我國(guó)食品安全政府監(jiān)管存在的問題及對(duì)策

□ 王 承 浙江省食品藥品稽查局

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，人們消費(fèi)水平提升的同時(shí)也更加關(guān)注食品安全問題，這對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)食品安全監(jiān)管提出了更高的要求，監(jiān)管層也面臨更高的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)?；诖?，本文從我國(guó)食品安全監(jiān)管工作中存在的問題出發(fā)，通過論述完善法律體系、統(tǒng)一安全標(biāo)準(zhǔn)、推廣農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度、破除分段監(jiān)管盲區(qū)、改革信息披露機(jī)制、食品監(jiān)管的社會(huì)共治等有效策略，為深化食品安全監(jiān)管改革提供更多的具有可操作的選擇。

近年來，我國(guó)發(fā)生了多起食品安全事件，例如三聚氰胺奶粉事件、瘦肉精事件、飲料增塑劑事件、毒生姜事件，以及麥當(dāng)勞肯德基供應(yīng)商上海福喜食品有限公司生產(chǎn)過期肉類事件等，使得國(guó)際對(duì)我國(guó)的食品安全狀況產(chǎn)生了懷疑，并對(duì)我國(guó)的食品貿(mào)易和國(guó)際聲譽(yù)造成嚴(yán)重影響，上述實(shí)例也折射出我國(guó)的食品安全體系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

食品安全問題并不是中國(guó)獨(dú)有，這是在國(guó)際社會(huì)越來越關(guān)注食品安全的背景下出現(xiàn)的。在過去20年中，為解決食品安全問題，政府監(jiān)管更加嚴(yán)格，企業(yè)供應(yīng)鏈逐步改善，國(guó)際食品貿(mào)易也制定了新規(guī)則。這一趨勢(shì)是各種因素綜合的結(jié)果，包括生鮮和高附加值食品的貿(mào)易增長(zhǎng)，危害因子檢測(cè)和流行病學(xué)的發(fā)展，健康食品的高度關(guān)注，以及科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理方法和監(jiān)管共識(shí)的形成。

毋庸置疑，中國(guó)政府認(rèn)識(shí)到國(guó)內(nèi)食品安全領(lǐng)域存在的問題對(duì)公共健康產(chǎn)生負(fù)面影響，食品質(zhì)量和安全是國(guó)內(nèi)和出口市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素。政府還認(rèn)識(shí)到，食品安全和質(zhì)量存在重大的政府聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。下文分析了我國(guó)食品安全管理體系面臨的一些問題，結(jié)合國(guó)際公認(rèn)的食品安全監(jiān)管和管理方法，探索有效可行的監(jiān)管策略。產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《動(dòng)物防疫法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》等多部法律和《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》《食品標(biāo)簽標(biāo)注規(guī)定》《食品添加劑管理規(guī)定》等多部法規(guī)，以各省及地方政府地方性食品安全法規(guī)作為補(bǔ)充所組成的食品安全法律法規(guī)體系。由于立法缺乏整體框架，時(shí)間維度較長(zhǎng)，同時(shí)由于職能管理部門的次調(diào)整，存在法律條款相對(duì)分散、調(diào)整范圍受限、不能充分滿足新形勢(shì)下消費(fèi)者對(duì)食品安全的需求、法律可操作性不強(qiáng)等問題?；仡櫧甑囊恍┲卮笫称钒踩录蛯医恢沟氖称钒踩`法行為，現(xiàn)行法律體系對(duì)食品安全違法行為處罰力度較弱、食品企業(yè)違法成本過低與食品安全事件頻發(fā)有一定關(guān)系，法律執(zhí)行層面仍存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究或處罰較輕等問題。在食品安全標(biāo)準(zhǔn)中，有些法規(guī)不一致甚至相互矛盾，部分強(qiáng)制性食品安全認(rèn)證仍存在多種標(biāo)準(zhǔn)并存甚至沖突的現(xiàn)象，執(zhí)法也不一致，這通常會(huì)導(dǎo)致發(fā)生問題時(shí)互相推諉責(zé)任。例如，曾經(jīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB 16321-2003（2003）“乳酸菌飲料衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定鉛的最高含量為0.5 mg/L，該標(biāo)準(zhǔn)沿用到2016年，而輕工業(yè)部出版的工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)QB 1554-92（1992）“乳酸菌飲料”限制鉛的最高含量為1.0mg/L，一直沿用到2008年才廢止。此外，國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的更新及其執(zhí)行方面仍存在一些重要差距，應(yīng)對(duì)消費(fèi)市場(chǎng)變化時(shí)滯后性明顯。例如2011年，因缺乏“饅頭”和“油”的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了“染色饅頭”和“地溝油”的食品丑聞爆發(fā)。目前，部分行業(yè)如橄欖調(diào)和油生產(chǎn)廠家，利用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)空缺的漏洞，任意更改橄欖油添加品類和添加量來牟取不當(dāng)利潤(rùn)，形成行業(yè)潛規(guī)則。

