關(guān)于新疆農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的現(xiàn)狀問題及對(duì)策創(chuàng)新分析

孫志遠(yuǎn)

摘 要：改革開放以來，新疆水利發(fā)展取得顯著成就，基本形成了較為完整并能有效發(fā)揮主題作用的水利工程體系，為更合理的開發(fā)利用水資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。近年來，按照中央、國務(wù)院的部署要求，在各級(jí)黨委和政府的重視下，新疆農(nóng)業(yè)水價(jià)改革取得了一定進(jìn)展，但與自治區(qū)水資源短缺的狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程相比，還存在許多問題。本文對(duì)新疆農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過程中實(shí)際遇到的問題進(jìn)行分析，提出了推動(dòng)新疆農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的一些思路。

關(guān)鍵詞：改革現(xiàn)狀 水利工程 水資源 對(duì)策

1.目前新疆農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的現(xiàn)狀

隨著新疆社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水利發(fā)展面臨“水資源少、基礎(chǔ)弱、水價(jià)低、改革慢、體制亂”的嚴(yán)峻形勢(shì)。水資源緊缺，水利基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，水資源管理粗放，用水效率和效益低下，水價(jià)形成機(jī)制不健全，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性缺水矛盾突出，已經(jīng)成為制約我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸之一。

（1）水資源緊缺形勢(shì)嚴(yán)峻，矛盾日益突出

2016年，全疆用水總量為565.3億立方米，已經(jīng)超出了國家規(guī)定新疆2030年的用水總量控制紅線指標(biāo)，水資源總體上開發(fā)利用過度；用水結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)比重過大；水資源時(shí)空分布不均衡，資源性缺水和工程性缺水并存；生態(tài)環(huán)境極為脆弱。

（2）農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，水利管理體制不健全

目前，新疆基本形成了引、蓄、提、排、供的水利工程體系，但是灌區(qū)供水“最后一公里”尚未完全打通，斗、農(nóng)兩級(jí)渠道防滲率不到30%，出現(xiàn)了“上通下堵”現(xiàn)象。隨著近幾年水利固定資產(chǎn)的不斷投入，原有水價(jià)和公益性維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足工程需要。水管單位缺乏活力，人員結(jié)構(gòu)老化，公益性經(jīng)費(fèi)實(shí)際到位率低，在一定程度上影響了水利工程運(yùn)行效益。

（3）水價(jià)形成機(jī)制不健全，水利工程難以形成良性運(yùn)行機(jī)制

目前，新疆大多數(shù)水利工程供水價(jià)格未達(dá)到成本水價(jià)，以2015年為成本年，我區(qū)現(xiàn)行水價(jià)為0.0602元/立方米，達(dá)到成本的35.73%，南疆地區(qū)現(xiàn)行水價(jià)僅達(dá)到成本的33.41%。水價(jià)偏離成本現(xiàn)象較為嚴(yán)重，很多地方現(xiàn)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還是按照2010年為成本年測(cè)算得出的，造成工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，工程老損現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

（4）部分地方認(rèn)識(shí)不到位，水價(jià)改革推進(jìn)緩慢

近幾年，按照國家和自治區(qū)的統(tǒng)一部署，新疆各地都在穩(wěn)步推進(jìn)水價(jià)改革，但還存在著區(qū)域之間進(jìn)展不平衡、部分地方進(jìn)程緩慢、步伐較小的情況，南疆情況尤為突出。部分地區(qū)在現(xiàn)行水價(jià)中計(jì)入了非供水生產(chǎn)的費(fèi)用，混淆了水價(jià)作為生產(chǎn)經(jīng)營性費(fèi)用的本質(zhì)。對(duì)于水資源的重要性、緊缺性以及農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的緊迫性、必要性認(rèn)識(shí)不到位，存在一定的抵觸情緒，使得難以精準(zhǔn)落實(shí)國家和自治區(qū)相關(guān)政策，無形中增加了改革的難度。

