英國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度演進(jìn)對(duì)中國(guó)的啟示

孫 冰，田 蘊(yùn)，李志林，包存寬*

（1.英國(guó)曼徹斯特大學(xué)城市研究院，曼徹斯特 M13 9PL；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012；3.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433；4.德國(guó)萊比錫大學(xué)地理研究所，萊比錫 04103）

生態(tài)文明建設(shè)背景下的中國(guó)環(huán)境問題備受各界關(guān)注。環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng)，EIA）作為環(huán)境管理的重要制度工具，亟需借鑒國(guó)外先進(jìn)模式實(shí)現(xiàn)改革和完善。英國(guó)是最早開展環(huán)評(píng)的國(guó)家之一，在制度設(shè)計(jì)、實(shí)踐應(yīng)用和理論建構(gòu)方面積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，值得中國(guó)借鑒。但是由于中、英兩國(guó)在政治制度、經(jīng)濟(jì)水平、制度構(gòu)建、歷史脈絡(luò)等諸多方面存在差異，具體制度的構(gòu)建或引入受特定背景或事件的影響各有側(cè)重?，F(xiàn)有的中文文獻(xiàn)對(duì)英國(guó)環(huán)評(píng)制度的介紹更多是靜態(tài)分析，停留在描述和總結(jié)層面。因此，需采用歷史演進(jìn)的制度分析視角來剖析制度的總體特征及深層次的驅(qū)動(dòng)因素，為本土化學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)借鑒提供更加科學(xué)的支撐。本文從制度演進(jìn)視角分析英國(guó)環(huán)評(píng)制度的演進(jìn)歷程及主要特征，然后與中國(guó)環(huán)評(píng)制度特征進(jìn)行比較分析，進(jìn)而提出適合中國(guó)國(guó)情的制度完善建議。

1 英國(guó)環(huán)境評(píng)價(jià)制度演進(jìn)歷程

英國(guó)是最早開始進(jìn)行環(huán)評(píng)實(shí)踐和研究的國(guó)家之一，經(jīng)歷了“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”“可持續(xù)性評(píng)價(jià)”“戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)”交織演進(jìn)的過程。本研究將英國(guó)環(huán)評(píng)制度演進(jìn)歷程分為三個(gè)主要?dú)v史階段。不同階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾環(huán)保意識(shí)、相關(guān)政策環(huán)境、重要政治事件等對(duì)環(huán)評(píng)制度的演進(jìn)具有不同的作用和影響。同時(shí)，不同行動(dòng)者（如專家、學(xué)者、政府官員、政治家）因其擁有的權(quán)力和扮演的角色不同，對(duì)現(xiàn)存的環(huán)評(píng)制度、所處的社會(huì)背景以及環(huán)評(píng)實(shí)踐效果都有不同的認(rèn)知、反思和戰(zhàn)略判斷，這對(duì)制度演進(jìn)也起著重要作用。圖1為英國(guó)環(huán)評(píng)制度演進(jìn)時(shí)間線。

1.1 第一階段（20世紀(jì)70年代至1985）探索與學(xué)術(shù)討論

受高速工業(yè)化和城市化發(fā)展的影響，英國(guó)政府和民眾對(duì)于環(huán)境問題的重視普遍早于其他歐美國(guó)家。早在20世紀(jì)60年代中期，英國(guó)政府就要求大型工程建設(shè)和石油、天然氣和化工等大規(guī)模特定項(xiàng)目提供環(huán)境成本—收益分析報(bào)告。20世紀(jì)70年代，蘇格蘭的石油鉆探活動(dòng)激發(fā)了英國(guó)對(duì)環(huán)評(píng)的探索。北海石油和天然氣的發(fā)現(xiàn)以及為預(yù)防其大規(guī)模的建設(shè)開發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鷳B(tài)環(huán)境造成破壞，環(huán)評(píng)進(jìn)入正式的實(shí)踐應(yīng)用[1]。20世紀(jì)70年代中后期和80年代初期，學(xué)術(shù)界對(duì)環(huán)評(píng)的方法學(xué)做了大量的研究[2,3]，但是沒有太多的指導(dǎo)文件或者法規(guī)出臺(tái)。

1.2 第二階段（1985—2001）環(huán)評(píng)制度化

1.2.1 歐共體《EIA指令1985》——開啟了英國(guó)環(huán)評(píng)制度化的進(jìn)程

1985年的歐共體EIA指令開啟了英國(guó)環(huán)評(píng)制度化的進(jìn)程。經(jīng)過最初一段時(shí)間的消極抵制和觀望之后，英國(guó)接受了該指令，并于1988年7月15日在英格蘭和威爾士正式施行《英格蘭和威爾士城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（環(huán)境影響評(píng)價(jià)）1988》，1988年英國(guó)規(guī)劃體系是否需要引入環(huán)評(píng)的爭(zhēng)論就此停息。同年，蘇格蘭和北愛爾蘭頒布了《蘇格蘭和北愛爾蘭具體環(huán)境評(píng)價(jià)條例1988》。值得注意的是，英國(guó)沒有頒布單獨(dú)的法規(guī)或者條例去執(zhí)行《EIA指令1985》，而是將EIA納入規(guī)劃體系中。當(dāng)時(shí)的英國(guó)尚存一些突出的環(huán)境問題，包括酸雨、郊區(qū)城市化導(dǎo)致的環(huán)境衰退、核泄漏的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)面臨綠帶保護(hù)、島嶼生物多樣性維持與刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的矛盾，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境敏感區(qū)的破壞等問題[4]。這些政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境沖突的復(fù)雜背景使環(huán)評(píng)的引入既顯迫切，又有些不合時(shí)宜。1985—2001年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例1988》經(jīng)歷了1999年和2000年的兩次修訂。1991年，英國(guó)的《規(guī)劃與補(bǔ)償法1991》明確規(guī)定EIA在英國(guó)全境具有強(qiáng)制性。

