降稅費的緊迫性與破解之道梁紅

王慧

據(jù)新華社7月20日報道，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，其中明確“從2019年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收”。8月20日，國家稅務(wù)總局、財政部、人社部等五部委局聯(lián)合召開社會保險費和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)會議，提出“在今年12月10日前完成社保費和第一批非稅收入職責(zé)劃轉(zhuǎn)交接工作，自2019年1月1日起由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收各項社會保險費和先行劃轉(zhuǎn)的非稅收入”，再次明確了社保費改由稅務(wù)部門征收的時間表。

明確社保費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收將改變當(dāng)前“雙重征繳”體制的矛盾，提高征繳效率，降低征繳成本，擴(kuò)大社保覆蓋面，從長期看有助于降低各地社保費率和繳費基數(shù)的差異，促進(jìn)全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)。然而，如果不同步調(diào)降費率，這也將被動提升企業(yè)的經(jīng)營成本，減少個人的可支配收入，在當(dāng)前的宏觀背景下負(fù)面影響會更突出。

社保征繳的現(xiàn)行體制和現(xiàn)狀

根據(jù)國務(wù)院相關(guān)文件及社會保險法的釋義1，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)是本人工資，一般以上一年度本人月平均工資為個人繳費工資基數(shù)，月平均工資按國家統(tǒng)計局規(guī)定列入工資總額統(tǒng)計的項目計算，包括工資、獎金、津貼、補(bǔ)貼等收入。如果本人月平均工資低于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY60%的，按當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY的60%繳費；超過當(dāng)?shù)芈毠て骄べY300%的，按當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY的300%繳費。醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育費的繳費基數(shù)與養(yǎng)老基本一致。

而《中國企業(yè)社保白皮書2018》顯示，企業(yè)參保在及時性、險種覆蓋面上遵守程度較好，但是社保繳費基數(shù)完全合規(guī)的企業(yè)僅占27%，就是說73%的企業(yè)沒有按照規(guī)定繳費，其中31.7%的企業(yè)按照最低標(biāo)準(zhǔn)繳費。

我國社保的“雙重征繳”體制使得上述情況有了存在的可能。目前征繳模式主要有兩類：

一是由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，即“社保征收模式”，北京、上海、天津、深圳、山東、四川等10多地采取本模式。

二是“稅務(wù)征收模式”，河北、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、廣東、海南、重慶、云南、陜西、甘肅、青海、河南及寧波、廈門2等22地采取本模式。而“稅務(wù)征收模式”又可以分為兩類：一是“稅務(wù)代征模式”，即由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核定繳費數(shù)額，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，大部分稅務(wù)征收的地方都是這種模式；二是“稅務(wù)全責(zé)征收”，即稅務(wù)部門負(fù)責(zé)核定和征收社保費，廣東（除深圳）3、廈門4、浙江5等地是這種模式。

社保部門熟悉各項社會保險政策和業(yè)務(wù)，由其征收的模式貫穿了企業(yè)和個人參保、費用征繳、待遇發(fā)放及相關(guān)服務(wù)的環(huán)節(jié)。但是社保部門無法及時和精準(zhǔn)地掌握企業(yè)的員工工資發(fā)放情況，因此在核定和征收社保費時，企業(yè)有可能存在繳納不規(guī)范的現(xiàn)象。而稅務(wù)部門在核實繳費人數(shù)、繳費基數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面更加具備專業(yè)優(yōu)勢，并且擁有成熟有效的征管手段和足夠的專業(yè)人員配備，由稅務(wù)部門征收社保費將提升社保征管的規(guī)范程度，征繳力度有所加強(qiáng)。

社保費由稅務(wù)部門征收影響幾何

（一）繳費基數(shù)規(guī)范化的影響

根據(jù)2017年基本養(yǎng)老保險人均繳費11701元和2016年社會平均工資54256元，可計算出2017年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的實際繳費費率是21.6%，低于28%的全國標(biāo)準(zhǔn)。下述三個“合規(guī)”原因可能導(dǎo)致實際繳費費率低于全國標(biāo)準(zhǔn)。

1.少數(shù)省市自主降低繳費費率或者降低繳費基數(shù)

