立法中利益博弈機制構(gòu)建基礎(chǔ)探析

□張明敏

立法中的利益博弈是社會和經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。確認(rèn)和調(diào)整利益關(guān)系，實現(xiàn)利益的初次分配，是立法的核心內(nèi)容。立法直接關(guān)系著相關(guān)主體利益的配置，立法中利益的沖突和失衡在所難免。利益分配是一種政治，也是一種藝術(shù)。利益分配不均，社會就會不和諧，社會秩序的穩(wěn)定就難以維持。法律在某種程度上講是一種分配利益的規(guī)則，如何有效地合理平衡錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系及其相互沖突，成為我國立法面臨的重要挑戰(zhàn)。在制度層面上構(gòu)建科學(xué)的利益博弈機制，是解決利益沖突的重要手段，也是實現(xiàn)公平正義的必然選擇。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、改革的不斷深化和多元化利益格局的形成，構(gòu)建立法博弈機制的經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、思想文化基礎(chǔ)已日漸成熟。

一、經(jīng)濟基礎(chǔ)

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，利益的多元化是構(gòu)建立法博弈機制的前提和必要社會基礎(chǔ)，為立法利益博弈的存在和發(fā)展提供了廣闊的土壤。市場經(jīng)濟的發(fā)展完善推動了社會利益的分層，進(jìn)而形成不同的利益群體或利益集團，為社會利益的多元化提供了基礎(chǔ)與條件。首先，市場經(jīng)濟體制的確立為利益多元化形成奠定了制度基礎(chǔ)。改革開放之前，我國實行計劃經(jīng)濟體制，國家以計劃的方式對社會資源進(jìn)行配置，實行的是個人利益要服從于國家和集體利益的位階模式，強調(diào)的是國家利益、集體利益大于個人利益，個人利益的實現(xiàn)只能通過國家和集體利益的配給，個人利益的獲得嚴(yán)重依賴于國家和集體的利益的分配，個人利益和國家利益、集體利益具有高度的一致性。這種利益位階與當(dāng)時的經(jīng)濟體制是相適應(yīng)的，具有一定合理性。改革開放之后，我國逐步由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制，政府對于市場運行只是起著引導(dǎo)和監(jiān)督的作用，市場成為社會資源調(diào)控的主要手段，以競爭的方式?jīng)Q定社會資源的分配成為常態(tài)。這種體制下，個體的利益訴求得以釋放和鼓勵，個人利益不再完全依附于國家利益，利益分化就出現(xiàn)了。由此而生發(fā)的利益獲得途徑的多元化和利益差距的明朗化，導(dǎo)致利益關(guān)系和利益矛盾日益復(fù)雜化?！胺ㄅc時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功?！眹以诹⒎ㄉ匣貞?yīng)了這一變化，如憲法的修改、物權(quán)法的制定，都對個人財產(chǎn)所有權(quán)的合法性予以承認(rèn)并制定了相應(yīng)的法律保護(hù)措施。其次，利益多元化在法律層面上表現(xiàn)為立法中的利益沖突與博弈。市場資源具有稀缺性，而利益主體追求利益的最大化是其天性，這必然帶來利益主體之間的利益矛盾。隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的明顯加快，反映我國社會經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式“四個多樣化”的利益矛盾更為突出了。法律反映各個階層的經(jīng)濟關(guān)系，是國家運行與管理過程中不可缺少的一個重要部分，而立法又是對利益分配法定化的一種機制，所以各方對于利益的渴求必然表現(xiàn)為立法中的博弈。此外,權(quán)利(力)具有擴張性，權(quán)利(力)之間具有相互監(jiān)督和節(jié)制的內(nèi)在需要。在利益多元化的社會中，一方面，各利益主體為維護(hù)自身利益，相互之間必然形成一種博弈關(guān)系，國家為了維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定和利益格局的合理化，需要從源頭——立法上加以調(diào)控，進(jìn)行監(jiān)督和制約；另一方面，利益主體維護(hù)自身權(quán)益的過程也是權(quán)利（力）互相監(jiān)督和制約及合理抑制權(quán)利(力)擴張性的過程，立法層面的利益博弈又正好可以契合這種抑制權(quán)利(力)擴張性的需要。因此，這種對于權(quán)利(力)擴張性的合理抑制在立法層面來說顯得尤為重要。

二、政治基礎(chǔ)