進(jìn)出口和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)采用二元標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)難以接軌國(guó)際

有效的國(guó)家食品安全體系不僅是保護(hù)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者的必要條件，也是確保進(jìn)出口食品安全和質(zhì)量的必要條件。自中國(guó)加入世貿(mào)組織以來，已經(jīng)修改了大量不符合國(guó)際公認(rèn)的食品進(jìn)出口標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)。然而，在過去的20年中，政府通常通過分離外貿(mào)和內(nèi)貿(mào)的食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)來滿足國(guó)際貿(mào)易伙伴

現(xiàn)階段我國(guó)食品安全監(jiān)管存在的問題

法規(guī)體系較松散，標(biāo)準(zhǔn)制定滯后

我國(guó)目前形成的是以《中華人民共和國(guó)食品安全法》為核心，同時(shí)由《農(nóng)制定的食品安全和質(zhì)量要求。事實(shí)上，我國(guó)在確保出口和進(jìn)口部門產(chǎn)品安全方面取得了前所未有的進(jìn)步，主要得益于原質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局對(duì)于進(jìn)出口食品安全監(jiān)管以及當(dāng)?shù)貙?duì)跨境食品供應(yīng)鏈的密切監(jiān)測(cè)。然而，中國(guó)的立法和制定規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大的差距。在目前中國(guó)沿用的食品安全的標(biāo)準(zhǔn)中，與國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)接軌的還不足30%，比如在私營(yíng)部門方面，審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，接受檢查的西方食品分銷商和零售商中有近一半的中國(guó)公司不符合客戶設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏滿足國(guó)際公認(rèn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)所需的培訓(xùn)或設(shè)備。相應(yīng)的，早在20世紀(jì)80年代，美英法德等發(fā)達(dá)國(guó)家采用國(guó)際公認(rèn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)就已經(jīng)達(dá)到80%，而鄰國(guó)日本，在20世紀(jì)90年代末，其國(guó)內(nèi)超過90%的食品安全標(biāo)準(zhǔn)使用國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。

近年來，國(guó)內(nèi)的一些食品安全丑聞也損害了中國(guó)產(chǎn)品在國(guó)外的聲譽(yù)，并帶來許 多安全警報(bào)，甚至被禁止某些食品的國(guó)際貿(mào)易。雖然這種過渡性的二元政策在實(shí)施初期尚能被理解，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國(guó)這樣龐大的市場(chǎng)體系如繼續(xù)維持二元市場(chǎng)體系，在政治上和社會(huì)上都會(huì)變得越來越難以為民眾所接受。