圖1 英國(guó)環(huán)評(píng)制度演進(jìn)時(shí)間線

表1 英國(guó)環(huán)評(píng)制度相關(guān)文件匯總

1.2.2 環(huán)評(píng)和可持續(xù)性評(píng)價(jià)在不同層級(jí)與地區(qū)得到實(shí)踐——指導(dǎo)文件和相關(guān)政策出臺(tái)

繼1988年環(huán)評(píng)在英國(guó)開啟制度化進(jìn)程后，政策、規(guī)劃和計(jì)劃層面的環(huán)評(píng)進(jìn)行了大量的實(shí)踐和學(xué)術(shù)討論。在1985—2001年，雖然沒有相關(guān)的法規(guī)條例要求執(zhí)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，但是由于實(shí)踐需求，大量實(shí)踐指導(dǎo)、導(dǎo)則和政策文件得以問世。英格蘭的《白皮書：英格蘭共同遺產(chǎn)1990》首次強(qiáng)調(diào)了在政策制定中考慮環(huán)境影響的必要性。適用于英格蘭和威爾士地區(qū)的《規(guī)劃政策指導(dǎo)12：發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域指導(dǎo)1992》，則建議地方規(guī)劃和區(qū)域空間策略考慮規(guī)劃的環(huán)境影響，這些都標(biāo)志著英格蘭和威爾士針對(duì)發(fā)展計(jì)劃的環(huán)評(píng)的開始。相應(yīng)的指導(dǎo)文件包括適用于英國(guó)全境的《發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境評(píng)估實(shí)踐指導(dǎo)1993》，適用于英格蘭地區(qū)的《SEA與EIA指導(dǎo)1996》《實(shí)踐指導(dǎo)：區(qū)域規(guī)劃綱要可持續(xù)性評(píng)價(jià)1999》《區(qū)域規(guī)劃可持續(xù)性評(píng)價(jià)良好實(shí)踐指導(dǎo)2000》，以及適用于蘇格蘭地區(qū)的《環(huán)境評(píng)估試點(diǎn)1994》和《發(fā)展規(guī)劃環(huán)境評(píng)估：蘇格蘭自然遺產(chǎn)署員工指導(dǎo)1995》。1999年，《修訂版規(guī)劃政策指導(dǎo)12：發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域指導(dǎo)1999》增加了地方規(guī)劃當(dāng)局（LPA）的責(zé)任，以評(píng)估其發(fā)展計(jì)劃對(duì)環(huán)境的影響。

這些指導(dǎo)文件和相關(guān)政策逐步將環(huán)評(píng)及可持續(xù)性評(píng)價(jià)（Sustainability Appraisal，簡(jiǎn)稱“SA”）納入英國(guó)地方層面（發(fā)展規(guī)劃）和區(qū)域?qū)用妫▍^(qū)域規(guī)劃）的政策、規(guī)劃和方案中，產(chǎn)生了大量的實(shí)踐成果。由于英國(guó)是判例法系[5]，不斷積累的有關(guān)環(huán)評(píng)的判決案例為成文法規(guī)條例的持續(xù)修訂和日臻完善提供了翔實(shí)的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了一種漸進(jìn)式的環(huán)評(píng)制度建構(gòu)。

1.3 第三階段（2001—2017）戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度化

1.3.1 歐盟《SEA指令2001》——開啟了英國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度化的進(jìn)程

歐盟《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令2001》的出臺(tái)標(biāo)志著英國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度化的正式開啟。2002年5月英國(guó)的規(guī)劃責(zé)任轉(zhuǎn)移至副首相辦公室（Oきce of Deputy Prime Minister,ODPM），由副首相直接領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過一段時(shí)間的討論，英國(guó)各區(qū)域（英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭）陸續(xù)發(fā)布了一系列規(guī)章——《規(guī)劃與計(jì)劃的環(huán)評(píng)規(guī)章2004》，根據(jù)各自的情況來轉(zhuǎn)置和執(zhí)行歐盟《SEA指令2001》，一年后蘇格蘭又出臺(tái)了自己的《環(huán)評(píng)法2005》，替代《規(guī)劃與計(jì)劃的環(huán)評(píng)規(guī)章2004》。這些規(guī)章并不是重復(fù)歐盟《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令2001》或者具體化，而是根據(jù)各自的現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行制度創(chuàng)新，例如，對(duì)責(zé)任機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、時(shí)間設(shè)定以及其他相關(guān)咨詢等的具體規(guī)定，這符合歐盟環(huán)評(píng)制度設(shè)定的彈性轉(zhuǎn)置原則。

1.3.2 可持續(xù)性評(píng)價(jià)制度化——與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)一起融合到規(guī)劃體系

可持續(xù)性評(píng)價(jià)和英國(guó)規(guī)劃體系的融合是在特定的社會(huì)、政治背景下產(chǎn)生的。1997—2007年，以時(shí)任首相托尼·布萊爾為首的英國(guó)工黨大力推進(jìn)現(xiàn)代化議程，這對(duì)規(guī)劃體制改革產(chǎn)生了巨大而又深遠(yuǎn)的影響，并影響了可持續(xù)性評(píng)價(jià)的實(shí)踐。有學(xué)者指出，工黨時(shí)期地方政府的現(xiàn)代化治理從規(guī)劃視角來看是尋求更加明確的可持續(xù)發(fā)展觀，而可持續(xù)發(fā)展的理念和模式從20世紀(jì)90年代以來在世界范圍內(nèi)已經(jīng)產(chǎn)生了廣泛的市場(chǎng)（至少在理念和口號(hào)層面）[6]。因此，工黨把提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、增加就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展融合在一起，并通過“可持續(xù)社區(qū)議程”的政治標(biāo)語推廣到社會(huì)各個(gè)角落，以獲得廣大公眾的支持。2004年“可持續(xù)社區(qū)議程”通過《規(guī)劃與強(qiáng)制性收購法》開始得到全面的貫徹和落實(shí)。

