重慶SW集團(tuán)PPP項(xiàng)目研究

文/傅磊，重慶市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司

隨著城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，重慶水務(wù)行業(yè)幾十年累積下來(lái)的諸多歷史“欠賬”，急需大大量改造，市政政府的《關(guān)于重慶主城區(qū)飲用水質(zhì)現(xiàn)狀及建議》報(bào)告中，總結(jié)了重慶水行業(yè)“四化””惡劣現(xiàn)狀：一一是源水惡化、二是水廠(chǎng)嚴(yán)重老化、三是管網(wǎng)陳舊化，多數(shù)未作防腐腐處理、四是二次污染嚴(yán)重化。供水管管網(wǎng)的老化結(jié)垢及“二次供水”設(shè)施的的缺乏管理，導(dǎo)致供水質(zhì)的二次污染情況嚴(yán)重。

為有效解決重慶城市供排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金的缺口，解決市場(chǎng)供需矛盾。重慶市早在207年就在水務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┝恕疤卦S經(jīng)營(yíng)+使用者付費(fèi)（供水）+政府采購(gòu)（污水）”的整體PP項(xiàng)目探索，重慶SW集團(tuán)作為重慶本地最大的專(zhuān)業(yè)化供排水公司，經(jīng)重慶市政府授權(quán)，允許其在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)家從事供排水服務(wù)30年。從而使重慶SW集團(tuán)作為全國(guó)第一家以供排水為主業(yè)整體在上交所A股上市的的公司，上市時(shí)其其股權(quán)結(jié)構(gòu)如下下：

根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的批復(fù)規(guī)定，SW集團(tuán)根據(jù)重慶市政府的授權(quán)在特特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)內(nèi)向用戶(hù)收取自來(lái)水費(fèi)時(shí)，代為收取污水處理費(fèi)、水資資源費(fèi)或其他規(guī)規(guī)費(fèi)。

自來(lái)水價(jià)格是是自來(lái)水出售或其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格，包含自來(lái)水的經(jīng)經(jīng)營(yíng)成本、利潤(rùn)和稅金。根據(jù)《城市供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定，城市市供水價(jià)格應(yīng)遵遵循補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)的原則，其中供水企業(yè)合理盈利的平均水平應(yīng)當(dāng)是凈資產(chǎn)利潤(rùn)率 8%至10%。

市居民用水資源費(fèi)在城市居民用戶(hù)繳納自來(lái)水的終端供水價(jià)格時(shí)一并繳納，同時(shí)計(jì)入公司下屬供水企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入和主營(yíng)業(yè)務(wù)務(wù)成本。

SW集團(tuán)在供水服務(wù)特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)代重慶市政府向接受其供水服服務(wù)的自來(lái)水終端用戶(hù)征收污水處理費(fèi)，代收的污水處理費(fèi)不計(jì)入其收入和成本。

居民繳納污水處理費(fèi)為 1.00元/立方米，非居民繳納污水處理費(fèi)為1.30元/立方米。截止目前的自來(lái)水終端水價(jià)如下：

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1 重慶SW集團(tuán)PPP 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成效

自政政府對(duì)SW集團(tuán)實(shí)實(shí)施整體PPP模模式以來(lái)，重慶市的供排水事業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展：從從上市至今共計(jì)計(jì)實(shí)施完成新建、改建和擴(kuò)建自來(lái)水廠(chǎng)17座，總投資資44.97億元，新新增供水能力1660.1 萬(wàn)噸/日，截止20117年12月，SWW集團(tuán)已投運(yùn)供供水廠(chǎng)達(dá)到43座，設(shè)計(jì)能力304萬(wàn)噸噸/日，比2007年年增加111%。其其間共計(jì)實(shí)施完成新建、改建和擴(kuò)建污污水處理廠(chǎng)30座座，新增污水處理理能力113萬(wàn)噸/日，新建管網(wǎng)439公公里；截至2017年年12月，SW集團(tuán)團(tuán)已投運(yùn)污水廠(chǎng)達(dá)到64座，設(shè)計(jì)能力力279萬(wàn)噸/日，比2007年增加68%。此外還對(duì)已建成的供水廠(chǎng)和污污水處理廠(chǎng)投入設(shè)設(shè)備設(shè)施更新改改造資金10億元，對(duì)主城區(qū)供水老舊舊管網(wǎng)投入改造資資金9億元，有力保證了城市供供水需求和污水廠(chǎng)的穩(wěn)穩(wěn)定運(yùn)行和持續(xù)達(dá)達(dá)標(biāo)排放。