社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，法治既是市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，也是市場經(jīng)濟健康發(fā)展的重要保障。市場化打破了過去計劃經(jīng)濟下的利益一體化，市場化首先導(dǎo)致的結(jié)果是利益的多元化，利益多元化導(dǎo)致的結(jié)果是要求對多元的利益進(jìn)行規(guī)范，這樣的結(jié)果最終導(dǎo)致了法治化。完善的法治對于規(guī)范市場行為、促進(jìn)公平競爭、維護(hù)市場秩序具有重要作用。以良法促發(fā)展、保善治，以法治的方式滿足、促進(jìn)人民群眾對美好生活的獲得感，以法治的方式建立科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達(dá)機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制，從而最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，不斷促進(jìn)社會和諧。

（一）公平有效的利益博弈機制是制定良法的必要前提。良法是法治的基礎(chǔ)。亞里士多德指出，法治應(yīng)包括兩層含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。清華大學(xué)社會學(xué)系孫立平教授指出：“追求利益的能力與權(quán)利的失衡，已經(jīng)開始成為塑造中國利益分配格局和社會結(jié)構(gòu)的一種重要力量和機制?！痹谝粋€多元化利益的社會中，立法機構(gòu)及立法者的職責(zé)，就是要通過立法的價值選擇把利益的沖突或者失衡控制在公平正義的范圍內(nèi)，使多元利益結(jié)構(gòu)實現(xiàn)有序化?？梢哉f，不從立法上設(shè)計這樣一種大體保持權(quán)利（力）均衡的制度框架，今天相對公平的利益分配格局是很難建立起來的。而且，也正是由于這個制度框架以及所保障的權(quán)利（力）均衡，才維護(hù)了社會的穩(wěn)定。公正是良法的精髓，也是一種社會觀念形態(tài)，是建立在一定基礎(chǔ)之上的，經(jīng)過多元利益主體反復(fù)博弈而形成的社會意識形態(tài)。約翰?羅爾斯指出，公正實際上是利益的協(xié)調(diào)和平衡，是通過博弈形成一種均衡。這種均衡的實現(xiàn)往往要通過不同利益群體的博弈，找到一個兼顧各方利益的平衡點，達(dá)成共識，最終形成大家普遍遵守的法律準(zhǔn)則。

（二）公平有效的利益博弈機制是落實“主權(quán)在民”的重要體現(xiàn)與保障。立法既是利益的表達(dá)、協(xié)調(diào)和分配機制，同時也是人權(quán)的保障機制。在現(xiàn)代法治國家，人權(quán)的立法保障是實現(xiàn)司法保障的基本前提和重要條件。因此，以人為本、尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代立法的應(yīng)有之義，也是立法的終極目標(biāo)所在。我國是具有中國特色的社會主義民主政治國家。憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。這就是“主權(quán)在民”的憲法精神，具體體現(xiàn)為人民群眾依法享有對國家機關(guān)工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。法律作為一種“公共產(chǎn)品”，理應(yīng)具有廣泛的民主性和公意代表性，理應(yīng)強化以民為本的立法理念，廣泛吸納和體現(xiàn)民意，使得各方面的積極性得到充分調(diào)動。我國的立法機關(guān)，即具有立法權(quán)的人民代表大會及其常務(wù)委員會是典型的民意代表機構(gòu)，是傳達(dá)民意的喉舌和社會各階層的代言人，有義務(wù)構(gòu)建以人民群眾對立法活動的知情權(quán)為基礎(chǔ)、以參與權(quán)和表達(dá)權(quán)為核心、以監(jiān)督權(quán)為保障的公平有效的利益博弈機制，拓展人民有序參與立法途徑，使人民群眾的“四權(quán)”得到實實在在地體現(xiàn)，這正符合黨的十九大提出的“民主立法”的要求。經(jīng)過這么多年的發(fā)展，現(xiàn)在應(yīng)該說已經(jīng)形成了具有中國特色的公眾參與機制，如包括座談會、聽證會、論證會在內(nèi)的“三會”制度等。