例如廣東省基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費費率為13%～14%6，比全國標(biāo)準(zhǔn)低了6～7個百分點，而且深圳基本養(yǎng)老保險、生育和失業(yè)保險繳費基數(shù)下限為最低工資7；廈門基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費費率為12%8，比全國標(biāo)準(zhǔn)低了8個百分點；杭州基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費費率為14%，比全國標(biāo)準(zhǔn)低了6個百分點，醫(yī)療保險10.5%、生育保險1.2%的標(biāo)準(zhǔn)略高于全國標(biāo)準(zhǔn)9。然而大部分省市都是按照全國標(biāo)準(zhǔn)來征繳的。廣東、浙江、福建2016年基本養(yǎng)老保險繳費收入占全國的17%，加權(quán)計算這三個省自主調(diào)降費率對全國的影響約為1個百分點，有條件的階段性調(diào)降費率10影響1個百分點，合計2個百分點。考慮這些因素后全國標(biāo)準(zhǔn)降至26%。

2.城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費比例為20%，低于全國標(biāo)準(zhǔn)

《社會保險法》規(guī)定：無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險費，分別記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金和個人賬戶?！秶鴦?wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號）規(guī)定：城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)為當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY，繳費比例為20%。城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員在總參保人數(shù)中比重約為1/411，在社會工資總額中占比約為17%，那么這部分人群的低費率對全國標(biāo)準(zhǔn)的影響約為1.4個百分點，綜合前兩個因素后全國標(biāo)準(zhǔn)降至24.6%。

3.收入超過社會平均工資三倍的人員實際繳費比例會低于標(biāo)準(zhǔn)，收入低于社會平均工資60%的人員實際繳費比例會高于標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《全國住房公積金2015年年度報告》，2015年繳存職工中，收入高于上年當(dāng)?shù)厣鐣骄べY3倍的群體占6.07%，收入低于社會平均工資的群體占49.81%，中等收入群體占44.12%。根據(jù)估算，高收入群體對全國標(biāo)準(zhǔn)費率的影響約為1個百分點，不過再考慮低收入群體對費率向上的影響，二者相互抵消后影響假設(shè)忽略不計。

扣除上述三個原因的影響后，全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)費率應(yīng)該為24.6%，也就是說當(dāng)前21.6%的實際費率仍然偏低，這就是企業(yè)沒有按照規(guī)定基數(shù)繳費導(dǎo)致的。換算成繳費基數(shù)的話，全國平均的繳費基數(shù)應(yīng)該是上一年社會平均工資的88%，而當(dāng)前企業(yè)實際的繳費基數(shù)為上一年社會平均工資的77%。

如果按照規(guī)定基數(shù)上繳社保費，企業(yè)的社保費成本相比現(xiàn)在要提高14%。2017年企業(yè)繳納的社保費合計約5萬億元，也就是說，繳費基數(shù)規(guī)范化會增加社保費收入約7000億元，其中企業(yè)承擔(dān)74%，個人承擔(dān)26%。調(diào)整至工業(yè)企業(yè)口徑，將拖累工業(yè)企業(yè)利潤總額下滑3%。

個人社保費率標(biāo)準(zhǔn)為10.5%，這個在各省市間差異度不大。繳費基數(shù)提升也會增加個人社保費的支出，雖然可以稅前抵扣，但是仍然會降低個人的可支配收入。根據(jù)我們的測算，個人的可支配收入會降低1.3%。

不同企業(yè)以及員工受影響程度不同，以前完全按照規(guī)則繳納社保費用的企業(yè)不受影響，但是《中國企業(yè)社保白皮書2018》中提到的73%的不合規(guī)企業(yè)就會受到影響，而且人為地把繳費基數(shù)降得越多的企業(yè)受這個政策沖擊也就越大，例如未上市的中小企業(yè)受沖擊程度可能就大于已上市的大企業(yè)。如果人為地把繳費基數(shù)調(diào)降至60%的下限，也就是《中國企業(yè)社保白皮書2018》中提到的31.7%的不合規(guī)企業(yè)，那中性估計企業(yè)的社保費成本相比現(xiàn)在就會提高47%。

（二）社保覆蓋面可能擴(kuò)大，意味著繳費范圍的擴(kuò)大

2017年底參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的在職職工約2.9億人，對比4.2億的城鎮(zhèn)就業(yè)人員，覆蓋率為69%（見圖1）。根據(jù)《勞動法》第七十二條“用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費用”；根據(jù)《社會保險法》第四條“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人依法繳納社會保險費”；國發(fā)〔2005〕38號文規(guī)定“城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險”。以上都顯示社會保險是由政府主導(dǎo)建立、強(qiáng)制參與，由稅務(wù)部門征收社保費可能進(jìn)一步提高覆蓋率。靜態(tài)測算，覆蓋率每提高5個百分點，將增加社保征繳收入約4000億元，調(diào)整至工業(yè)企業(yè)口徑將拖累工業(yè)企業(yè)利潤總額下滑1.5%。

