可持續(xù)發(fā)展理念在英國(guó)多層面規(guī)劃編制中的實(shí)踐與啟示

高榕蔚

(福建省建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 福建福州 350001)

1 英國(guó)重視可持續(xù)規(guī)劃的背景與方法概述

作為最早推行工業(yè)化的國(guó)家，英國(guó)從維多利亞時(shí)代起，工業(yè)與生活的煙塵排放就讓倫敦獲得了世界著名的“ 霧都” 稱號(hào)。1952年12月的惡性生態(tài)事件(倫敦發(fā)生毒霧事件，史稱大霧霾，造成12 000多人死亡)使英國(guó)開始真正從基本國(guó)策出發(fā)重視環(huán)境污染的治理。同時(shí)，英國(guó)的氣候問題在近三十年也影響著其發(fā)展方針。英國(guó)常年雨水豐沛，無炎熱氣候，居民家中幾乎不配備空調(diào)、電扇，夏季一定的高溫就會(huì)嚴(yán)重影響普通百姓的生活質(zhì)量。溫室氣體的排放使得英國(guó)的高溫記錄不斷刷新，而全球氣候變暖帶來的海平面上升也威脅著其綿長(zhǎng)的海岸線腹地。

氣候變化的威脅與深刻的污染教訓(xùn)，促使英國(guó)成為了世界最早進(jìn)行環(huán)境立法的國(guó)家，也是環(huán)境立法程度最高的國(guó)家之一，《氣候變化法案》(Climate Change Act,CCA)于2008年正式生效。該法案使英國(guó)成為世界首個(gè)在減少溫室氣體排放、適應(yīng)氣候變化方面擁有法律約束力的國(guó)家。

在法治的構(gòu)架下，規(guī)劃建筑領(lǐng)域是控制污染、減緩氣候變化的重要一環(huán)，故而在城市建設(shè)中，英國(guó)寧愿以極其審慎的腳步換取生態(tài)安全的保障。 2005年英國(guó)政府副首相辦公室發(fā)布了《規(guī)劃政策陳述：實(shí)施可持續(xù)發(fā)展》，作為英國(guó)政府在規(guī)劃領(lǐng)域全面推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的中央文件。

可持續(xù)囊括生態(tài)、 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)三方面，而生態(tài)又包含低碳概念，故而可持續(xù)為總宗旨由中央政府提出。至今為止，可持續(xù)的要求涵蓋了英國(guó)各層級(jí)規(guī)劃編制與實(shí)施的全過程，絕不僅限于概念階段，并覆蓋了多樣化的規(guī)劃子系統(tǒng)。

筆者梳理與總結(jié)了目前英國(guó)政府落實(shí)可持續(xù)理念，其采取的主要方法如下：

(1)在總體策略層面：采用可持續(xù)評(píng)價(jià)把關(guān)，法律規(guī)定地方發(fā)展規(guī)劃編制時(shí)必須同步進(jìn)行可持續(xù)評(píng)價(jià)；

(2)在街區(qū)規(guī)劃層面：納入從綠色建筑延伸出的標(biāo)準(zhǔn)化綠色社區(qū)評(píng)價(jià)體系；

(3)在規(guī)劃子系統(tǒng)層面(本文主要選取建筑、交通系統(tǒng)等)：皆有對(duì)應(yīng)的碳排放模型來衡量控制碳足跡；

(4)在詳細(xì)空間設(shè)計(jì)層面：數(shù)學(xué)分析網(wǎng)絡(luò)輔助衡量空間形態(tài)的可持續(xù)性。

2 總體策略層面：可持續(xù)評(píng)價(jià)

英國(guó)從20世紀(jì)90年代后期便開始將各層面的可持續(xù)戰(zhàn)略落實(shí)到城鄉(xiāng)建設(shè)的重大決策之中，并在歐盟戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上逐步將 “可持續(xù)性評(píng)價(jià)”(Sustainability Appraisal)納入規(guī)劃體系。

與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)相比，作為“第三代”評(píng)價(jià)方法，可持續(xù)評(píng)價(jià)主要評(píng)估政策目標(biāo)與行動(dòng)策略之間的一致性 (consistency)與協(xié)同性(compatibility )，并更具有多學(xué)科綜合目標(biāo)評(píng)價(jià)的特征[1]。