實(shí)施施PPP模式至今今重慶SW集團(tuán)累累計(jì)供應(yīng)自來(lái)水56.68億噸，2017年全全年供水有效率率達(dá)到86.5%，較較2007年提高了了4.77%；累計(jì)處理污污水 84.74億噸噸，水質(zhì)達(dá)到國(guó)家家排放標(biāo)準(zhǔn)，綜綜合達(dá)標(biāo)率為100%，污污水處理率 80%%以上，處于全國(guó)領(lǐng)先水平；三三峽庫(kù)區(qū)及全重慶市水水環(huán)境治理水污染染防治取得明顯顯成效，長(zhǎng)江、嘉陵江以及烏江重慶段段水域水質(zhì)滿(mǎn)足Ⅱ類(lèi)斷面的比例例穩(wěn)定上升。 2016-2020年間預(yù)計(jì)重重慶SW集團(tuán)將新新建及改擴(kuò)建污污水處理項(xiàng)目 68個(gè)，新建污水管網(wǎng)115 公里；新建建污泥處理項(xiàng)目226個(gè)。新增污水處理能力達(dá)186.5萬(wàn)噸/日，污泥處理理能力 1139 噸/日。至 2020年年，污水處理能力將達(dá)達(dá)到 465萬(wàn)噸/日日，污泥處理能力力1829噸/日。

2 重慶SW集團(tuán)PPP 項(xiàng)目的特色及亮點(diǎn)分析

1、統(tǒng)籌兼顧的風(fēng)險(xiǎn)分配。SW集團(tuán)整體 PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配基本遵循了PPP項(xiàng)目承擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，是政府與企業(yè)（社會(huì)資本）在對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)充分識(shí)別的基礎(chǔ)上的協(xié)商談判結(jié)果，統(tǒng)籌兼顧各利益相關(guān)方的述求，具有較強(qiáng)的可操作性，為項(xiàng)目的順利推進(jìn)起到了關(guān)鍵作用。2、行之有效的激勵(lì)機(jī)制。其中“公允成本”定價(jià)激勵(lì)、結(jié)算價(jià)格穩(wěn)定激勵(lì)、適度超前投資補(bǔ)償激勵(lì)都是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素。3、嚴(yán)格高效的監(jiān)管體系。一是與水務(wù)企業(yè)定價(jià)相關(guān)的成本必須按國(guó)家和地方政府的相關(guān)規(guī)定，由政府物價(jià)部門(mén)或財(cái)政部門(mén)實(shí)施嚴(yán)格成本監(jiān)審，對(duì)超出合理水平的成本不予認(rèn)可，同時(shí)監(jiān)審結(jié)果對(duì)外公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督；二是與水務(wù)企業(yè)定價(jià)相關(guān)的收益水平必須符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，并須事前得到市政府的批準(zhǔn)；三是價(jià)格調(diào)整必須履行聽(tīng)證等法定程序。

3 重慶SW集團(tuán)PPP項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題

雖然重慶 SW集團(tuán)整體 PPP項(xiàng)目取得了較好的成效，但鑒于該項(xiàng)目的“先行先試”，且因重慶市地處三峽庫(kù)區(qū)核心區(qū)和大城市帶大農(nóng)村的特殊情況，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中因各種因素導(dǎo)致政府財(cái)政長(zhǎng)期存在巨大支付缺口和困難。如不妥善加以解決，將可能對(duì)該項(xiàng)目的長(zhǎng)期持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生較大影響。主要存在以下問(wèn)題：

3.1 未建立公平合理的流域污水治理責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制

重慶市作為保護(hù)三峽庫(kù)區(qū)水環(huán)境的核心區(qū)，承擔(dān)了庫(kù)區(qū)80%左右的治污責(zé)任。但是，除中央給予重慶市污水項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金支持（從原補(bǔ)助金額占項(xiàng)目總投資的 50%左右逐步下降到現(xiàn)占項(xiàng)目總投資的 20%-30%左右）和2016-2020年期間給予的“以補(bǔ)促提”運(yùn)營(yíng)資金支持（五年補(bǔ)助期標(biāo)準(zhǔn)為0.6元/噸、0.6元/噸、0.7元/噸、0.5元/噸、0.4元/噸）外，其余污水建設(shè)和運(yùn)行資金全部由重慶市自行籌集解決。這一操作模式造成長(zhǎng)江流域水污染防治的成果由下游省市共享，治污成本則由重慶市財(cái)政和市民承擔(dān)的不公平結(jié)果，也成為重慶市污水治理資金缺口巨大的原因之一。

