最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度

張云飛　王凡

黨的十九大報告明確提出，建設(shè)生態(tài)文明必須實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度是社會主義生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。所謂生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，就是在堅持環(huán)境保護(hù)這一基本國策的前提下，注重維護(hù)國家生態(tài)安全，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)，建立有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、打擊破壞生態(tài)和污染環(huán)境行為的體制機(jī)制和法律法規(guī)等規(guī)則性的安排，包含生態(tài)環(huán)境管控、生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境法制等在內(nèi)的一系列完善的制度體系。就生態(tài)而言，覆蓋保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)安全格局、實施水土保持、防范外來物種入侵等一系列的問題。就環(huán)境而言，自然環(huán)境各組成部分如大氣、土壤、水流以及工業(yè)化帶來各項污染都是保護(hù)制度所統(tǒng)攝的范圍。就制度而言，包括生態(tài)紅線制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、生態(tài)環(huán)境治理體制、污染排放許可制度、生態(tài)破壞和環(huán)境污染懲治體制、綠色發(fā)展體制、群眾監(jiān)督機(jī)制、生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制、生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制、生態(tài)環(huán)境信用評價機(jī)制、生態(tài)環(huán)境考核評價機(jī)制等相關(guān)制度?！白顕?yán)格”則表明了黨和政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決心和態(tài)度，在嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境惡化形勢下，必須嚴(yán)格劃定和堅定不移地執(zhí)行生態(tài)紅線和環(huán)境保護(hù)紅線，牢牢守護(hù)生態(tài)環(huán)境的閾值底線。同時，以剛性的制度和嚴(yán)格的法律法規(guī)規(guī)范生態(tài)環(huán)境行為主體的生產(chǎn)活動、社會活動和生活活動中涉及生態(tài)破壞、環(huán)境污染的行為。對突破生態(tài)環(huán)境底線的行為進(jìn)行嚴(yán)加懲處，對日常生產(chǎn)和生活中的生態(tài)破壞行為和環(huán)境污染行為進(jìn)行嚴(yán)加管制，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和政府主導(dǎo)下，鼓勵生態(tài)環(huán)境行為主體企業(yè)和群眾積極投身于生態(tài)環(huán)境保護(hù)中來。總而言之，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，就是用嚴(yán)格的制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供更有約束力和更具剛性的制度保障，確保生態(tài)環(huán)境的閾值底線不被突破，防止一切破壞生態(tài)環(huán)境的行為，用最嚴(yán)格的措施和政策保障來維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)安全和降低環(huán)境污染水平，對破壞生態(tài)和污染環(huán)境的行為實行嚴(yán)懲重罰，形成最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律、司法和執(zhí)法體系以及其他制度。

建立最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，首先要為各項生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作確立最低閾值和生態(tài)紅線?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展日益揭示出，在無限的宇宙中，在科技進(jìn)步無限可能性的前提下，在一定的時空范圍內(nèi)，人類所面對的自然是極其有限的。地球只是一個小小的村落。尤其是，地球的承載能力、涵容能力和自我凈化的能力是有限的，存在著生態(tài)閾值和環(huán)境閾值，構(gòu)成了對人類生產(chǎn)、生活和社會行為的限制和制約，因此，人類行為存在著生態(tài)紅線和環(huán)境紅線。根據(jù)自然界自身存在的這種無限和有限的矛盾，人類在與自然的交往中尤其是在與自然的物質(zhì)變換過程中，必須要有底線思維和紅線思維，不能越雷池半步。這就是我們建立最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的科學(xué)依據(jù)。

當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境問題形成的重要原因在于生態(tài)破壞和環(huán)境污染成本低而生態(tài)環(huán)境治理成本高、懲處生態(tài)破壞和環(huán)境污染力度小而生態(tài)環(huán)境損失大。因此，建立最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度刻不容緩。2013年，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)。要清醒認(rèn)識保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認(rèn)識加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要性和必要性，要以對人民群眾、對子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和責(zé)任，真正下決心把環(huán)境污染治理好、把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好。只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法制，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。這樣，就提出了建立最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的要求。中共十八屆三中全會對生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革、加快生態(tài)文明制度建設(shè)作出了明確的系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署，提出必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。同時，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度、改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。

