(qū)人大常委會(huì)組織部分專家對(duì)《哈爾濱大劇院及周邊濕地管理公告》等5個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行了嚴(yán)格審查；2017年，又先后有《松北區(qū)促進(jìn)科技創(chuàng)新等行業(yè)發(fā)展扶持資金管理辦法》等10個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)入備案審查程序，其中有5件聘請(qǐng)專家審核把關(guān)，確保備審工作質(zhì)量和效果。今年收到的3件規(guī)范性文件正在組織審核中。

辛世龍表示，專家們的專業(yè)素養(yǎng)和認(rèn)真態(tài)度，讓我們的備案審查工作嚴(yán)謹(jǐn)扎實(shí)，不“走過場(chǎng)”，實(shí)現(xiàn)了“真?zhèn)浒浮薄罢鎸彶椤保贡O(jiān)督工作達(dá)到了預(yù)期目的，收到了良好效果。

踏入監(jiān)督深水區(qū)，蹚出備審新路徑

辛世龍表示，他們?cè)谔剿髦锌偨Y(jié)出，備案審查工作要真正產(chǎn)生實(shí)效，科學(xué)的報(bào)審機(jī)制必不可少。要嚴(yán)把“四關(guān)”：把好“有件必報(bào)關(guān)”，區(qū)人大常委會(huì)對(duì)內(nèi)網(wǎng)發(fā)布的文件，及時(shí)主動(dòng)甄別，并要求制定機(jī)關(guān)每年1月31日前報(bào)送上一年度發(fā)文目錄，便于審查情況通報(bào)。把好“有報(bào)必審關(guān)”，按照審核流程和時(shí)限要求，隨報(bào)隨審。把好“有錯(cuò)必糾關(guān)”，按照溝通說明、書面建議、撤銷“三步走”程序，努力做到有錯(cuò)必糾。三年來，共有8件文件通過口頭或書面溝通方式得到有效糾正。把好“跟蹤評(píng)估關(guān)”，協(xié)調(diào)區(qū)政府開展規(guī)范性文件專項(xiàng)清理，經(jīng)過對(duì)2017年底前制發(fā)的27件規(guī)范性文件清理審核，保留18件，廢止9件。2017年組織對(duì)《哈爾濱高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》開展評(píng)估并形成評(píng)估報(bào)告。

據(jù)了解，為保證監(jiān)督真正到位，松北區(qū)人大常委會(huì)出臺(tái)了《哈爾濱市松北區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作通報(bào)制度》，規(guī)定了通報(bào)的運(yùn)作程序和結(jié)果的運(yùn)用，明確了出現(xiàn)重大問題應(yīng)當(dāng)予以通報(bào)的五種情形和根據(jù)工作需要可采取通報(bào)的四種情況。制度規(guī)定，制定機(jī)關(guān)未按照限定時(shí)限和要求報(bào)送的，由區(qū)人大常委會(huì)責(zé)令限期糾正；逾期未糾正的，給予通報(bào)批評(píng)。同時(shí)還規(guī)定，制定機(jī)關(guān)收到書面審查意見后，未在規(guī)定期限內(nèi)修改或者廢止，也未書面提出無需修改或者廢止理由，或者提出的理由不成立的，區(qū)人大常委會(huì)給予通報(bào)批評(píng)，并由主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議審議。

為保證監(jiān)督的剛性、長(zhǎng)效，松北區(qū)人大還實(shí)施了有效的詢查機(jī)制。2016年，區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議專門聽取了區(qū)政府備案審查工作情況報(bào)告，進(jìn)行專題詢問和量化打分，打分結(jié)果為93.6分，促進(jìn)了政府意識(shí)的轉(zhuǎn)變和工作力度的加強(qiáng)。2017年，常委會(huì)開展了備案審查工作視察，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件認(rèn)定，解決報(bào)備文件漏報(bào)、遲報(bào)問題，適時(shí)開展規(guī)范性文件實(shí)施情況評(píng)估等方面提出要求。今年4月，區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議又專門聽取了專項(xiàng)報(bào)告，對(duì)區(qū)政府繼續(xù)加大領(lǐng)導(dǎo)力度、優(yōu)化報(bào)備流程等提出新要求。

打鐵還需自身硬，在監(jiān)督區(qū)政府的同時(shí)，松北區(qū)人大常委會(huì)也健全了嚴(yán)格的自律機(jī)制，自覺接受上級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督。在2017年，主動(dòng)對(duì)《松北區(qū)人大及其常委會(huì)關(guān)于財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督暫行辦法》如期形成備案報(bào)告和相關(guān)說明，上報(bào)哈爾濱市人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查。

“桃李不言，下自成蹊。”松北區(qū)人大備案審查工作的創(chuàng)新做法，引起了省內(nèi)外人大的關(guān)注。黑龍江省人大常委會(huì)法工委對(duì)松北人大開展規(guī)范性文件合法性、科學(xué)性、成效性審查工作給予充分肯定，并會(huì)同哈爾濱市人大常委會(huì)有關(guān)部門來到松北進(jìn)行觀摩指導(dǎo)。省外一些市縣人大常委會(huì)也紛紛前來學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。

孫曉凡表示，三年實(shí)踐，他們?cè)谝?guī)范性文件備案審查工作中蹚出了一條新路。民主法治進(jìn)步無止境，這條路也不會(huì)有終點(diǎn)。在未來，松北區(qū)人大仍會(huì)一以貫之，繼續(xù)加強(qiáng)完善備案審查工作，助力松北區(qū)法治環(huán)境建設(shè)。