2004 年，英國(guó)《規(guī)劃和強(qiáng)制征收法案》正式要求在區(qū)域空間戰(zhàn)略(Regional Spatial Stratagies)和地方發(fā)展框架(Local Development Frameworks)的編制過程中進(jìn)行可持續(xù)性評(píng)估 ，并需包含歐盟戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的內(nèi)容(規(guī)劃文件均必須同時(shí)進(jìn)行可持續(xù)性評(píng)價(jià)和戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)。目前實(shí)際做法是將這兩類評(píng)價(jià)合二為一，在一個(gè)評(píng)價(jià)報(bào)告中滿足兩項(xiàng)法規(guī)的要求)。

2010年后，英國(guó)的卡梅倫政府進(jìn)行了主要針對(duì)英格蘭地區(qū)的規(guī)劃體系改革，改進(jìn)原來日益龐雜的上層規(guī)劃指導(dǎo)(原來為規(guī)劃政策指導(dǎo)文件 PPS和PPG)， 增加基層規(guī)劃的靈活性，授予地方社區(qū)更大的規(guī)劃自主權(quán)，將原有規(guī)劃體系中的區(qū)域空間戰(zhàn)略——地方發(fā)展框架這兩個(gè)層面改革為地方發(fā)展規(guī)劃(LocaI Development PIan)——鄰里規(guī)劃(Neighbourhood Planning)兩個(gè)層次[2]。

改革后，相當(dāng)于我國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的地方發(fā)展規(guī)劃編制時(shí)必須同步開展可持續(xù)性評(píng)價(jià)，評(píng)估編制中的方案能夠在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面達(dá)到多大程度的可持續(xù)性目標(biāo)。鄰里規(guī)劃和其他輔助性規(guī)劃文件的編制不需要進(jìn)行這項(xiàng)工作，但開展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)仍是必須的法定環(huán)節(jié)。

其具體的做法，主要利用統(tǒng)計(jì)學(xué)的計(jì)量分析法來考察各項(xiàng)規(guī)劃政策對(duì)規(guī)劃可持續(xù)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有何種效應(yīng) ，如層次分析法、分績(jī)效貢獻(xiàn)率分析法、指標(biāo)體系優(yōu)選法和主成分分析法等。評(píng)估是正效應(yīng)還是負(fù)效應(yīng)，所得的分?jǐn)?shù)對(duì)應(yīng)各項(xiàng)政策在可持續(xù)作用上的不同結(jié)論：是“積極的”(positive)、“消極的”(negative)還是“不確定”(uncertain)，或“無關(guān)的”(no relationship )。最后形成政策評(píng)估矩陣(Assessment of Policies Matrics)。這種評(píng)估為識(shí)別和消除規(guī)劃方案中可能隱含的負(fù)面因素提供了有效手段。

3 街區(qū)規(guī)劃層面：“綠色”社區(qū)評(píng)估-BREEAM Communities

BREEAM(Building Research Establishment Environmental Assessment Method建筑研究院環(huán)境評(píng)估方法)于1990年由英國(guó)建筑研究院(BRE)首次發(fā)布，是世界上最早被公認(rèn)的綠色建筑評(píng)估體系。遍布全球五十多個(gè)國(guó)家的超過25萬座建筑物已獲得BREEAM認(rèn)證，而BREEAM還有一個(gè)廣泛應(yīng)用的、專注于綠色社區(qū)發(fā)展的分支——BREEAM Communities綠色社區(qū)評(píng)估認(rèn)證體系 。BREEAM Communities(下文簡(jiǎn)稱BC體系)更多地從城市和社區(qū)出發(fā)，定性定量指標(biāo)結(jié)合，更注重從過程上對(duì)社區(qū)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行指導(dǎo)控制[3]。BC評(píng)價(jià)得分按實(shí)際情況和既定可持續(xù)目標(biāo)以及規(guī)劃政策需求之間的對(duì)照進(jìn)行評(píng)判，包括 9 個(gè)方面，如表1所示。

表1 BREEAM Communities內(nèi)容表

這個(gè)綠色社區(qū)評(píng)估體系的每項(xiàng)指標(biāo)都設(shè)有對(duì)應(yīng)的權(quán)重表，英國(guó)被分為9個(gè)區(qū)域，不同區(qū)域根據(jù)其實(shí)際情況權(quán)重有所不同。

與常規(guī)理解不同，達(dá)標(biāo)的社區(qū)運(yùn)營(yíng)成本并沒有大幅度升高，甚至可以降低成本。有關(guān)研究表明，BC體系控制下的可持續(xù)方案往往不會(huì)增加小區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的資金成本。如果這些措施確實(shí)會(huì)產(chǎn)生額外費(fèi)用，那么這些費(fèi)用通?？梢酝ㄟ^較低的運(yùn)行費(fèi)用來償還[4]。