從生態(tài)保護(hù)制度上來看，2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》第一次正式提出了“生態(tài)保護(hù)紅線”這一名稱。在此基礎(chǔ)上，我國開始探索建立嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度。2015年5月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》（以下簡稱《指南》）。《指南》中要求，必須在國家或區(qū)域尺度上，對重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等各生態(tài)區(qū)域劃定嚴(yán)格的管控邊界和制定詳細(xì)的劃定辦法，使之繼續(xù)為人類生存和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展持續(xù)提供生態(tài)服務(wù)，保障國家生態(tài)安全?！吨改稀分袑ι鷳B(tài)保護(hù)紅線劃定原則作出了明確規(guī)定和要求，并制定了系統(tǒng)完整的生態(tài)紅線劃定技術(shù)流程和技術(shù)方案，督促各地區(qū)組織開展生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，切實保障國家和區(qū)域生態(tài)安全。2017年2月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，為生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作確立了總體目標(biāo)，即在2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定，堪界定標(biāo)，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)制度；到2030年，生態(tài)保護(hù)紅線布局進(jìn)一步優(yōu)化，生態(tài)保護(hù)紅線制度有效實施，生態(tài)功能顯著提升，國家生態(tài)安全得到全面保障。在這樣的背景下，全國關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線劃定和嚴(yán)守的規(guī)定與政策都進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。比如在耕地保護(hù)方面，早在2009年6月，國土資源部就提出“保經(jīng)濟(jì)增長、保耕地紅線”的行動，堅持實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，明確“18億畝耕地紅線不能碰”的原則。2014年2月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化管控落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，提出要毫不動搖地堅持耕地保護(hù)紅線，強(qiáng)化土地用途管制，確保耕地數(shù)量和質(zhì)量，加強(qiáng)土地執(zhí)法督察，落實共同責(zé)任，建立耕地長效保護(hù)機(jī)制。2016年6月，國土資源部在抽查全國耕地紅線保護(hù)落實工作后，發(fā)布了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）調(diào)整方案》，提出在堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度的前提下，對土地利用規(guī)劃進(jìn)行微調(diào)，加快生態(tài)文明建設(shè)步伐。

從環(huán)境保護(hù)制度上來看，中共十八屆五中全會中強(qiáng)調(diào)，加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測檢查執(zhí)法垂直管理制度。2012年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，為水資源保護(hù)和管理確立了三條紅線、四項制度和嚴(yán)格的考核辦法。其中，三條紅線是指：一是確立水資源開發(fā)利用控制紅線，到2030年全國水總量控制在7000億立方米以內(nèi)；二是確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬元工業(yè)增加值用水量（以2000年不變價計，下同）降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)調(diào)到0.6以上；三是確立水功能區(qū)限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。為加強(qiáng)水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴(yán)格實行用水總量控制，必須建立完善的保障措施，包括建立水資源管理責(zé)任和考核制度、完善水資源管理體制、完善水資源管理投入機(jī)制以及健全政策法規(guī)和社會監(jiān)督機(jī)制。各級政府和各部門必須密切配合，按照職責(zé)分工，各司其職，形成合力，共同做好最嚴(yán)格水資源管理制度的實施工作。同時，要增強(qiáng)全社會的水資源憂患意識和節(jié)約保護(hù)意識，完善公眾參與機(jī)制，形成節(jié)約用水、合理用水的良好風(fēng)尚。在《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》的指導(dǎo)下，環(huán)保部將實行最嚴(yán)格的考核辦法，首先由各省級部門自查，之后將組織專家對全國各省進(jìn)行抽查，針對不同地區(qū)的特點設(shè)計細(xì)致而獨(dú)特的考核權(quán)重，如對缺水地區(qū)開展以節(jié)水為主體的考核，提高用水效率指標(biāo)的權(quán)重；對地下水壓采地區(qū)，將把地下水壓采綜合治理納入到考核中，如此等等?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中強(qiáng)調(diào)，要創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，強(qiáng)化排污者主體責(zé)任，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，到2020年，實現(xiàn)環(huán)境治理總體改善。