基于《規(guī)劃與強(qiáng)制性收購法》，英格蘭和威爾士地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系完成了一系列改革。由于對(duì)規(guī)劃低效、冗雜、狹窄、不包容等方面的批評(píng)，國(guó)家規(guī)劃指導(dǎo)被精簡(jiǎn)為規(guī)劃政策聲明（Planning Policy Statements），縣議會(huì)層次上的結(jié)構(gòu)規(guī)劃被取消，只負(fù)責(zé)廢棄物和礦物規(guī)劃，空間規(guī)劃和地方發(fā)展框架開始在地方和區(qū)域?qū)蛹?jí)發(fā)揮統(tǒng)籌作用[7]。針對(duì)調(diào)整后的規(guī)劃體系，《規(guī)劃與強(qiáng)制性收購法2004》首次正式要求區(qū)域規(guī)劃主管部門必須對(duì)“區(qū)域空間戰(zhàn)略”（Regional Spatial Strategies, RSSs）草案中所提規(guī)劃方案進(jìn)行影響評(píng)價(jià)，并提交可持續(xù)評(píng)價(jià)報(bào)告。同樣，地方規(guī)劃主管部門也必須對(duì)所有的“地方發(fā)展規(guī)劃文件”進(jìn)行可持續(xù)性評(píng)價(jià)，并提交評(píng)價(jià)報(bào)告。2008年11月26日生效的《規(guī)劃法案2008》中正式要求“國(guó)家政策申明”必須在國(guó)務(wù)秘書的主持下進(jìn)行可持續(xù)性評(píng)價(jià)。至此，可持續(xù)性評(píng)價(jià)在地方、區(qū)域和國(guó)家三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)了與規(guī)劃體系的法定融合。

由于同年的《規(guī)劃與計(jì)劃的環(huán)評(píng)規(guī)章2004》轉(zhuǎn)置了歐盟SEA指令，是否需要分開編制可持續(xù)性評(píng)價(jià)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在當(dāng)時(shí)是一個(gè)普遍的擔(dān)憂。對(duì)此，2004年的《規(guī)劃政策聲明12》給予了闡述：

可持續(xù)性評(píng)價(jià)應(yīng)充分納入歐洲戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估指令的要求。如果“可持續(xù)發(fā)展評(píng)估”按照“SEA指令實(shí)踐指導(dǎo)”和“規(guī)劃制定手冊(cè)”的指導(dǎo)方針進(jìn)行，則無需再進(jìn)行單獨(dú)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。

雖然《規(guī)劃政策聲明12》被后出臺(tái)的《國(guó)家規(guī)劃政策框架2012》取代，但上述聲明依然有效。

值得注意的是，SA的程序、步驟和評(píng)價(jià)內(nèi)容基本沿襲了SEA相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則的框架，并將評(píng)價(jià)的維度從環(huán)境擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三個(gè)方面。從治理的角度看，SA有效借助了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)這個(gè)工具，促使英國(guó)的規(guī)劃編制更加循證，將證據(jù)可靠性和科學(xué)合理性提升到一個(gè)很重要的地位。任何最終的規(guī)劃決策都需要經(jīng)過充分的論證，可替代方案的比選結(jié)果和公眾參與的結(jié)果也會(huì)被給予足夠的考慮[5]。

早期的SA和SEA在方法學(xué)上存在巨大的差異，前者是基于目標(biāo)導(dǎo)向的評(píng)價(jià)工具，后者是從EIA演變過來的基于基線研究的評(píng)價(jià)工具[5]?；谀繕?biāo)為導(dǎo)向的SA重點(diǎn)在于考慮將規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)一致化[8]。但這種做法被批評(píng)過于主觀，過度依賴專家判斷，缺乏量化數(shù)據(jù)、科學(xué)性差，缺乏基線研究[9]。為了滿足歐盟SEA指令的要求，英國(guó)的環(huán)評(píng)從業(yè)人員不得不研究出一種有效融合兩者的手段。

此外，一些特定的政策領(lǐng)域?qū)A和SEA有著不同的執(zhí)行要求。SA主要適用于土地利用/空間規(guī)劃領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的評(píng)價(jià)過程比較綜合和復(fù)雜，在增強(qiáng)SA基線信息和提供可替代方案比選之后可以滿足戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令的要求[10]。但是在一些其他領(lǐng)域，例如，“水框架指令”下的流域管理規(guī)劃（RBMPs）必須由公共部門和私營(yíng)水公司一起來進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)而非可持續(xù)性評(píng)價(jià)，這些領(lǐng)域往往對(duì)基線信息的要求更高[10]。

1.3.3 英國(guó)不同地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度化路徑不同——蘇格蘭與英格蘭不同

英國(guó)各個(gè)地區(qū)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)實(shí)踐和制度演進(jìn)不盡相同。英國(guó)中央政府將環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì)的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)一步下放給英格蘭之外的其他三個(gè)地區(qū)議會(huì)（北愛爾蘭議會(huì)、蘇格蘭議會(huì)和威爾士議會(huì)），英格蘭地區(qū)直接歸屬英國(guó)中央政府管轄，因此四個(gè)地區(qū)（英格蘭、北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士）的具體制度安排也有很大差異[8]，尤其是蘇格蘭地區(qū)。

例如，蘇格蘭地區(qū)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)實(shí)踐起步的比較晚（直到1994年進(jìn)行環(huán)評(píng)試點(diǎn)時(shí)才開始），而且從一開始就與英格蘭不同[11]。早期的《國(guó)家規(guī)劃政策指導(dǎo)1：規(guī)劃體系》只是要求結(jié)構(gòu)規(guī)劃和更廣泛的環(huán)境目標(biāo)保持一致，同時(shí)能夠在定期的再評(píng)估中保持一致[11]。歐盟戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令出臺(tái)之后，蘇格蘭與其他三個(gè)地區(qū)（英格蘭、威爾士、北愛爾蘭）分別發(fā)表了各自的轉(zhuǎn)置聲明，在已有戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和可持續(xù)性評(píng)價(jià)制度（或?qū)嵺`）的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度完善，確保與歐盟指令的協(xié)調(diào)一致。2005年，蘇格蘭又頒布了其他三個(gè)區(qū)沒有的《環(huán)評(píng)法》，取代了2004年的環(huán)評(píng)轉(zhuǎn)置法規(guī)，這導(dǎo)致了與其他地區(qū)的差異的加大（尤其是和英格蘭地區(qū)）。