在英國(guó)，政府是BC體系的主要倡導(dǎo)者，而獲得評(píng)級(jí)的社區(qū)在市場(chǎng)是開發(fā)品質(zhì)的象征。較多證據(jù)表明，BC評(píng)級(jí)的社區(qū)為投資者提供了更高的回報(bào)率，并且提高了開發(fā)商和業(yè)主的租金和銷售額[5]。所以BC體系在英國(guó)乃至歐洲的應(yīng)用度與接受度都較高。

4 規(guī)化子系統(tǒng)層面:多樣化的碳排放計(jì)算模型

可持續(xù)中的重要一環(huán)為減少碳排放。2016年英國(guó)的二氧化碳排放量為3.81億噸，已降至第一次工業(yè)革命期間的水平。其碳排放的大幅度下降主要?dú)w功于天然氣代替了煤炭消費(fèi)，2016年英國(guó)發(fā)電碳排放為275g/kW·h，比2012年(度電碳排放516g/kW·h)下降了47%①。同時(shí)城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域也為減排做出了巨大的努力，城市活動(dòng)中碳排放的控制要點(diǎn)——建筑、市政工程施工與使用、交通出行等子系統(tǒng)也正是碳排放的主要源頭，英國(guó)科研機(jī)構(gòu)針對(duì)這幾個(gè)方面都有開發(fā)相應(yīng)的模型或軟件，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員和城市居民都可用以計(jì)算或模擬碳足跡的情況。

4.1 建筑系統(tǒng)：ICE材料數(shù)據(jù)庫-Inventory of Carbon & Energy

ICE數(shù)據(jù)庫由英國(guó)巴斯大學(xué)(University of Bath)機(jī)械工程系可持續(xù)能源研究團(tuán)隊(duì)開發(fā)，它是一個(gè)材料的蘊(yùn)含能、碳系數(shù)的清單，便于設(shè)計(jì)人員對(duì)建筑、市政工程材料做出選擇。

數(shù)據(jù)庫涵蓋了二百多種材料的蘊(yùn)含碳和蘊(yùn)含能數(shù)據(jù)，包含可免費(fèi)下載鋁、瀝青、黃銅、磚、水泥、混凝土、陶瓷、各類塑料、涂料等 34 種大類的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)單位為MJ/kg和kgCO2/kg。材料按照自身不同的生產(chǎn)工藝，是否考慮回收利用等進(jìn)一步細(xì)分為若干子項(xiàng)，如水泥被劃分成水泥土、水泥砂漿、纖維水泥等。

ICE數(shù)據(jù)庫還包括各類不同材料不同年份的建材能耗散點(diǎn)圖、最佳建筑材料能耗浮動(dòng)范圍、隱含碳排放數(shù)據(jù)、度量邊界范圍等內(nèi)容[6]。

4.2 建筑系統(tǒng)：施工碳足跡計(jì)算器-Construction Carbon Calculator

由英國(guó)環(huán)境署(Environment Agency)發(fā)布的Construction Carbon Calculator 建設(shè)施工碳足跡計(jì)算器讓需要進(jìn)行工程建設(shè)的開發(fā)商、設(shè)計(jì)師、市民可根據(jù)選址、結(jié)構(gòu)、材料、面積、施工中的通勤距離等計(jì)算整個(gè)工程的碳排放。

4.3 交通系統(tǒng) ：REMIT模型

詳細(xì)計(jì)算交通碳排放的計(jì)算模型有英國(guó)卡迪夫大學(xué)(Cardiff University)規(guī)劃學(xué)院開發(fā)的REMIT模型等。

REMIT(Reducing Emissions in Transportation)可測(cè)試不同指標(biāo)下城市機(jī)動(dòng)車的排放值變化情況(氮氧化物和碳氧化物)，變量因子包括機(jī)動(dòng)車保有量的變化率、當(dāng)量行駛距離的變化率(受交通限制政策、用地形態(tài)影響)、排放標(biāo)準(zhǔn)的變化(受汽車能源系統(tǒng)與清潔技術(shù)升級(jí)情況影響)等，并考慮了機(jī)動(dòng)車的使用迭代②。