以浙江和廣東的情況來看，在改為地稅全責(zé)征收社保費之后，參保職工人數(shù)加速增長。浙江省于2006年8月出臺《關(guān)于推進(jìn)社會保險費五費合征工作的意見》（浙政辦發(fā)〔2006〕111號），之后兩年參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)加速增長；2008年11月19日廣東省出臺《社會保險費地稅全責(zé)征收實施辦法（暫行）》，之后兩年參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)也出現(xiàn)加速增長。

分省份來看，中西部的一些省份以及個體經(jīng)濟(jì)比較活躍的地區(qū)覆蓋率較低，可能受這次政策影響比較大。前者如甘肅、云南、重慶、安徽等地，覆蓋率不到50%；后者如江蘇和福建，覆蓋率分別為59%和55%，也不到全國整體水平。而廣東和浙江已經(jīng)由地稅全責(zé)征收，受影響相對較小。

降稅費的必要性與難點

高昂的社保費率相當(dāng)于強(qiáng)制儲蓄，會抑制實體投資和消費。世行數(shù)據(jù)顯示，中國企業(yè)綜合稅負(fù)排名為12/189，其中社保稅負(fù)排名2/189。高稅費疊加嚴(yán)征收，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，既不利于企業(yè)經(jīng)營和投資，也降低了個人的可支配收入，不利于消費，在當(dāng)前的宏觀背景下負(fù)面影響更加突出。高質(zhì)量地持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需必然要求降低“強(qiáng)制儲蓄率”。

然而，在老齡化趨勢下社保支出壓力將陡增，這也是目前降稅費停滯不前的主要原因之一。2013年以來，財政對社會保險基金的補(bǔ)貼占財政支出的比例逐年增加，2017年財政對社?；鸬难a(bǔ)貼約1.23萬億元，占到公共財政總支出的6%（見圖2）。單從企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險來看，2014年征繳收入已經(jīng)小于支出，財政補(bǔ)貼連年增加，2017年補(bǔ)貼約4642億元，占公共財政總支出的比例為2.3%。據(jù)測算，未來企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險所需財政補(bǔ)貼占財政支出的比例每年將提升0.3～0.5個百分點，而且2030年以后補(bǔ)貼率將陡峭化提升（見圖3）。在這樣的背景下，降稅費可能會進(jìn)一步增加財政壓力。

劃轉(zhuǎn)國資充實社保有助于實現(xiàn)

社保制度的公平性和可持續(xù)性

社保高費率是為了應(yīng)對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度成立之初的空賬運轉(zhuǎn)。我國的社保制度是1997年后逐漸建立的，適逢國企改革進(jìn)入攻堅階段，針對下崗職工增多的情況，國務(wù)院做出了“兩個確?！钡闹卮鬀Q策，即“確保國有企業(yè)下崗職工基本生活”和“確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放”，但這部分欠賬在當(dāng)時并沒有補(bǔ)繳或者通過財政充實，而是通過制定較高的社保費率，借“新人”的錢來養(yǎng)“老人”。這就使得一部分參保人群沒有繳費或者僅繳納了部分，但在退休后可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，甚至還可以保持以前更高替代率12，因此中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度存在很長的轉(zhuǎn)軌期和很重的歷史債務(wù)包袱。

這樣的歷史包袱通過劃轉(zhuǎn)國資充實社保的方式來解決合乎情理。據(jù)測算，2018至2050年間，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險累計缺口的現(xiàn)值為56.6萬億元，相當(dāng)于2017年GDP的68.4%，其中轉(zhuǎn)軌成本占了近1/3，這也是我國目前以及未來十多年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險出現(xiàn)收支缺口的最主要原因。這些歷史債務(wù)主要來自國企職工的養(yǎng)老金，通過劃轉(zhuǎn)國資充實社保的方式解決，有助于彌補(bǔ)轉(zhuǎn)軌成本、實現(xiàn)代際公平、增強(qiáng)社保制度的可持續(xù)性。而且國有資本本應(yīng)歸全民所有，劃撥國資充實社保不存在國有資產(chǎn)流失的問題。

劃轉(zhuǎn)國資充實社?！耙皇B”。劃轉(zhuǎn)國資充實社保具有可行性和深遠(yuǎn)影響：第一，有助于推動國有企業(yè)深層次改革；第二，降低社保費率，緩解企業(yè)壓力；第三，培養(yǎng)健康發(fā)展的資本市場。這項藏富于民的改革既是供給端的，也會是需求端的大變革，是提升中國消費率、降低儲蓄率的制度性變革，對中國和世界經(jīng)濟(jì)都有深遠(yuǎn)的正面影響。