英國(guó)其他三個(gè)地區(qū)通常優(yōu)先對(duì)規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行可持續(xù)性評(píng)價(jià)，通過明確的標(biāo)準(zhǔn)來篩選哪些規(guī)劃和計(jì)劃類型滿足SA要求（不再進(jìn)行SEA），哪些必須進(jìn)行SEA[5]。蘇格蘭則要求公共領(lǐng)域內(nèi)所有的規(guī)劃和計(jì)劃（包括一些策略）都必須進(jìn)行基于SEA指令的篩選，以確定是否需要SEA[8]。這種擴(kuò)大SEA指令應(yīng)用范圍的愿望也在2003年被納入蘇格蘭政府的聯(lián)盟聲明《更好的蘇格蘭：合作伙伴關(guān)系協(xié)議》。

1.3.4 環(huán)評(píng)相關(guān)指導(dǎo)文件繼續(xù)涌現(xiàn)——為實(shí)踐提供更有效的支撐

2001年之后，環(huán)境影響評(píng)價(jià)、可持續(xù)性評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)相關(guān)的指導(dǎo)文件繼續(xù)涌現(xiàn)。例如，針對(duì)如何將歐盟《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令2001》應(yīng)用于英國(guó)的規(guī)劃中，副首相辦公室在2003年發(fā)布《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)指令：規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)指導(dǎo)》、2004年發(fā)布《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)指令：實(shí)踐指南草稿》的基礎(chǔ)上，2005年發(fā)布了《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)指令的實(shí)踐指導(dǎo)》（A Practical Guide to the Strategic Environment Assessment Directive），提供了英國(guó)各地針對(duì)所有計(jì)劃和規(guī)劃類型的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指導(dǎo)。此外針對(duì)特定的規(guī)劃和計(jì)劃類型，副首相辦公室也出臺(tái)了相應(yīng)的指導(dǎo)文件，主要包括適用于英國(guó)交通規(guī)劃的《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)：交通規(guī)劃和計(jì)劃的核心導(dǎo)則2004》、適用于英國(guó)土地利用和空間規(guī)劃的《區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方發(fā)展框架的可持續(xù)性評(píng)價(jià)指南2005》。其他機(jī)構(gòu)和部門頒布的指南主要包括適用于蘇格蘭土地利用和空間規(guī)劃的《發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的暫行規(guī)劃指導(dǎo)》（蘇格蘭執(zhí)行機(jī)構(gòu)，2003）、適用于威爾士土地利用和空間規(guī)劃的《單一發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)建議——暫行實(shí)踐指導(dǎo)》（威爾士聯(lián)合政府，2004）、英國(guó)的自然、環(huán)境機(jī)構(gòu)及鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)等發(fā)布的《SEA和生物多樣性導(dǎo)則》、礦產(chǎn)工業(yè)研究組織編制的《應(yīng)用與綜合規(guī)劃技術(shù)工具包》、石油和天然氣貿(mào)易和工業(yè)部編制的《英國(guó)海上石油和天然氣的SEA咨詢報(bào)告》、環(huán)境署發(fā)布的《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)和氣候變化》等。

綜上所述，英國(guó)環(huán)評(píng)制度演進(jìn)伴隨著環(huán)評(píng)法案的頒布和修訂、環(huán)評(píng)相關(guān)文件的不斷更新和完善以及環(huán)評(píng)有效性的審查和反思，是一個(gè)自上而下與自下而上相結(jié)合的動(dòng)態(tài)完善過程。一方面，英國(guó)環(huán)評(píng)受歐盟環(huán)評(píng)制度的影響很大，歐共體《EIA指令1985》和歐盟《SEA指令2001》是兩個(gè)重要里程碑，分別開啟了英國(guó)環(huán)評(píng)制度化和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度化的進(jìn)程；另一方面，英國(guó)在大量環(huán)評(píng)實(shí)踐的基礎(chǔ)上保留了自身的制度特色，如將可持續(xù)性評(píng)價(jià)與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)一起融合到英國(guó)規(guī)劃體系中?？傊?，基于演進(jìn)視角的制度分析有助于理解特定的制度知識(shí)、驅(qū)動(dòng)因素和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的比較借鑒。

2 中英環(huán)評(píng)制度比較分析

2.1 環(huán)評(píng)制度的產(chǎn)生背景與使用目的不同

2.1.1 產(chǎn)生背景不同

在引入項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度的時(shí)間方面，中國(guó)比英國(guó)早了9年；在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方面，中國(guó)只比英國(guó)晚了2年，不過制度引進(jìn)的背景存在很大差異。

英國(guó)引進(jìn)環(huán)評(píng)時(shí)，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程已基本完成，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展階段，相關(guān)的法制與制度比較穩(wěn)定，且經(jīng)歷了大規(guī)模的民眾環(huán)境運(yùn)動(dòng)，環(huán)境保護(hù)意識(shí)較強(qiáng)，在環(huán)保思想方面已由“末端治理”“生產(chǎn)過程控制”過渡到“源頭防治”。而且，英國(guó)在環(huán)評(píng)制度引入之前，已積累了豐富的環(huán)評(píng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，例如，20世紀(jì)60年代中期對(duì)大型工程建設(shè)和石油、天然氣和化工等大規(guī)模特定項(xiàng)目編制環(huán)境成本—收益分析報(bào)告，20世紀(jì)70年代初期對(duì)石油和天然氣項(xiàng)目進(jìn)行的環(huán)評(píng)實(shí)踐。

而我國(guó)在提出環(huán)評(píng)時(shí)，正處于70年代中后期，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化剛剛起步，人民群眾對(duì)“環(huán)保是何物”理解不夠充分。在實(shí)踐過程中則面臨人才短缺、環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善、環(huán)境背景值嚴(yán)重匱乏、分析手段落后的窘境[12]。此外，也有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)時(shí)西方發(fā)生的環(huán)境公害是“資本主義制度的不治之癥，即生產(chǎn)資料的私人占有和生產(chǎn)的社會(huì)化在自然資源方面存在著不可調(diào)和矛盾”，社會(huì)主義由于消滅了私有制，是有計(jì)劃按比例地發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，不可能導(dǎo)致環(huán)境公害的發(fā)生[13]。在這種背景下，受當(dāng)時(shí)國(guó)際環(huán)境保護(hù)思潮的影響，雖然我國(guó)也提出了環(huán)評(píng)制度，但很多觀點(diǎn)認(rèn)為將環(huán)評(píng)制度法制化不符合國(guó)情[12]。