圖表可顯示每當(dāng)量機(jī)動(dòng)車平均排放與總排放值的變化，可幫助較直觀地判斷規(guī)劃交通政策最終的作用效果。比如，已知某地1990～2013年機(jī)動(dòng)車保有量數(shù)據(jù)， 筆者模擬30年內(nèi)(1990～2020年)多種情況下的交通碳氮化物排量變化，在較高的經(jīng)濟(jì)增速下(假設(shè)汽車保有量增長(zhǎng)率7%)，CO排放的標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)樵瓉淼?.05(1990年值設(shè)為1)，可以使得CO排放總量在未來是下降趨勢(shì)，如圖1所示。CO2的減排技術(shù)無法達(dá)到CO的高標(biāo)準(zhǔn)，必須輔以交通限制政策，在相對(duì)于1990年0.6的交通限制，達(dá)到理想的當(dāng)量0.5排放量，且機(jī)動(dòng)車保有量增長(zhǎng)率為2%時(shí)，才可使得CO2排放總量在未來保持穩(wěn)定，如圖2所示。這樣數(shù)據(jù)的模擬，可以幫助規(guī)劃師有針對(duì)性地制定設(shè)計(jì)策略與交通引導(dǎo)控制政策，對(duì)政策能將交通碳排的遏制達(dá)到何種程度心中有數(shù)。

圖1 1990～2020年間一氧化碳總排放量變化

圖2 1990～2020年間二氧化碳總排放量變化

5 詳細(xì)空間設(shè)計(jì)層面：網(wǎng)絡(luò)分析工具

在英國(guó)及歐洲多國(guó)，城市復(fù)興也是許多城市近二十年的規(guī)劃研究方向——重現(xiàn)生機(jī)且密度適當(dāng)?shù)某鞘兄行哪芫徑庥玫氐穆?，降低交通通勤的時(shí)間與能源消耗，帶來可持續(xù)的環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力，故而如何打造有活力的公共空間、塑造可持續(xù)的空間形態(tài)也受到極大重視。目前的詳細(xì)空間設(shè)計(jì)在傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)和案例積累的基礎(chǔ)上輔以了較多的計(jì)算機(jī)技術(shù)佐證(無法下定論某個(gè)空間指數(shù)達(dá)到一定值的城市就必然是好城市，但其為可持續(xù)的城市設(shè)計(jì)提供了一個(gè)參考評(píng)價(jià)手段。) 比如Urban Network Analysis Toolbox(UNA城市形態(tài)空間量化工具)、 英國(guó)倫敦大學(xué)開發(fā)的空間句法與卡迪夫大學(xué)開發(fā)的兼容CAD 與 GIS 的sDNA 輔助模型等。

UNA工具箱以及 sDNA等都能讓規(guī)劃設(shè)計(jì)人員使用數(shù)學(xué)網(wǎng)絡(luò)分析方法描述城市的復(fù)雜空間模式，從而解決城市設(shè)計(jì)中的一些具體問題。比如：網(wǎng)絡(luò)中心性Centrality可以幫助預(yù)測(cè)一些有趣的城市現(xiàn)象。例如，怎樣的設(shè)計(jì)可以幫助此地可達(dá)性達(dá)到最高，從而發(fā)展成商業(yè)密集區(qū)；怎樣的設(shè)計(jì)可以使得在生態(tài)的前提下，土地的價(jià)值得到提升等[7]。它們提供了一個(gè)框架，可以描述交通移動(dòng)、場(chǎng)地和建筑落點(diǎn)之間的關(guān)系。它將城市環(huán)境的物理現(xiàn)實(shí)抽象地表示為3個(gè)要素的組合：代表通勤發(fā)生的路徑，路徑交叉的節(jié)點(diǎn)，以及代表最終目的地的建筑物。 其度量的結(jié)果可以描述人與地點(diǎn)之間的連接度、通達(dá)性的結(jié)果。UNA允許規(guī)劃設(shè)計(jì)師計(jì)算5種空間網(wǎng)絡(luò)上的數(shù)學(xué)指數(shù)：覆蓋度、引力指數(shù)、居間指數(shù)、臨近指數(shù)和直率(Reach; Gravity; Betweenness; Closeness and Straightness)。這些模型都于ArcGIS10平臺(tái)上提供部分免費(fèi)的試用版。