劃轉(zhuǎn)國資充實社保早在2003年10月就寫進(jìn)了十六屆三中全會的決定中，2009年正式實施《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社?；饘嵤┺k法》，按首次公開發(fā)行時實際發(fā)行股份數(shù)量的10%劃轉(zhuǎn)給社?；?。但是隨著大型國企陸續(xù)上市，國有股轉(zhuǎn)持政策的實質(zhì)性意義越來越低。2017年11月《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮方K于落地，明確劃轉(zhuǎn)目標(biāo)是彌補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口，劃轉(zhuǎn)比例為10%，2017年試點先行，2018年及以后分批劃轉(zhuǎn)。不過目前的進(jìn)度卻較為緩慢，10%的劃轉(zhuǎn)比例也不足以彌補(bǔ)所有的轉(zhuǎn)軌成本，還有待提升。

劃轉(zhuǎn)國資充實社保為降稅費打開空間

劃轉(zhuǎn)國資充實社保使得下調(diào)社保費率成為可能。分紅收入令社?；鹈磕甓加蟹€(wěn)定的資金來源，可以用于投資運營，增強(qiáng)保障能力，在人口老齡化高峰時期用于養(yǎng)老保險等社會保障支出的補(bǔ)充和調(diào)劑，這是社?；鸬氖姑?，也相當(dāng)于彌補(bǔ)了降費率后社保征繳收入的減少。2017年底，國有非金融和金融企業(yè)所有者權(quán)益合計75萬億元，假設(shè)市凈率為1倍，分紅收益率為3%，每劃轉(zhuǎn)國資約4個百分點可支持費率調(diào)降1個百分點。另外，從廣義角度看，粗略匡算中國歷史上固定資本形成累積的存量約為224萬億元，其中國有部分的所有者權(quán)益也可以考慮納入劃轉(zhuǎn)國資充實社保的范疇。

加強(qiáng)投資運營管理，提高資本配置效率，這樣劃轉(zhuǎn)國資對降稅費的正面影響還會超出上述估算。提高資金使用效率是解決養(yǎng)老問題的優(yōu)選之策，把資金聚集起來實現(xiàn)長期回報最大化——這也是養(yǎng)老基金的投資目標(biāo)，再結(jié)合“復(fù)利”的作用，保障能力就會越來越強(qiáng)。劃轉(zhuǎn)國資充實社保也是同樣的道理：一方面可以調(diào)整國企股權(quán)結(jié)構(gòu)，通過股權(quán)多元化激發(fā)國企活力，社保作為大股東也有助于推動國企深層次改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改善公司治理結(jié)構(gòu)，并使全民共享國資收益和改革紅利；另一方面，社保基金可以發(fā)揮其資本管理的專業(yè)優(yōu)勢，盤活存量資本，提高資本效率，實現(xiàn)資本的保值增值，壯大社會保障戰(zhàn)略儲備。隨著規(guī)模和影響力的壯大，社?；鹨灿型蔀槲覈Y本市場規(guī)模最大、最專業(yè)、最穩(wěn)定的長期投資者，有助于資本市場的健康發(fā)展。

注：

1. http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/rdzt/syshehuibaoxianfa/bxffaguijijiedu/201208/t20120806_28572.htm

2. http：//www.chinatax.gov.cn/n810341/n810765/n812188/n812930/c1200351/content.html；

http：//www.xinhuanet.com/fortune/2016-12/27/c_1120192491.htm

3. http：//www.gdhrss.gov.cn/gfxwj/11394.jhtml；

http：//www.gd-n-tax.gov.cn/uploads/gdltax/download/zh/sbh105.pdf

4.http：//www.xm-l-tax.gov.cn/xmdscms/content/552.html

5.http：//www.zhejiang.gov.cn/art/2017/10/25/art_12881_294657.html

6.http：//www.gov.cn/xinwen/2017-08/28/content_5220948.htm

7.http：//www.szsi.gov.cn/sbjxxgk/tzgg/simtgg/201802/t20180205_10767179.htm

8.http：//www.xm-l-tax.gov.cn/content/9533.html

9.http：//www.zjhz.lss.gov.cn/html/zwzx/zwdt/78939.html

10.參見《關(guān)于階段性降低社會保險費率的通知》（人社部發(fā)〔2016〕36號），《關(guān)于繼續(xù)階段性降低社會保險費率的通知》（人社部發(fā)〔2018〕25號）

11.http：//www.gov.cn/zhengce/2018-06/13/content_5298478.htm

12.替代率指退休時的養(yǎng)老金占退休前工資收入的比例，是反映保障程度的關(guān)鍵指標(biāo)。

責(zé)任編輯：劉穎 鹿寧寧