2.目前新疆農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革存在的問題

在全球氣候變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速推進(jìn)快速推進(jìn)等因素的共同作用下，新疆水資源稟賦及開發(fā)利用程度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的約束依然長(zhǎng)期制約國民社會(huì)的發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放的根本還沒有根本轉(zhuǎn)變，部分區(qū)域水資源開發(fā)過度、秩序混亂、水資源利用率低下，帶來新的矛盾和問題?？傮w干旱缺水、擠占生態(tài)用水、破壞生態(tài)環(huán)境和水土流失依然是解決新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突出問題。

（1）水資源單位面積水量偏低、水資源短缺

新疆地處干旱、半干旱地區(qū)，據(jù)《全國水資源綜合規(guī)劃》成果，2015年新疆不重復(fù)水資源總量居全國第11位，為832.7億立方米。人均水資源擁有量是全國平均水平的1.8倍，為3528立方米，單位面積產(chǎn)水量是全國平均水平的1/6，在全國排名倒數(shù)第3，僅為5016立方米/平方公里。河川徑流量低于全國平均值為788.6億立方米，畝均徑流量42.7立方米/畝。按單位面積產(chǎn)水量計(jì)算居全國倒數(shù)第2位，只有47毫米，實(shí)際能夠用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水資源十分有限。

（2）水資源稟賦差異巨大，水利用效率低下

與水資源短缺的現(xiàn)實(shí)相比，新疆水資源利用率低下，在生產(chǎn)和生活領(lǐng)域浪費(fèi)嚴(yán)重，節(jié)水潛力巨大。我區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)僅為為0.4～0.5，發(fā)達(dá)國家為0.7～0.8；全國工業(yè)萬元增加值是發(fā)達(dá)國家的2～4倍；水重復(fù)利用率為50%，發(fā)達(dá)國家已達(dá)85%。

新疆水資源區(qū)域分布相差懸殊，給水資源合理配置造成了很多困難。西北地區(qū)的阿勒泰等地區(qū)水資源豐富，占全疆水資源總量的32%，經(jīng)濟(jì)總量?jī)H占全疆的9.8%，水資源稟賦系數(shù)分別達(dá)到0.91、4.38，但水資源利用效率低，開發(fā)潛力巨大。

天山北坡經(jīng)濟(jì)帶中段的烏魯木齊及克拉瑪依市集中了全疆36%的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而水資源僅占全疆的1.2%，水資源稟賦系數(shù)極低，分別僅為0.04、0.01，水資源利用效率高，但開發(fā)潛力已十分有限。

（3）水資源短缺與浪費(fèi)并重

發(fā)達(dá)國家水資源重復(fù)利用率（水資源重復(fù)計(jì)算量/水資源總量）約為26%左右，新疆為56%，高出發(fā)達(dá)國家近30個(gè)百分點(diǎn)，其中，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)為0.2～0.3，新疆為0.5左右，占用水總量95%左右的農(nóng)業(yè)用水中，農(nóng)業(yè)灌溉用水約占90%左右，扣除32.3%的高效節(jié)水灌溉面積，約有30%左右水被浪費(fèi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)終端用水戶被迫承受水資源單價(jià)低廉、水費(fèi)指出總量多和浪費(fèi)大的現(xiàn)象。

（4）水資源統(tǒng)一管理意識(shí)亟待加強(qiáng)

通過創(chuàng)新區(qū)域水資源管理模式，成立協(xié)調(diào)統(tǒng)籌區(qū)域水資源事務(wù)的區(qū)域水資源協(xié)調(diào)管理委員會(huì)，搭建水資源統(tǒng)一管理平臺(tái)。但是仍然存在僅僅立足于本區(qū)域、本縣市、本部門的利益出發(fā)使用水資源的本位主義，服從大局、統(tǒng)籌謀劃、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)一管理使用水資源的意識(shí)亟待加強(qiáng)。