（三）公平有效的利益博弈機制是促進(jìn)立法工作水平提升的有效途徑。經(jīng)過市場經(jīng)濟改革，我國已進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展階段，在多數(shù)領(lǐng)域里我們的利益調(diào)整做得很好，而在有些領(lǐng)域利益調(diào)整嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致了一些社會矛盾。國家需要通過立法手段對不同群體表達(dá)自己的利益以及為追求自己利益施加壓力做出制度性安排，而國家的作用則在于充當(dāng)規(guī)則的制定者和沖突的裁決者，即法律就是在各種利益要求都能得到充分表達(dá)和相互整合中所達(dá)成的一種各方都能夠接受的均衡的規(guī)則，但必須在利益表達(dá)和社會穩(wěn)定之間取得平衡，底線是社會穩(wěn)定，上限是利益表達(dá)，處于兩者之間的就是形成制度化的利益表達(dá)機制的空間。這對立法機關(guān)以及立法工作者能力與水平都提出了極高的要求，構(gòu)建公平有效的利益博弈機制是立法機關(guān)的應(yīng)有職責(zé)。利益博弈機制，一方面暢通了民意訴求，拓寬了人民群眾參政、議政、督政以及民意表達(dá)的渠道，促使人大及其常委會更加重視民意，反映人民群眾的意愿，圍繞群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題開展立法，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益；另一方面，也是民主立法的生動展示，能增強社會對法律法規(guī)的認(rèn)同感，從而有利于法律法規(guī)制定后的實施，這將擴大法律法規(guī)實施的社會基礎(chǔ)，對增強全社會的法治意識、民主意識、樹立人大權(quán)威也將起到積極的推動作用。

三、思想文化基礎(chǔ)

隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和深入，改革對各種利益的調(diào)整正引導(dǎo)著社會向著充滿生機和活力的方向發(fā)展。利益細(xì)胞的激活調(diào)動了利益主體的積極性和創(chuàng)造性，使其以極大的熱情投入到富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)中去。

（一）利益意識增強。人自身經(jīng)濟地位的獨立，也為思想獨立奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。社會發(fā)展不但推動了政治文明的進(jìn)步，也促使人們對社會提出了更高的要求，不僅要求物質(zhì)利益、精神文化利益，而且還要求政治利益，對立法、公共政策的要求越來越高。利益意識增強主要體現(xiàn)在兩個方面：一是利益意識的覺醒。利益意識覺醒是利益結(jié)構(gòu)變化的內(nèi)在動力和實際開端。利益意識的覺醒使人們產(chǎn)生了利益饑渴現(xiàn)象，從而導(dǎo)致社會利益關(guān)系的一系列重大變化。特別是人們在重視經(jīng)濟利益的同時,開始重視對政治利益和文化利益的主動訴求，關(guān)注自我利益的意識越來越強，越來越重視利益與政治(政策)之間的關(guān)系。利益意識從物質(zhì)利益、精神文化利益向政治利益的轉(zhuǎn)向，對立法、公共政策提出了更高的要求。二是利益的法律保護(hù)意識增強。一方面是主觀方面,具體表現(xiàn)為各個利益主體主觀維權(quán)意識的增強，各利益主體，無論是公權(quán)力或者私權(quán)利主體都認(rèn)識到自身合法利益訴求不應(yīng)該受到侵犯。雖然權(quán)利 (力)在其地位和所掌握的資源上有著很大的差異，但是這并不能影響兩者在保護(hù)利益意識方面的增強。例如，在許多重要法律法規(guī)的制定和修改過程中已經(jīng)形成沖突，有的還很尖銳。另一方面是客觀方面，隨著經(jīng)濟體制和分配體制改革的深入，社會擺脫了單純強調(diào)國家、集體利益的局面，利益多元化和尊重正當(dāng)利益的觀念得到了釋放與培養(yǎng)。無論是作為公權(quán)力的一方，還是私權(quán)利的一方,都認(rèn)識到維護(hù)自身合法權(quán)益是天經(jīng)地義的事情。

（二）利益表達(dá)的政治效能感增強。我國公民利益表達(dá)的政治效能感正在不斷增強。首先，政治環(huán)境的寬容程度、民主程度、公正程度和平等程度在不斷提高，個人具有了更為自由的活動空間；其次，長時期的改革開放也使人們心理承受能力不斷增強，在利益表達(dá)目標(biāo)的確定上，追求所能達(dá)到的基本滿意狀態(tài)成為普遍共識；再次，隨著我國政治民主和政治參與的發(fā)展，很多公民的政治實踐經(jīng)驗得到了豐富。選擇何種渠道能最方便、最快捷、最有效地實現(xiàn)目標(biāo)而不使自己的表達(dá)成為無效表達(dá)，許多公民和社會群體在實踐中已經(jīng)有了較為明確的意識和認(rèn)識。

（三）監(jiān)督的意識與能力增強。經(jīng)濟的發(fā)展和人們思想政治覺悟水平的提高，使公眾參與監(jiān)督的意識與能力大大增強。當(dāng)法律政策過分偏向于特殊利益時，立法機關(guān)面對公眾及大眾傳媒的輿論壓力，在一定程度和范圍內(nèi)還是有能力把政策朝公共利益方面擺正。