國(guó)內(nèi)市場(chǎng)食品供應(yīng)鏈追溯難

中國(guó)的食品安全管理面臨的挑戰(zhàn)與管理數(shù)百萬產(chǎn)量較少的小型農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品密切相關(guān)，這些農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品基本上沒有生產(chǎn)過程記錄且無法溯源。具體涉及的問題，包括不當(dāng)和過量使用農(nóng)藥等農(nóng)用化學(xué)品甚至使用非法農(nóng)藥，普遍存在的濫用和使用非法的抗生素來控制集約化養(yǎng)殖的牲畜、家禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖系統(tǒng)中的疾病現(xiàn)象，無法有效杜絕農(nóng)田和養(yǎng)殖水域中使用未經(jīng)處理的工業(yè)污染水源以及人類和牲畜的排泄物，從而引發(fā)食品中有毒物質(zhì)、重金屬和微生物等污染物的問題。與此同時(shí)，有意摻雜非食品添加劑成分，以增大食品的體積重量，改善品相或降低成本的問題長(zhǎng)期存在，特別是在鮮活食品的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)以及初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品加工部門經(jīng)常發(fā)生，如三鹿奶粉中摻雜三聚氰胺事件。當(dāng)前，中國(guó)的食品追溯工作僅在北京、上海、江蘇、山東等較發(fā)達(dá)省市開展試點(diǎn)，實(shí)際推行存在諸多困難，其中最大的問題就是追溯體系不統(tǒng)一。而我國(guó)現(xiàn)階段，原食品藥品監(jiān)督管理總局、原衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部等部委各自建立食品安全追溯體系，各個(gè)系統(tǒng)間融合難，追溯效果差。此外，現(xiàn)階段食品安全追溯體系所獲取的信息十分有限，幾乎沒有涉及食品安全相關(guān)的信息。

分段監(jiān)管效果存疑，職能交叉重復(fù)監(jiān)管

自20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)的食品安全管理體系基于分段監(jiān)管模式。2013年后重組的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局雖然建立了從部委到縣級(jí)政府的更明確的責(zé)任分工，但直接負(fù)責(zé)食品安全管理的機(jī)構(gòu)數(shù)量仍然太多。

2018年開啟的市場(chǎng)監(jiān)管改革中，將原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、原國(guó)家工商行政管理局和原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的食品安全監(jiān)管職能，全部合并入國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，并建立覆蓋食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程的監(jiān)督檢查制度和隱患排查治理機(jī)制，迎來了中國(guó)食品安全監(jiān)管的新局面，并一定程度上消弭了職能重疊和交叉管理的問題。農(nóng)業(yè)部仍負(fù)責(zé)管理食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或者生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的檢驗(yàn)檢疫職能劃歸入中國(guó)海關(guān)并負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品管理。

這種新的食品安全管理仍然遵循舊的分段監(jiān)管體系，相關(guān)政府部門的職責(zé)到位有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)配合和工作銜接，如農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工、小作坊和流動(dòng)攤販管理中，農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生等各個(gè)部門以及地區(qū)之間的溝通與合作欠佳，職能重疊。由于工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三局合并而成的市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)，其人員組成多以原工商占多數(shù)，工商系統(tǒng)多年來存在重罰沒款輕案源追溯的施政導(dǎo)向，可能會(huì)影響整個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法體系，給食品安全問題源頭的追溯帶來不少隱憂。在設(shè)立原食品藥品監(jiān)督管理總局之前，有相當(dāng)多的權(quán)威機(jī)構(gòu)管理著食品供應(yīng)鏈的不同環(huán)節(jié)，因此一直存在重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)，這增加了新食品安全當(dāng)局重新組織食品安全鏈監(jiān)測(cè)的難度。例如，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)2013年進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，4934食品標(biāo)準(zhǔn)中有1492項(xiàng)是矛盾或多余的。這需要進(jìn)一步深化改革，以適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革所規(guī)定的職能。

信息披露制度薄弱，公眾參與困難

近年來，食品安全一直是政府和公眾關(guān)注的問題。一個(gè)看似簡(jiǎn)單的食品安全事件可能導(dǎo)致全國(guó)性的輿情。由于政府缺乏可靠的食品安全信息發(fā)布平臺(tái)，不能實(shí)現(xiàn)信息的共享和協(xié)調(diào)，同時(shí)有大量虛假信息充斥著互聯(lián)網(wǎng)和新媒體渠道。根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果，有超過50%的受訪者選擇“缺乏完整的信息發(fā)布系統(tǒng)”作為“一些食品安全有關(guān)的信息導(dǎo)致公眾過度恐慌”的原因。47%的受訪者信賴來自專業(yè)和權(quán)威食品安全信息發(fā)布系統(tǒng)，可見建立專業(yè)權(quán)威的食品安全信息發(fā)布系統(tǒng)成為當(dāng)務(wù)之急。同時(shí)，中國(guó)以“一個(gè)部門負(fù)責(zé)一個(gè)環(huán)節(jié)”的政府食品安全信息披露主體為主，但忽視了食品安全問題本身的特點(diǎn)，導(dǎo)致食品安全信息披露主體分散，缺乏有效的信息共享協(xié)調(diào)機(jī)制。中國(guó)同時(shí)存在食品安全信息的權(quán)威檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)較少、技術(shù)落后、采集渠道分散，不能保證食品安全信息采集及時(shí)、準(zhǔn)確和全面，缺乏信息風(fēng)險(xiǎn)分析的相關(guān)制度，不能保證食品安全信息加工處理的科學(xué)、合理和及時(shí)。