英國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度的引入也是一種內(nèi)生的需求，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的延伸。在歐盟《SEA指令2001》開啟英國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度化進(jìn)程之前，受工黨現(xiàn)代化議程的影響，英國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了大量可持續(xù)性評(píng)價(jià)實(shí)踐，因此英國(guó)在經(jīng)歷了一段時(shí)間的觀望和討論之后很快就將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、可持續(xù)評(píng)價(jià)融入規(guī)劃體系之中。而中國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的引進(jìn)（2003年9月1日）從一開始就遭遇了寒冰，被相關(guān)部門視作“奢侈品”，認(rèn)為實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)超越了中國(guó)當(dāng)時(shí)的治理能力和發(fā)展階段[13]。

2.1.2 使用目的不同

英國(guó)使用環(huán)評(píng)的目的旨在預(yù)防工業(yè)項(xiàng)目發(fā)展帶來的環(huán)境問題，一方面避免環(huán)境進(jìn)一步惡化，另一方面防止高污染企業(yè)的區(qū)域轉(zhuǎn)移。相比環(huán)評(píng)，英國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)旨在提高政策制定過程的可持續(xù)性，通過將環(huán)境議題納入規(guī)劃、計(jì)劃準(zhǔn)備和決定過程來最小化潛在環(huán)境影響。可持續(xù)性評(píng)價(jià)則將評(píng)價(jià)的維度從環(huán)境擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三個(gè)方面。

中國(guó)環(huán)評(píng)的目的旨在預(yù)防因前期規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響。但由于出臺(tái)時(shí)所處的社會(huì)發(fā)展階段以及現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)水平不足以引起人們對(duì)環(huán)保問題太多的關(guān)注，最終環(huán)評(píng)制度變成了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心兼顧環(huán)境保護(hù)、共同協(xié)調(diào)發(fā)展的工具，規(guī)劃環(huán)評(píng)亦然。因此本可以引起人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展環(huán)保共識(shí)的項(xiàng)目或規(guī)劃內(nèi)生需求到中國(guó)后就轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N外在約束機(jī)制的存在，面對(duì)利益、行動(dòng)和價(jià)值觀方面的差異和矛盾時(shí)，這種非內(nèi)生制度的約束和調(diào)節(jié)能力是非常有限的。尤其在傳統(tǒng)GDP至上和優(yōu)先發(fā)展觀的影響下，環(huán)評(píng)制度反而成了一些不正當(dāng)利益輸送的通道，環(huán)評(píng)及環(huán)評(píng)審批“一邊失效、一邊利益化”地“任性”著[14]。

2.2 環(huán)評(píng)制度的基本特征不同

2.2.1 環(huán)評(píng)制度的側(cè)重點(diǎn)不同

環(huán)評(píng)制度的產(chǎn)生背景與使用目的的不同導(dǎo)致了英國(guó)和中國(guó)在制度設(shè)計(jì)時(shí)候選擇了不同的側(cè)重點(diǎn)和模式。融入規(guī)劃體系的英國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)以及可持續(xù)性評(píng)價(jià)主要采用自評(píng)模式，上級(jí)主管部門主要進(jìn)行協(xié)調(diào)和提供意見，評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量不依賴審批而是依靠相關(guān)的主管部門（例如，環(huán)境署）的專業(yè)知識(shí)以及非政府機(jī)構(gòu)和公眾的廣泛參與的多方檢查。

中國(guó)則主要通過有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)評(píng)報(bào)告編制，主管部門的審批（審查）是環(huán)評(píng)制度的核心。審批過程中環(huán)境保護(hù)主管部門的“決策”“把關(guān)”以及行使行政審批權(quán)是關(guān)鍵，尤其是強(qiáng)調(diào)環(huán)評(píng)報(bào)告書的審批效力以及環(huán)境保護(hù)行政主管部門的“行政決策權(quán)”。這種審批導(dǎo)向具有諸多弊端。第一，由于環(huán)境保護(hù)主管部門是針對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行“把關(guān)”，把關(guān)的效果值得商榷，同時(shí)容易使負(fù)有環(huán)境保護(hù)職能的行政主體疲于病態(tài)的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。第二，無論是環(huán)評(píng)行政審批（審查）、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理、環(huán)評(píng)執(zhí)行率統(tǒng)計(jì)，只是流于表面的一些行政程序，非但不能從實(shí)質(zhì)上對(duì)環(huán)評(píng)的實(shí)踐效果進(jìn)行保障，反而滋生了很多腐敗和尋租空間[14]。第三，行政審批盛行的結(jié)果是環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì)脫離了環(huán)評(píng)的本質(zhì)，使工作重心轉(zhuǎn)移到“通過審批”，行政審批或準(zhǔn)許條件就會(huì)不可避免地取代環(huán)評(píng)的基本目標(biāo)、評(píng)價(jià)內(nèi)容，甚至“超越”環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則成為開展環(huán)評(píng)、編制環(huán)評(píng)文件的“圭臬”[14]。