3.2 市區(qū)兩級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清

2003年，為保證完成中央交辦重慶市的“保證三峽庫(kù)區(qū)水環(huán)境安全”的重要任務(wù)，重慶市將分散在十三個(gè)區(qū)縣的19座已建成污水廠(chǎng)劃歸SW集團(tuán)統(tǒng)一管理運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，政府將城市污水項(xiàng)目（包括主干管網(wǎng)）的籌資建設(shè)責(zé)任一并交予SW集團(tuán)。與之相適應(yīng)，該等污水廠(chǎng)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用由市級(jí)財(cái)政直接承擔(dān)并撥付SW集團(tuán)，區(qū)縣污水處理收費(fèi)由區(qū)縣供水企業(yè)負(fù)責(zé)代收后統(tǒng)一繳市財(cái)政，作為市級(jí)財(cái)政污水運(yùn)營(yíng)資金來(lái)源之一。該等污水運(yùn)營(yíng)資金財(cái)政承擔(dān)體制，為保證未建項(xiàng)目按期建成、已建成項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行、達(dá)標(biāo)排放起到了關(guān)鍵作用。

但是，隨著污水廠(chǎng)逐步建成投運(yùn)，污水處理量的高速增長(zhǎng)，這一體制的弊端也逐步顯現(xiàn)。由于污水治理事權(quán)在區(qū)縣，而支出責(zé)任卻在市級(jí)財(cái)政，造成區(qū)縣政府對(duì)污水處理費(fèi)提標(biāo)和應(yīng)收盡收缺乏積極性；在污水項(xiàng)目規(guī)劃中不顧實(shí)際需求，過(guò)分超前。這都進(jìn)一步加大了市級(jí)財(cái)政采購(gòu)污水服務(wù)資金缺口。

3.3 污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期未調(diào)整到位

早在2007年重慶市政府推動(dòng)建立污水采購(gòu)服務(wù)機(jī)制之初，市政府就研究并制定了的污水處理服務(wù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中長(zhǎng)期調(diào)整規(guī)劃，作為支撐政府采購(gòu)污水服務(wù)資金來(lái)源的重要保證之一。按照規(guī)劃，重慶市污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整將按照“小步快跑”的方式，在2008年調(diào)0.2元/噸、2009年調(diào)0.15元/噸、2010年調(diào)0.15元/噸、2011-2013年每年調(diào)0.1元/噸，到2013年使之達(dá)到1.55元/立方米的水平。但是，由于多種原因該規(guī)劃未能按期實(shí)現(xiàn)，截至2017年末重慶市污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)僅為1元/噸，差距較大。

雖然企業(yè)采取加大工程投入、實(shí)施技術(shù)創(chuàng)新、強(qiáng)化內(nèi)部成本控制、加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理等措施，通過(guò)努力挖潛，污水處理單位綜合成本下降到1.48元/噸左右，但是現(xiàn)行污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍不能覆蓋成本，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)企業(yè)的合理利潤(rùn)。

3.4 地方政府不可控政策變化

（1）污水處理服務(wù)開(kāi)征增值稅

2015年6 月財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)財(cái)稅【2015】78號(hào)文，對(duì)污水處理服務(wù)開(kāi)征增值稅，符合條件可享受增值稅即征即退政策（退稅比例為 70%）。該項(xiàng)政策的出臺(tái)，引起了全國(guó)污水處理行業(yè)數(shù)十家行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)明確而強(qiáng)烈的質(zhì)疑。行業(yè)普遍意見(jiàn)認(rèn)為：對(duì)污水處理征收增值稅不僅將加大本屬保本微利運(yùn)行的污水處理企業(yè)稅負(fù)，還將增加地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，阻礙污水處理行業(yè)PPP模式的推廣，不利于污水治理環(huán)保行業(yè)整體健康發(fā)展。同時(shí)，該文尚有許多重要問(wèn)題有待落定：如稅率執(zhí)行17%、13%還是參照自來(lái)水行業(yè)的小規(guī)模納稅人 3%的稅率簡(jiǎn)易征收；又如文件規(guī)定如果因違反稅收或環(huán)保法而罰單超過(guò)一萬(wàn)元的，三年內(nèi)不得享受 70%退稅優(yōu)惠，但因進(jìn)水超標(biāo)而引起的環(huán)保處罰如何認(rèn)定責(zé)任，以此處罰污水企業(yè)是否存在不公平等。