（5）水市場(chǎng)交易模式建立困難

實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的主旨是體現(xiàn)水的稀缺性資源性質(zhì)，提高水資源向高效益用水轉(zhuǎn)移。但是一批工業(yè)園區(qū)存在供水工程建設(shè)滯后，供水規(guī)劃落實(shí)不到位，對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)換、水市場(chǎng)建設(shè)參與積極性不高，水權(quán)試點(diǎn)推進(jìn)阻力較大。

（6）水權(quán)水價(jià)改革面臨水管體制制約

作為自收自支性質(zhì)的水管部門在水權(quán)水價(jià)改革中由于沒有納入財(cái)政統(tǒng)籌，工程水費(fèi)資源水價(jià)主要用于保障水管單位運(yùn)行，水管單位為保障自身收入，管理中以收費(fèi)為目的的成分較大，不考慮水的資源性和稀缺程度，不能完全成為政府政策貫徹落實(shí)的忠實(shí)執(zhí)行者，對(duì)工程水費(fèi)資源水價(jià)還存在大量計(jì)征不到位情況。

3.解決問題的對(duì)策

（1）既要積極，又要穩(wěn)妥

新疆水資源緊缺、配置不合理以及用水結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象，迫切需要通過突出水費(fèi)的價(jià)格杠桿作用來進(jìn)行調(diào)節(jié)，但又面臨經(jīng)濟(jì)條件差、終端用水戶水費(fèi)承受能力不高、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償補(bǔ)償乏力和基礎(chǔ)水利設(shè)施維建設(shè)、修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)之間的矛盾。因此，在進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過程中，要始終堅(jiān)持“先建機(jī)制、后建工程”的總思路，正確認(rèn)識(shí)區(qū)情，處理好改革發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。

（2）既要持之以恒，又要突破難點(diǎn)

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革任重道遠(yuǎn)，在制定新疆農(nóng)業(yè)水價(jià)改革政策時(shí)，要始終將貫徹落實(shí)國家的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革精神與新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民承受能力等實(shí)際情況緊密結(jié)合，堅(jiān)持因地制宜、因勢(shì)導(dǎo)利、穩(wěn)步推進(jìn)的方針，從面上要堅(jiān)持不懈進(jìn)行總體規(guī)劃部署，從點(diǎn)上要突破難點(diǎn)解決南疆突出的水價(jià)矛盾。

（3）既要理順價(jià)格，又要規(guī)范秩序

一方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)承受能力不斷提高的實(shí)際，提高水費(fèi)單價(jià)，更好的體現(xiàn)水費(fèi)的價(jià)格杠桿作用以及水資源緊缺的程度；另一方面，針對(duì)水價(jià)秩序混亂，終端用水戶用水計(jì)量不清等突出問題，通過修編制度，進(jìn)一步規(guī)范水價(jià)管理，加大成本監(jiān)審力度，規(guī)范水費(fèi)征求管理制度，既可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又能為水價(jià)改革提供更多的空間。

（4）既要自己努力，又要爭(zhēng)取國家支持

根據(jù)國家和自治區(qū)對(duì)于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的要求，在積極穩(wěn)妥推進(jìn)水價(jià)綜合改革的同時(shí)，面對(duì)工作中存在的問題和困難，爭(zhēng)取得到國家的支持。一是考慮到南疆農(nóng)民的承受能力和我區(qū)各級(jí)財(cái)政財(cái)力有限的情況，努力爭(zhēng)取國家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的南疆農(nóng)業(yè)用水安排一定的水價(jià)補(bǔ)貼資金，重點(diǎn)補(bǔ)貼與供水運(yùn)行維護(hù)成本之間的差額。二是對(duì)于尚無明確資金渠道的支、斗、農(nóng)渠防滲改造和計(jì)量、田間配套等工程項(xiàng)目建設(shè)建議國家給予資金支持，對(duì)于社會(huì)資本投資的水利項(xiàng)目給予“期限較長(zhǎng)、利率較低、額度較高”的優(yōu)惠貸款政策。

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