2.2.2 實(shí)施保障機(jī)制不同

英國(guó)的環(huán)評(píng)制度是一項(xiàng)重要的生態(tài)環(huán)境問責(zé)工具，實(shí)施保障機(jī)制比較完善，一方面可以通過內(nèi)部問責(zé)（議會(huì)、行政機(jī)關(guān)問責(zé)）和外部問責(zé)（公眾、咨詢機(jī)構(gòu)問責(zé)）相結(jié)合使環(huán)評(píng)制度的實(shí)施得到有效的保障；另一方面當(dāng)違反環(huán)評(píng)制度的行政行為可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響，從而對(duì)公眾造成損害時(shí)，公眾可以向法院起訴以得到司法救濟(jì)，從司法上保障確保公眾參與環(huán)評(píng)的活動(dòng)。法院會(huì)對(duì)違反環(huán)評(píng)制度以及其他環(huán)保制度的項(xiàng)目進(jìn)行司法復(fù)查申請(qǐng)，充分論證環(huán)評(píng)決策程序的合法性，但不會(huì)深入到案件的法理依據(jù)，除非能夠證明所產(chǎn)生的決策是不合理的。如果問題解決期間環(huán)評(píng)不充分，法院可以授予臨時(shí)禁令來終止一個(gè)項(xiàng)目。法院判決具有法律的嚴(yán)肅性，使環(huán)評(píng)制度建立在國(guó)家強(qiáng)制力的司法制度保障上。

中國(guó)的環(huán)評(píng)實(shí)施保障機(jī)制主要以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批和規(guī)劃環(huán)評(píng)審查為核心，以環(huán)評(píng)文件分類管理、分級(jí)審批制度為主線[15]。以審批審查為核心的環(huán)評(píng)制度使得環(huán)評(píng)行為主要以通過審批審查為目的，環(huán)評(píng)既不能促進(jìn)委托單位發(fā)現(xiàn)并解決環(huán)境問題，以優(yōu)化決策，進(jìn)行源頭預(yù)防污染和破壞，也沒有能夠在實(shí)踐中指導(dǎo)和約束建設(shè)單

位和規(guī)劃執(zhí)行單位減少和控制環(huán)境問題。此外，在我國(guó)的環(huán)評(píng)立法中未規(guī)定對(duì)違反環(huán)評(píng)制度的行政行為的司法審查，只做出對(duì)直接責(zé)任人員“依法給予行政處分”的規(guī)定，在行政訴訟法規(guī)中也無可適用的條款。此外，我國(guó)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)過程中的公眾受到侵害如何救濟(jì)、規(guī)劃部門或者建設(shè)單位不考慮公眾意見時(shí)應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任以及其他妨礙公眾參與環(huán)評(píng)的制裁措施都沒有涉及。

2.3 環(huán)評(píng)制度與其他制度的銜接方式不同

英國(guó)將環(huán)評(píng)制度納入原有的規(guī)劃體系，有效實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃和環(huán)評(píng)的融合。環(huán)評(píng)、可持續(xù)性評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)協(xié)調(diào)互補(bǔ)，形成合力，在政策、規(guī)劃和計(jì)劃層面和規(guī)劃體系保持一致，并隨著規(guī)劃體系的演變?cè)诓煌瑢蛹?jí)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。在引入《EIA指令1985》的時(shí)候，英國(guó)沒有頒布單獨(dú)的法規(guī)或者條例，而是直接在規(guī)劃體系中引入，這一點(diǎn)從1988年7月15日正式實(shí)施的《英格蘭和威爾士城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（環(huán)境影響評(píng)價(jià)）》可以看出。在實(shí)施SEA指令時(shí)，英國(guó)同樣采取了將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度納入原有的規(guī)劃體系的方式，以期實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和環(huán)評(píng)的融合。此外，由于英國(guó)具有豐富的環(huán)評(píng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和研究成果，一定程度上是歐盟環(huán)評(píng)制度演進(jìn)的促進(jìn)者，因此沒有過多地依賴SEA指令，而是堅(jiān)持自身的特色，采用了增量策略，將轉(zhuǎn)置后的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令與原有可持續(xù)性評(píng)價(jià)制度并行，實(shí)現(xiàn)了新舊結(jié)合。

作為一個(gè)獨(dú)立審批程序，中國(guó)的環(huán)評(píng)制度與其他相關(guān)制度的銜接和協(xié)調(diào)存在不少問題。在項(xiàng)目環(huán)評(píng)方面，環(huán)評(píng)制度與“三同時(shí)”制度、排污許可制度、排污收費(fèi)制度等之間的互動(dòng)和銜接存在缺陷和不足[16]。規(guī)劃環(huán)評(píng)也一直面臨與相關(guān)制度安排的銜接問題，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》之間缺乏溝通[17]，相關(guān)部門（如水利部、原國(guó)土資源部）退出相關(guān)導(dǎo)則編制且另起爐灶以其他名義（如原國(guó)土資源部的“技術(shù)指引”等）出臺(tái)類似文件，最終導(dǎo)致環(huán)保部門主導(dǎo)起草的相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則“胎死腹中”等。所有這些事實(shí)和現(xiàn)象無不表明規(guī)劃環(huán)評(píng)制度與各部門和各制度體系之間存在著較為嚴(yán)重的銜接“縫隙”。在這種情況下，涉及水利、環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等眾多職能部門的跨區(qū)域、跨部門規(guī)劃環(huán)評(píng)也會(huì)因?yàn)椴块T各自為政、信息溝通存在壁壘等陷入困境。此外，在現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評(píng)體系中，我國(guó)主要關(guān)注規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)縱向聯(lián)動(dòng)，對(duì)于同一規(guī)劃體系不同層級(jí)的規(guī)劃環(huán)評(píng)間的縱向聯(lián)動(dòng)考慮甚少、不同類型規(guī)劃環(huán)評(píng)的橫向聯(lián)動(dòng)也缺乏關(guān)注，多種評(píng)價(jià)或評(píng)估手段之間處于互相博弈的態(tài)勢(shì)，評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)的潛力在規(guī)劃環(huán)評(píng)領(lǐng)域內(nèi)沒有得到有效發(fā)揮[18]。

2.4 環(huán)評(píng)制度的演進(jìn)方式不同

英國(guó)環(huán)評(píng)制度的演進(jìn)伴隨著環(huán)評(píng)法案的不斷頒布和修訂、環(huán)評(píng)相關(guān)文件的不斷更新和完善，以及環(huán)評(píng)有效性的審查和反思，是一個(gè)自上而下與自下而上相結(jié)合的動(dòng)態(tài)完善過程。這使得環(huán)評(píng)制度的建構(gòu)得到不斷的糾錯(cuò)和調(diào)整完善空間，社會(huì)發(fā)展內(nèi)生的需求和訴求也能在環(huán)評(píng)制度演變中得到充分和及時(shí)的回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)不斷的創(chuàng)新和突破。