在建立、完善和實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度方面，美國的經(jīng)驗值得我國學(xué)習(xí)。例如，在土地保護(hù)方面，出臺了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（Basic Farmland Protection Regulation），嚴(yán)格土地用途管制，農(nóng)民必須保證農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)用途。再如，在環(huán)境保護(hù)方面，20世紀(jì)80年代初，美國的環(huán)境保護(hù)法律體系基本完善，但是在具體的執(zhí)行過程中，環(huán)境違法違規(guī)行為仍然存在。為此，美國開始重視刑事制裁在環(huán)境保護(hù)中的作用，司法部門設(shè)立了專門的環(huán)境刑法實施部門負(fù)責(zé)對環(huán)境犯罪的起訴，環(huán)境保護(hù)署也設(shè)立了刑法實施辦公室負(fù)責(zé)環(huán)境犯罪案件的調(diào)查，強(qiáng)化環(huán)境法律的威懾力，促使人們最大限度地遵守環(huán)境法律。同時，美國國會還系統(tǒng)地將環(huán)境犯罪由輕罪提高到重罪。從世界范圍來看，美國對環(huán)境犯罪的罰金和自由刑處罰是最高和最重的國家。例如，根據(jù)美國《水污染防治法》，對違法環(huán)境行為的最高處罰罰金達(dá)到每日25萬美元，有期徒刑達(dá)15年。如果是二次及以上犯罪，則最高罰金達(dá)每日50萬美元，有期徒刑達(dá)30年。美國將環(huán)境犯罪的嚴(yán)重程度與搶劫類犯罪相提并論。尤其是，美國對環(huán)境犯罪實行管理人員連帶責(zé)任制，嚴(yán)格限制環(huán)境行為主體為逐利而實施或參與不利于環(huán)境的項目。1980年，美國頒布《綜合環(huán)境反映、賠償和責(zé)任法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA，即《超級基金法》）。該法案確立了環(huán)境行為的民事責(zé)任機(jī)制，將潛在責(zé)任人納為責(zé)任主體，包括發(fā)生危險物質(zhì)釋放設(shè)施的現(xiàn)有人或經(jīng)營人、危險物質(zhì)處置時的設(shè)施所有人或經(jīng)營人、危險物質(zhì)產(chǎn)生人或危險物質(zhì)處置安排人以及危險物質(zhì)運(yùn)輸人，即使該主體與危險物質(zhì)的處置、處理或釋放不存在直接關(guān)系，也會產(chǎn)生連帶責(zé)任。在環(huán)境犯罪刑事化制度下，美國環(huán)境犯罪得到了有效的制裁和控制，平均而言，美國每年環(huán)境犯罪的判決數(shù)約為200-300件，這表明美國環(huán)境刑法的嚴(yán)格和環(huán)境司法的從嚴(yán)性。相比而言，根據(jù)我國環(huán)保總局《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)，在2005年至2008年間，我國環(huán)境犯罪判決案例每年不超過4例。這并不意味著我國環(huán)境刑事案件發(fā)生少或環(huán)境危害行為不嚴(yán)重，相反，這表明我國在環(huán)境刑事政策和司法方面存在不足，并不能適應(yīng)當(dāng)前日益突出的環(huán)境問題。

必須用最嚴(yán)格的制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確立長效保護(hù)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)法，才能切實保護(hù)環(huán)境，保障生態(tài)安全。近年來，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)方面已經(jīng)展開了切實有效的工作。在堅持環(huán)境保護(hù)的基本國策的前提下，我國制定了全方位的環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)法律。2015年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（第8次修訂版）中對環(huán)境監(jiān)督和管理、保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、實行環(huán)境信息公開和引導(dǎo)公眾參與、確立法律責(zé)任等方面做出了符合當(dāng)代中國環(huán)境實際和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的調(diào)整：對各級人民政府、企業(yè)事業(yè)單位、公民的責(zé)任和義務(wù)也作出了詳細(xì)規(guī)定。法案中明確規(guī)定對污染企業(yè)實行“按日計罰，不設(shè)上限”的措施，對超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，縣級以上人民政府可以責(zé)令其停產(chǎn)整治或停業(yè)關(guān)閉。為配合《新環(huán)境法》的實施，環(huán)境部還發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門實施查封、扣押辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《企業(yè)行業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等四道部令，制定了嚴(yán)格的計罰方式、責(zé)任人制度以及詳細(xì)的適用范圍和實施程序。

一切法律法規(guī)、規(guī)章制度都需要付諸實踐才能真正發(fā)揮其效用。在現(xiàn)實中，我國的生態(tài)環(huán)境治理之所以仍然難見成效，歸根結(jié)底是因為實施力度不夠，對生態(tài)環(huán)境行為主體的違法行為的處理不夠嚴(yán)格。因此，我們必須堅持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲重罰的基本原則，加強(qiáng)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境管控、生態(tài)環(huán)境司法過程中的剛性和力度，形成嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)網(wǎng)，將“最嚴(yán)格”的口號落實到實際中去，堅決解決違法成本低、守法成本高的問題，努力形成“不敢破壞生態(tài)和污染環(huán)境、不想破壞生態(tài)和污染環(huán)境、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、人人有責(zé)”的社會風(fēng)尚。未來，我們應(yīng)該從以下幾個方面來促進(jìn)建立最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度：一是要統(tǒng)籌建立嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度和環(huán)境保護(hù)制度，用嚴(yán)格的制度保障統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)，不能割裂生態(tài)保護(hù)制度和環(huán)境保護(hù)制度。二是要將建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度統(tǒng)一起來，將規(guī)劃理念上升到法律制度以推動法律制度建設(shè)，用法律制度來保障規(guī)劃制度建設(shè)。三是要將嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政制度統(tǒng)一起來，將加大法律處罰和行政處罰統(tǒng)一起來。與此同時，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，不僅要在生態(tài)文明建設(shè)過程中確立最嚴(yán)格的制度，而且要通過經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、文化制度和社會制度的嚴(yán)格“綠色化”來推動生態(tài)文明制度建設(shè)，實現(xiàn)社會成員的廣泛參與，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、依法治理的真正統(tǒng)一，真正形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度合力，建設(shè)天藍(lán)、地綠、水清的美麗中國。