此項(xiàng)政策的出臺(tái)，將使政府采購(gòu)SW集團(tuán)污水服務(wù)缺口增加約1.4億元/年。

（2）污水項(xiàng)目提標(biāo)改造

根據(jù)《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貫徹落實(shí)水污染防止行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案的通知》，全市三峽庫(kù)區(qū)敏感區(qū)域內(nèi)污水處理項(xiàng)目排放標(biāo)準(zhǔn)必須由原一級(jí)B標(biāo)提標(biāo)改造為一級(jí)A標(biāo)。按照《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市貫徹落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)督察反饋意見(jiàn)整改實(shí)施方案的通知》（渝委辦發(fā)[2017]19號(hào)）等文件要求，2017年底前必須基本完成提標(biāo)改造任務(wù)，確保主要污染物按一級(jí)A標(biāo)排放。

納入本次提標(biāo)改造的三峽庫(kù)區(qū)敏感區(qū)域污水廠(chǎng)共計(jì) 35座，污水處理規(guī)模219.5萬(wàn)噸/日，預(yù)計(jì)需建設(shè)投資約31.9億元。其中，14座隨擴(kuò)建實(shí)施，項(xiàng)目建設(shè)總投資 18億元；21座單獨(dú)實(shí)施，項(xiàng)目建設(shè)投資 13.9億元。該等項(xiàng)目建成后，初步測(cè)算運(yùn)營(yíng)成本將平均增加 0.2元/立方米，新增政府采購(gòu)污水服務(wù)資金缺口約2億元。

（3）環(huán)保保護(hù)稅法出臺(tái)

2016年，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)稅法》，并于2018年1月1日起施行。

該新法的實(shí)施，一是在國(guó)家目前推行的“減輕企業(yè)稅負(fù)”總原則下，環(huán)保稅可能以最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收，將造成政府相關(guān)稅收的額度降低；二是根據(jù)新法，稅務(wù)局和環(huán)保部門(mén)將共同成為稅收主體部門(mén)，將在一定程度上增加征管程序的復(fù)雜性；三是收費(fèi)和收稅的復(fù)雜程度不同，稅收入庫(kù)的及時(shí)性也可能影響政府向企業(yè)及時(shí)付費(fèi)的意愿。

4 對(duì)策及建議

上述重慶SW集團(tuán)整體PPP項(xiàng)目中存在的問(wèn)題，有的是屬于全國(guó)污水PPP項(xiàng)目的共性問(wèn)題，有的是屬于重慶特點(diǎn)和項(xiàng)目特性造成的獨(dú)有問(wèn)題。這些問(wèn)題如不盡快加以解決，隨著時(shí)間推移，可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目造成嚴(yán)重不利影響。為此，提出如下對(duì)策建議：

4.1 建立長(zhǎng)江流域水環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

按照國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào)）精神，由國(guó)家相關(guān)部門(mén)牽頭，一是根據(jù)長(zhǎng)江流域水環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)，以污水處理項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)能和處理效果為基礎(chǔ)，加快建立長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，完善測(cè)算方法，制定流域內(nèi)各省市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是建立完善長(zhǎng)江跨省流域斷面水量水質(zhì)國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控點(diǎn)位布局和自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，制定和完善監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系；三是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估。

通過(guò)以上措施，推動(dòng)建立公平合理的長(zhǎng)江流域下游受益省份向重慶市污水處理、水環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，緩解重慶市的資金壓力。

4.2 探索市區(qū)兩級(jí)政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革

按照國(guó)家有關(guān)決策精神，遵循財(cái)政事權(quán)和受益范圍相協(xié)調(diào)、支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)相適應(yīng)、專(zhuān)項(xiàng)收費(fèi)與專(zhuān)項(xiàng)支出相平衡、兼顧歷史與規(guī)范管理相統(tǒng)籌的原則，結(jié)合重慶市的特殊情況進(jìn)行事權(quán)和支出責(zé)任重新劃分：

將主城區(qū)城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制、城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)和污水管網(wǎng)建設(shè)，對(duì)主城區(qū)城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)運(yùn)行實(shí)施監(jiān)督管理，核定其污水處理量、污泥處置量，制定主城區(qū)污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，征收污水處理費(fèi)、污水處理相關(guān)法律法規(guī)方針政策制定和宣傳、對(duì)區(qū)縣政府履行污水處理監(jiān)管職責(zé)情況考核等劃分為市級(jí)事權(quán)；將遠(yuǎn)郊區(qū)縣（含自制縣）地域內(nèi)城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制、城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)和污水管網(wǎng)的建設(shè)，對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)實(shí)施監(jiān)督管理，核定污水處理量、污泥處置量，征收城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)劃分為遠(yuǎn)郊區(qū)縣（自治縣）政府事權(quán)。