加強(qiáng)我國(guó)食品安全政府監(jiān)管的策略

完善法律體系，統(tǒng)一安全標(biāo)準(zhǔn)

發(fā)達(dá)國(guó)家食品質(zhì)量安全法律法規(guī)完善，涵蓋了動(dòng)植物及其生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)。此外，根據(jù)日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理經(jīng)驗(yàn)，首先頒布一部基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性和綜合性的法律法規(guī)，以此為基礎(chǔ)再進(jìn)行細(xì)化。然而，目前我國(guó)食品尤其是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理部門較多，部門之間各自為政，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系雜亂，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系不完善，突出表現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)法》《食品安全法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)。因此，一是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)法律制定的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和全面性，力爭(zhēng)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全出現(xiàn)問題時(shí)有一套統(tǒng)一的法律體系去應(yīng)對(duì)。如歐盟已經(jīng)頒布了一套綜合性的食品安全法規(guī)，旨在全面保護(hù)公眾的食品安全，同時(shí)還要考慮到對(duì)動(dòng)物健康和福利，植物健康和環(huán)境的保護(hù)，并在此框架下頒布食品法和飼料法，涵蓋了生產(chǎn)、加工和銷售的所有階段。二是要改進(jìn)食品安全技術(shù)監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)化體系。技術(shù)監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)化體系在每個(gè)食品供應(yīng)鏈中實(shí)施，為檢驗(yàn)、測(cè)試和質(zhì)量認(rèn)證提供依據(jù)。比如，歐盟于1997年通過的“食品法綠皮書”為食品安全監(jiān)管體系提供了基本框架。于2000年1月12日通過另一份食品安全白皮書，設(shè)立了“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全監(jiān)管目標(biāo)，并指明了食品安全是歐盟食品法規(guī)的主要目標(biāo)。為了統(tǒng)一和協(xié)調(diào)成員國(guó)的食品安全規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，制定了《食品衛(wèi)生法》《共同食品法》和其他20多項(xiàng)與食品安全有關(guān)的法律，以建立更好的技術(shù)監(jiān)管體系。此外，還制定了一系列食品安全規(guī)范，包括動(dòng)植物疾病控制，農(nóng)藥殘留控制，食品生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范，進(jìn)口食品準(zhǔn)入控制等標(biāo)準(zhǔn)。三是要加強(qiáng)與國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品法典委員會(huì)（CAC）的合作與交流，根據(jù)我國(guó)基本國(guó)情進(jìn)一步修訂、補(bǔ)充和完善我國(guó)有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品安全的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，逐步分階段統(tǒng)一國(guó)內(nèi)和國(guó)際公認(rèn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