中國(guó)經(jīng)過四十多年的環(huán)評(píng)實(shí)踐，在對(duì)實(shí)施環(huán)評(píng)的建設(shè)項(xiàng)目管理、審查制度的構(gòu)建、從業(yè)人員的管理、技術(shù)方法的使用等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但環(huán)評(píng)法規(guī)的修訂不能基于試錯(cuò)的反饋調(diào)整和動(dòng)態(tài)完善。規(guī)劃環(huán)評(píng)方面，無論實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)方法還是制度構(gòu)建、管理手段都面臨經(jīng)驗(yàn)不足，這可能與開展規(guī)劃環(huán)評(píng)的力度較低有關(guān)。

2.5 環(huán)評(píng)制度的地區(qū)、行業(yè)、領(lǐng)域的靈活多樣化程度不同

英國(guó)的環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì)在統(tǒng)一的原則性的基礎(chǔ)上堅(jiān)持地區(qū)、行業(yè)、領(lǐng)域的靈活性與多樣化，鼓勵(lì)通過實(shí)踐試錯(cuò)和完善來探索適合各地區(qū)政策和治理背景的環(huán)境評(píng)價(jià)制度安排。這主要是由于環(huán)評(píng)的對(duì)象千差萬別，包括不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同類型的政策、規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目，特征差異性很大。評(píng)價(jià)目標(biāo)、指標(biāo)、方法、減緩措施等不可能采用統(tǒng)一的模式和標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)追求多樣化和適應(yīng)性。靈活性方面，英國(guó)中央政府將環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì)的權(quán)力進(jìn)一步下放給英格蘭之外的三個(gè)地方議會(huì)（北愛爾蘭議會(huì)、蘇格蘭議會(huì)和威爾士議會(huì)），這使得環(huán)評(píng)制度在四個(gè)地區(qū)（英格蘭、北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士）的具體安排也有很大差異[8]，尤其是蘇格蘭地區(qū)。此外，英國(guó)在編制完全國(guó)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)導(dǎo)則后，相繼出臺(tái)了威爾士、蘇格蘭等不同地區(qū)的相關(guān)導(dǎo)則以及土地利用與空間規(guī)劃、交通、能源等不同政策領(lǐng)域的評(píng)價(jià)導(dǎo)則，既堅(jiān)持了整體統(tǒng)一的原則，又實(shí)現(xiàn)了地區(qū)、行業(yè)和領(lǐng)域的靈活性多樣化。

中國(guó)的環(huán)評(píng)制度是自上而下推動(dòng)的，地區(qū)、行業(yè)、領(lǐng)域的靈活多樣性嚴(yán)重不足。地方尤其是基層政府往往是被動(dòng)或者被強(qiáng)制地執(zhí)行，缺乏內(nèi)生和創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)與動(dòng)力，主要表現(xiàn)在相關(guān)的制度與文件出臺(tái)與更新相對(duì)滯后、重要制度亟待確立等方面。此外中央政府同地方政府在環(huán)境保護(hù)方面權(quán)責(zé)劃分不明晰，導(dǎo)致地方政府缺乏環(huán)境使命感與主人翁意識(shí)，在實(shí)施環(huán)評(píng)時(shí)大多只是被動(dòng)地或者逐條轉(zhuǎn)換中央政府的相關(guān)規(guī)定，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦以及環(huán)境特點(diǎn)考慮不足，缺乏制度和法律規(guī)定方面的創(chuàng)新。特別是在規(guī)劃環(huán)評(píng)方面，地方政府尤其是基層政府缺乏政治意愿和公眾基礎(chǔ)，內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新不足，主動(dòng)開展規(guī)劃環(huán)評(píng)的意愿不強(qiáng)，或即使開展了規(guī)劃環(huán)評(píng)，也是應(yīng)付和被動(dòng)的。因此，利用規(guī)劃環(huán)評(píng)來推動(dòng)地方規(guī)劃決策過程的可持續(xù)轉(zhuǎn)變也就無從談起?？傊?，規(guī)劃環(huán)評(píng)導(dǎo)則不能夠支撐千差萬別的規(guī)劃類型和行業(yè)，對(duì)廣大規(guī)劃從業(yè)人員接受和學(xué)習(xí)環(huán)評(píng)產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)淖璧K。

3 啟示與建議

3.1 把握生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代背景，推動(dòng)環(huán)評(píng)制度的改革

近年來中國(guó)環(huán)境質(zhì)量急劇惡化，全國(guó)霧霾頻發(fā)，水土污染加劇。經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展受到了嚴(yán)重威脅，人民群眾對(duì)環(huán)境安全的需求升級(jí)，環(huán)評(píng)制度開始由外生性向內(nèi)生性轉(zhuǎn)化。尤其是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出一系列新思想、新論斷和新要求，其中“尊重自然，遵循自然，保護(hù)自然”的“生態(tài)文明建設(shè)”理念于2012年11月提出，將可持續(xù)發(fā)展推向了生態(tài)文明的高度，也給環(huán)評(píng)的制度改革帶來了契機(jī)。

在此背景下，國(guó)家倡導(dǎo)通過全面深化改革來打破利益固化的藩籬，突破改革攻堅(jiān)期和深水區(qū)，這無疑是中國(guó)環(huán)評(píng)制度改革的機(jī)會(huì)和窗口。因此一定要把握生態(tài)文明建設(shè)的契機(jī)，將生態(tài)文明理念轉(zhuǎn)化為政策和規(guī)劃的價(jià)值規(guī)范，以環(huán)評(píng)整合各政策與規(guī)劃評(píng)估，建立涵蓋“價(jià)值規(guī)范—評(píng)價(jià)模式—技術(shù)方法—制度設(shè)計(jì)”的完整和綜合性評(píng)估體系，促使環(huán)評(píng)與其他各評(píng)價(jià)評(píng)估形成協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的合力，進(jìn)而達(dá)到從決策源頭預(yù)防生態(tài)、資源和環(huán)境惡化的目的[14]。