與之相對(duì)應(yīng)，主城區(qū)城市污水處理服務(wù)采購(gòu)為市級(jí)支出責(zé)任，來(lái)源為主城區(qū)城市供水企業(yè)向居民和非居民征收的城市污水處理費(fèi)，不足部分由市財(cái)政補(bǔ)貼；遠(yuǎn)郊區(qū)縣（自治縣）城市污水處理服務(wù)采購(gòu)為遠(yuǎn)郊區(qū)縣（自治縣）支出責(zé)任，來(lái)源為各區(qū)縣（自治縣）向居民和非居民征收的城市污水處理費(fèi)，不足部分各區(qū)縣（自治縣）財(cái)政承擔(dān)，市政府根據(jù)遠(yuǎn)郊區(qū)縣（自治縣）的財(cái)力狀況給予補(bǔ)貼。各遠(yuǎn)郊區(qū)縣（自治縣）的城市污水處理費(fèi)由各區(qū)縣自行組織征收并留存區(qū)縣財(cái)政。

通過(guò)以上改革，明確市、區(qū)縣（自治縣）兩級(jí)城市污水處理財(cái)政事權(quán)，調(diào)整支出責(zé)任，逐步建立責(zé)權(quán)利對(duì)等的污水采購(gòu)服務(wù)機(jī)制。

4.3 調(diào)整污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)

按照財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、住建部《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》（財(cái)稅〔2014〕151號(hào)）第十二條“污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，按照覆蓋污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)和污泥處理處置成本并合理盈利的原則制定┈┈污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)暫時(shí)未達(dá)到覆蓋污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)和污泥處理處置成本并合理盈利水平的，應(yīng)當(dāng)逐步調(diào)整到位”的精神，及時(shí)啟動(dòng)污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作。按照“一次聽(tīng)證，分布實(shí)施”的原則，爭(zhēng)取用 5年左右的時(shí)間，在2022年前逐步將污水處理費(fèi)征收綜合標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到“保本+微利”水平。

通過(guò)上述收費(fèi)調(diào)整，真正按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，建立其公平、可持續(xù)的污水處理費(fèi)收費(fèi)與采購(gòu)污水服務(wù)支出的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。

4.4 中央和地方政府加大政策扶持力度

考慮到重慶市的特殊地理位置和污水處理行業(yè)的現(xiàn)狀：

一是多渠道爭(zhēng)取資金支持。在重慶市污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)未調(diào)整到位前，一是爭(zhēng)取國(guó)家相關(guān)部委支持在三峽后扶工作規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)資金中安排專(zhuān)項(xiàng)切塊資金給予污水運(yùn)營(yíng)資金補(bǔ)助；二是積極爭(zhēng)取中央加大對(duì)污水污泥項(xiàng)目，特別是對(duì)現(xiàn)有污水廠(chǎng)提標(biāo)改造項(xiàng)目的投資補(bǔ)助力度，提高投資補(bǔ)助比例，爭(zhēng)取達(dá)到原補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)（項(xiàng)目總投資的50%）；三是重慶市政府從大財(cái)政的角度安排包括但不限于環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金、水資源費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)、城市配套費(fèi)等市級(jí)財(cái)政預(yù)算資金用于污水運(yùn)營(yíng)。

二是繼續(xù)爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠政策。鑒于污水業(yè)務(wù)開(kāi)征增值稅政策實(shí)際上進(jìn)一步加大了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于整個(gè)污水行業(yè)的健康發(fā)展，據(jù)了解，目前財(cái)政部已委托國(guó)家稅務(wù)總局正在對(duì)此進(jìn)行全面摸底調(diào)研，之后將根據(jù)調(diào)研情況完善政策。總的基調(diào)是，污水處理企業(yè)可自行選擇繼續(xù)享受免征增值稅政策或采取增值稅即征即退政策。因此，建議爭(zhēng)取在新的政策出臺(tái)以前，暫緩執(zhí)行 78號(hào)文件。如有困難，可暫參照自來(lái)水行業(yè)增值稅政策，按照小規(guī)模納稅人3%的稅率預(yù)交增值稅，待新政策出臺(tái)后再行對(duì)已繳納的增值稅進(jìn)行調(diào)整。