逐步推廣農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度

目前，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度是保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全最有效的技術(shù)手段之一，作為一種風(fēng)險(xiǎn)管理工具，允許食品企業(yè)或當(dāng)局召回不安全的農(nóng)產(chǎn)品。歐盟有大量可供學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度是歐盟食品安全監(jiān)管體系的基石，歐盟于2002年通過《通用食品法》，要求所有食品和飼料生產(chǎn)實(shí)體都必須可追溯，所有食品和飼料經(jīng)營(yíng)實(shí)體實(shí)施特殊的可追溯系統(tǒng)，生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)實(shí)體必須能夠確定其產(chǎn)品的來源和去向，并在必要時(shí)迅速向主管當(dāng)局提供有關(guān)信息。除一般要求外，針對(duì)具體的農(nóng)產(chǎn)品制定特殊的產(chǎn)品追溯要求（如蔬菜、水果、牛肉、魚、橄欖油等品種），以便消費(fèi)者能夠確定其來源和真實(shí)性。我國(guó)也在探索建立部分品種農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全追溯體系，2014年7月的一份報(bào)告顯示，國(guó)內(nèi)已有超過2 000家企業(yè)被納入可追溯系統(tǒng)，每天可追溯的信息超過100萬條，涵蓋超過3萬t和300多種肉類和蔬菜。盡管如此，這種安全追溯機(jī)制仍然只占我國(guó)市場(chǎng)上銷售的農(nóng)產(chǎn)品一小部分，我國(guó)仍需要在農(nóng)產(chǎn)品安全追溯方面實(shí)現(xiàn)破局，結(jié)合國(guó)情逐步推廣農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度，一是由政府主導(dǎo)，建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯平臺(tái)，確保農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量安全信息的統(tǒng)一性和透明性。二是要建立追溯數(shù)據(jù)檔案管理系統(tǒng)，保存農(nóng)產(chǎn)品“從農(nóng)田到餐桌”的整條供應(yīng)鏈上的全部信息，使得農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯有數(shù)據(jù)可循。三是要考慮與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)編碼體系對(duì)接，提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)參與度，從而擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的對(duì)外出口總量，提升附加值。

破除分段監(jiān)管盲區(qū)，理順農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體系

在食品安全監(jiān)管工作方面，根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情對(duì)監(jiān)管體系進(jìn)行修改和完善，逐步消除現(xiàn)有的多段監(jiān)管制度存在的盲區(qū)。國(guó)外食品安全監(jiān)管有諸多經(jīng)驗(yàn)和模式可供參考，比如美國(guó)的監(jiān)管模式，由農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）負(fù)責(zé)監(jiān)管肉類和家禽的食品安全，而美國(guó)FDA負(fù)責(zé)所有其他食品加工業(yè)務(wù)，通過職能分割，實(shí)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)的肉禽類農(nóng)產(chǎn)品的全鏈條監(jiān)管。比如，韓國(guó)的監(jiān)管模式，則是在農(nóng)林部下設(shè)立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理局，專門從事農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量管理。在未來市場(chǎng)監(jiān)管的大格局下，我國(guó)亦可以探索將分段監(jiān)管的部分或全部農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管職能，如肉類、蔬菜、乳制品等，劃歸到農(nóng)業(yè)部門并設(shè)立專職機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行全鏈條管理，確定農(nóng)業(yè)部門對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的主體地位，在此基礎(chǔ)上理順農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成層級(jí)清晰、職責(zé)分明、信息公開的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)制，有效規(guī)避由于各自為政所帶來的信息不對(duì)稱等問題，消除分段監(jiān)管所帶來的職能交叉和監(jiān)管盲區(qū)。

改革信息披露機(jī)制，消除公眾恐慌心理

目前，中國(guó)的食品安全信息披露系統(tǒng)建設(shè)還處于探索階段。到目前為止，還沒有建立高效、廣泛的公眾參與食品信息發(fā)布平臺(tái)。可以借鑒歐美等各個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的信息披露實(shí)踐工作，比如美國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)建立起信息收集、評(píng)估和反饋的信息系統(tǒng)，利用美國(guó)各級(jí)政府的食品安全監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)，公開披露食品安全信息，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。歐盟則是通過建立歐洲食品安全局，與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者、風(fēng)險(xiǎn)管理者、政策制定者、非政府組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體以及媒體等6類組織進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息溝通，對(duì)食物產(chǎn)業(yè)鏈直接或間接相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行獨(dú)立的科學(xué)評(píng)估，并通過多種渠道進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)披露，但不負(fù)責(zé)處理任何風(fēng)險(xiǎn)管理問題，由歐盟有關(guān)機(jī)構(gòu)和成員國(guó)本身負(fù)責(zé)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理。歐洲食品安全局還負(fù)責(zé)科學(xué)和技術(shù)支持，充分利用其獨(dú)立的科學(xué)資源并履行其使命，識(shí)別新的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問題，協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)溝通，分享科學(xué)信息，并確保最高水平的消費(fèi)者安全。日本設(shè)立了食品安全委員會(huì)這一獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不受任何機(jī)構(gòu)干預(yù)，從社會(huì)接納食品、生物、化學(xué)方面由專業(yè)人士進(jìn)行食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，定期與政府監(jiān)管部門召開聯(lián)合會(huì)議，溝通風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出整改措施和建議，同時(shí)與消費(fèi)者和地方公共團(tuán)體進(jìn)行信息溝通和意見交流，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通。