6 對(duì)比與啟示

6.1 同我國(guó)的橫向?qū)Ρ?/h3>

作為世界上“最大的發(fā)展中國(guó)家”，我國(guó)曾經(jīng)以高額的生態(tài)消耗為代價(jià)，資源短缺、環(huán)境污染、人地沖突等使得城市陷入了“不可持續(xù)”的危機(jī)，所以可持續(xù)一詞即便不斷贅述，也仍將是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中長(zhǎng)期的主題和追求。

可以看到的是，英國(guó)近些年確實(shí)取得了實(shí)質(zhì)性的環(huán)境改善，達(dá)到了承諾的減排目標(biāo)，經(jīng)歷了從困境到逐步改善的過程，給了我們信心和可借鑒的經(jīng)驗(yàn)?？陀^來說，我國(guó)目前在國(guó)策上也將生態(tài)建設(shè)提到了前所未有的高度，但在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，對(duì)應(yīng)于前文闡述的4個(gè)層面，我國(guó)的情況是：

(1)我國(guó)針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度較為完善，但針對(duì)規(guī)劃戰(zhàn)略、策略層面的可持續(xù)評(píng)價(jià)(在我國(guó)采用的是戰(zhàn)略環(huán)評(píng))目前在土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃等特殊專項(xiàng)規(guī)劃中進(jìn)行，在城市(縣)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃層面中的實(shí)踐極少，且目前的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)沒有法律效力，只能供決策時(shí)參考。

(2)我國(guó)國(guó)內(nèi)的綠建標(biāo)準(zhǔn)鮮有拓展到社區(qū)體系的研究， 《中國(guó)生態(tài)住區(qū)技術(shù)評(píng)估手冊(cè)》等技術(shù)導(dǎo)則已經(jīng)發(fā)布，但應(yīng)用度較低，生態(tài)住區(qū)的一系列要求還沒有真正進(jìn)入相關(guān)法規(guī)與規(guī)范中。

(3)由于各種客觀原因，目前我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化工作雖在不斷推進(jìn)中，碳排放量控制還并未納入各項(xiàng)規(guī)劃編制要求。

(4)網(wǎng)絡(luò)分析平臺(tái)要求精細(xì)的空間節(jié)點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，需要開放優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)的支持用于前期整理。由于項(xiàng)目的時(shí)間緊迫、數(shù)據(jù)開放度低等多種因素，空間網(wǎng)絡(luò)分析等各種數(shù)論方法較難在常規(guī)的設(shè)計(jì)項(xiàng)目中實(shí)踐。

6.2 對(duì)我國(guó)生態(tài)城市建設(shè)的啟示

(1)對(duì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系高度重視

法律規(guī)定了地方發(fā)展規(guī)劃必須附有可持續(xù)評(píng)價(jià)，一個(gè)強(qiáng)制性的評(píng)價(jià)體系就等于用統(tǒng)一的價(jià)值觀與質(zhì)量要求把關(guān)了各地、各規(guī)劃編制單位對(duì)可持續(xù)的落實(shí)。方案、策略的優(yōu)秀與欠缺都有了更客觀的判斷依據(jù)。

同樣，生態(tài)、綠色社區(qū)的設(shè)計(jì)理念豐富，但都整合歸納在BC指標(biāo)體系里，為社會(huì)帶來標(biāo)準(zhǔn)化的操作模板。

(2) 對(duì)定量與定性分析相結(jié)合的充分運(yùn)用

無論是碳排放計(jì)算還是空間網(wǎng)絡(luò)分析，定量分析的納入從數(shù)據(jù)角度給予了支撐，助力提升規(guī)劃判斷的科學(xué)性。

(3)對(duì)立法與制度化根本強(qiáng)調(diào)

不論是上述的可持續(xù)評(píng)價(jià)還是碳排放控制要求，都形成了法律文件(碳排放相關(guān)法律為《氣候變化法案》)，形成了規(guī)劃制度。只有制度的確立和技術(shù)方法的普及這二者相輔相成，才可以保障可持續(xù)全面進(jìn)入城市建設(shè)的決策和操作中，才可將其真正落到實(shí)處。

文中圖表來源：

表1 來源于Breeam官網(wǎng) http://www.breeam.com/communities，作者翻譯整理后自繪。

注釋：

①數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引于https://www.carbonbrief.org/ 網(wǎng)站，由英國(guó)商務(wù)能源與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部(BEIS)以及世界資源研究所(World Resources Institute)共同發(fā)布。

②ICE數(shù)據(jù)庫、REMIT模型、sDNA軟件內(nèi)容來源于卡迪夫大學(xué)城市規(guī)劃學(xué)院生態(tài)城市專業(yè)資料。