5 借鑒啟示

基于上述重慶 SW 集團(tuán)整體 PPP項(xiàng)目案例分析，對(duì)水務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目提出幾點(diǎn)思考：

5.1 建立完善社會(huì)投資人準(zhǔn)入機(jī)制

基于水務(wù)領(lǐng)域自然的地域壟斷特點(diǎn)和對(duì)社會(huì)投資人的專(zhuān)業(yè)能力的極高要求，政府在選擇水務(wù)領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目的合作方時(shí)，應(yīng)將社會(huì)投資人的技術(shù)運(yùn)營(yíng)能力和長(zhǎng)期戰(zhàn)略投資意愿作為首選因素，而不只是其資金實(shí)力。即選擇合作方時(shí)，優(yōu)先考慮那些在國(guó)際、國(guó)內(nèi)知名的、長(zhǎng)期從事水務(wù)行業(yè)，并有意愿作為戰(zhàn)略投資人長(zhǎng)期存在的大公司，而不是以資本運(yùn)作獲取短期利益的基金公司等，以確保項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行和持續(xù)提升項(xiàng)目的技術(shù)水平、管理能力。

5.2 建立完善社會(huì)第三方效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，為保證合作各方的正當(dāng)利益訴求的實(shí)現(xiàn)，須對(duì) PPP項(xiàng)目實(shí)施第三方效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果按 PPP合同條款對(duì)項(xiàng)目合作各方實(shí)施獎(jiǎng)懲。實(shí)施效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)具備極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性與獨(dú)立性，其效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)具備對(duì)合作各方特別是政府方的強(qiáng)制約束力。第三方機(jī)構(gòu)除須具備相關(guān)的工程、審計(jì)、法律專(zhuān)業(yè)資質(zhì)外，更重要的是必須具備與PPP項(xiàng)目相關(guān)的豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，才能保證對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程績(jī)效目標(biāo)作出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)。就目前而言，如單個(gè)第三方機(jī)構(gòu)難以具備PPP績(jī)效考核所需的全部專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技能，也可以允許多個(gè)機(jī)構(gòu)組成“聯(lián)合體”的形式，共同對(duì)具體PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核。

5.3 建立完善規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)腜PP合同標(biāo)準(zhǔn)

PPP項(xiàng)目合同是項(xiàng)目各方順利實(shí)施的基礎(chǔ)性文件，是項(xiàng)目成功的重要保證。在合同訂立方面，各方均需高度重視通過(guò)合同表達(dá)意愿、分配風(fēng)險(xiǎn)、履行義務(wù)、主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間。國(guó)家應(yīng)分行業(yè)對(duì)PPP合同建立規(guī)范的合同標(biāo)準(zhǔn)條款或相關(guān)要求，以保證項(xiàng)目參與各方利益。

5.4 建立完善公正高效的合同糾紛仲裁機(jī)制

為應(yīng)對(duì)合同執(zhí)行過(guò)程中的突發(fā)狀況和糾紛，特別是在國(guó)內(nèi)政府方占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位的情況下，亟需建立公平公正的合同糾紛仲裁機(jī)制。國(guó)家可設(shè)立專(zhuān)門(mén)的PPP項(xiàng)目仲裁機(jī)構(gòu)，專(zhuān)業(yè)高效實(shí)施合同糾紛調(diào)解與仲裁，避免各方特別是政府單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履約風(fēng)險(xiǎn)。

6 總結(jié)與展望

本文闡述了重慶市推動(dòng)SW集團(tuán)整體PPP項(xiàng)目的具體做法、實(shí)施效果、項(xiàng)目亮點(diǎn)、運(yùn)作過(guò)程中存在的問(wèn)題以及對(duì)策建議。鑒于該項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間在國(guó)家關(guān)于PPP系列規(guī)范性文件出臺(tái)之前，本文對(duì)下一步大型城市如何在現(xiàn)有條件下推動(dòng)水務(wù)行業(yè)體制改革也具有一定的借鑒作用。

我國(guó)PPP模式的相關(guān)政策目前正處于不斷完善過(guò)程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也正在不斷發(fā)生新變化，因此本文選擇的重慶SW集團(tuán)案例也存在一定的特殊性和局限性。隨著政府對(duì)PPP模式研究的深入，不斷總結(jié)已有項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以預(yù)期未來(lái)我國(guó)將能夠建立更加開(kāi)放、透明、高效、有序的PPP應(yīng)用模式，為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水務(wù)行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。