在食品信息披露方面，食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)不僅僅要通過傳統(tǒng)出版物和電子媒體，更要建立全國(guó)范圍內(nèi)有影響力的統(tǒng)一平臺(tái)，向公眾推送食品安全信息和食品安全監(jiān)管的依據(jù)，建立一套行之有效的信息披露機(jī)制，并鼓勵(lì)志愿者、公眾和其他利益攸關(guān)方積極參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)的判斷和評(píng)論。同時(shí)，可以探索通過第三方購買服務(wù)的形式，通過收集新的食品安全風(fēng)險(xiǎn)的早期信號(hào)，取得食品安全專家協(xié)助而建立一套風(fēng)險(xiǎn)信息識(shí)別系統(tǒng)，并篩選識(shí)別出潛在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，以協(xié)助政府機(jī)構(gòu)和食品行業(yè)采取主動(dòng)預(yù)防措施應(yīng)對(duì)識(shí)別出的新的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)披露食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息，掌握輿情的主動(dòng)權(quán)。

建立食品監(jiān)管的社會(huì)共治體系

2009年頒布的《中國(guó)食品安全法》及其2015年修訂版仍主要基于政府食品安全控制不力和缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)程序會(huì)導(dǎo)致食品安全問題這一觀點(diǎn)。然而，需要意識(shí)到，分散的食品生產(chǎn)、加工和交易系統(tǒng)過于龐大，無法對(duì)流程的所有階段進(jìn)行有效率的監(jiān)控。一種更有效的方法可能是監(jiān)管機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供更好的激勵(lì)措施，以保證企業(yè)自身的食品安全。特別是，目前中國(guó)的利益攸關(guān)方參與仍然有限，國(guó)家政府機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)、特殊利益集團(tuán)和價(jià)值鏈參與者在內(nèi)的主要利益攸關(guān)方的觀點(diǎn)需要更好地納入食品安全監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)制定中。除了加強(qiáng)政府部門的食品安全監(jiān)督，還應(yīng)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供更多幫助，以便在技術(shù)和信息共享方面實(shí)施食品安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。過度依賴強(qiáng)制手段往往僅能保證最低限度的合規(guī)水平，對(duì)公共衛(wèi)生的次優(yōu)改進(jìn)，以及繁瑣的監(jiān)督和執(zhí)法成本。整個(gè)監(jiān)管過程中公共和私營(yíng)食品安全管理工作的整合被視為提高食品安全水平，降低成本和更有效地分配監(jiān)管資源的機(jī)會(huì)。實(shí)行監(jiān)管層面社會(huì)共治，首先能提高食品經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品安全監(jiān)管的依從性，提高中國(guó)的整體食品安全和公共衛(wèi)生水平。社會(huì)共治的特點(diǎn)是自我監(jiān)管和立法行動(dòng)的協(xié)調(diào)，并增加了私營(yíng)部門的責(zé)任，以改善食品安全和增加公共衛(wèi)生。其次，減少政府的監(jiān)管成本和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的合規(guī)成本。通過促進(jìn)不同政府機(jī)構(gòu)之間以及中央和地方政府之間的合作，可以降低政府的監(jiān)管成本。在制定食品安全法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)時(shí)納入的私人建議越多，合規(guī)成本對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的影響就越小。比如，法國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留限額的監(jiān)管方面，通過社會(huì)共治促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)從懲罰轉(zhuǎn)向基于激勵(lì)和信息計(jì)劃的預(yù)防措施，有效降低了政府的監(jiān)管成本和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的合規(guī)成本。另外，社會(huì)共治有助于升級(jí)食品工業(yè)結(jié)構(gòu)和增強(qiáng)中國(guó)食品出口的競(jìng)爭(zhēng)力。采用共同監(jiān)管將使更安全和更大的食品企業(yè)受益更多。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，公司可以通過外國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入，以及更高的管理水平、更高的生產(chǎn)效率，從公私合作中受益于食品安全監(jiān)管，這無疑將提升中國(guó)食品企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。