3.2 推動(dòng)環(huán)評(píng)“去審批”化，使環(huán)評(píng)回歸本質(zhì)

英國(guó)與中國(guó)環(huán)評(píng)制度基本特征的對(duì)比分析結(jié)果表明，中國(guó)環(huán)評(píng)制度的“審批傾向”不可避免地產(chǎn)生了權(quán)力爭(zhēng)奪、流于形式、滋生腐敗等諸多弊端，使環(huán)評(píng)逐步脫離了優(yōu)化決策過程、預(yù)防環(huán)境污染的本質(zhì)?；诖?，有學(xué)者在2015年就指出中國(guó)式的“審批”使環(huán)評(píng)淪為了建設(shè)項(xiàng)目的“買路條、敲門磚”，甚至導(dǎo)致了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和環(huán)評(píng)從業(yè)人員的信用喪失，并最終損害整個(gè)環(huán)評(píng)制度的信用。

環(huán)評(píng)制度改革應(yīng)該以環(huán)評(píng)回歸其本質(zhì)作為目標(biāo)，抓住環(huán)評(píng)審批這一牛鼻子，審批和審查流程應(yīng)從偏重行政化和技術(shù)性轉(zhuǎn)向環(huán)評(píng)審查的多元主體參與和程序合法性上，

包括建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)是否在決策初期及時(shí)啟動(dòng)環(huán)評(píng)程序、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)是否依據(jù)資質(zhì)管理的相關(guān)規(guī)定承擔(dān)并完成環(huán)評(píng)任務(wù)、有關(guān)環(huán)評(píng)的信息公開和公眾參與是否合法遵規(guī)等[14]。其中，信息公開、社會(huì)監(jiān)督即公眾參與可以作為完善監(jiān)督機(jī)制的切入點(diǎn)，從而加強(qiáng)環(huán)評(píng)的事中及事后監(jiān)督，在確保公眾環(huán)境權(quán)益的同時(shí)倒逼環(huán)評(píng)回歸其本質(zhì)。

3.3 構(gòu)建內(nèi)嵌式和結(jié)合式的環(huán)評(píng)制度

建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃環(huán)評(píng)的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共政策的環(huán)境影響最小化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而非事后懲處。中國(guó)應(yīng)該構(gòu)建內(nèi)嵌式和結(jié)合式的環(huán)評(píng)制度，使環(huán)境評(píng)價(jià)不再獨(dú)立于規(guī)劃的決策程序之外，而是成為決策者自評(píng)價(jià)和自完善的一個(gè)重要支撐。決策者、政策或者規(guī)劃制定者經(jīng)常面臨如何評(píng)價(jià)決策質(zhì)量和環(huán)境影響的困惑，國(guó)外豐富的環(huán)評(píng)實(shí)踐產(chǎn)生了大量的評(píng)價(jià)工具、技術(shù)手段和標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)可根據(jù)國(guó)情進(jìn)行本土化借鑒，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與決策的有機(jī)結(jié)合。此外內(nèi)嵌式和結(jié)合式的環(huán)評(píng)制度還有利于緩解建設(shè)單位特別是規(guī)劃部門對(duì)環(huán)評(píng)制度（外生變量）的抗拒。

3.4 推動(dòng)環(huán)評(píng)制度與規(guī)劃體系的融合

英國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域的學(xué)者和實(shí)踐者在環(huán)評(píng)的理論構(gòu)建、制度建設(shè)過程中發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，這為環(huán)評(píng)制度引入規(guī)劃體系后的實(shí)踐應(yīng)用清除了交流障礙。而中國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的倡導(dǎo)者主要是環(huán)境領(lǐng)域的專家，環(huán)評(píng)制度和規(guī)劃體系無論在學(xué)科交流、機(jī)制聯(lián)動(dòng)，還是在信息共享、決策同步等方面都存在著很大的鴻溝。李志林等學(xué)者的最新研究表明，中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)與規(guī)劃環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)有一些研究積累，但對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)自身的聯(lián)動(dòng)鮮有界定和探討[19]。當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評(píng)的研究與實(shí)踐多集中于總體規(guī)劃上，甚少涉及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃環(huán)評(píng)和控制性詳細(xì)規(guī)劃環(huán)評(píng)，實(shí)踐中不同層級(jí)、不同類別的規(guī)劃環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)幾乎無人探究。

以“多規(guī)合一”為核心的規(guī)劃體制改革為中國(guó)城市規(guī)劃制度與規(guī)劃環(huán)評(píng)的融合帶來了新的機(jī)遇。有了規(guī)劃環(huán)評(píng)的保駕護(hù)航，才能真正構(gòu)建以生態(tài)文明為核心的空間規(guī)劃體系，才能真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃過程的可持續(xù)化，將生態(tài)文明理念通過同步的環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)現(xiàn)從抽象到具體、從宏觀到微觀的轉(zhuǎn)化和落實(shí)。此外，規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與也可以納入規(guī)劃的公眾參與過程中，一方面最小化新增的經(jīng)濟(jì)和資源負(fù)擔(dān)，另一方面可以借公眾近年來對(duì)環(huán)境治理的高關(guān)注度提高公眾對(duì)規(guī)劃的參與度。

3.5 完善環(huán)評(píng)制度反饋路徑和機(jī)制

中國(guó)環(huán)評(píng)法規(guī)的制定和修訂的實(shí)踐反饋路徑和適應(yīng)規(guī)劃改革的機(jī)制缺失。因此，建議基于試錯(cuò)的反饋調(diào)整和動(dòng)態(tài)完善機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)評(píng)法規(guī)的制定與修訂。此外，堅(jiān)持實(shí)驗(yàn)主義原則，通過試點(diǎn)和試驗(yàn)區(qū)等形式創(chuàng)造環(huán)評(píng)制度發(fā)展的糾錯(cuò)和調(diào)整完善空間，對(duì)自下而上的內(nèi)生需求進(jìn)行探索和回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)不斷的創(chuàng)新和突破。

3.6 加強(qiáng)環(huán)評(píng)導(dǎo)則和相關(guān)指導(dǎo)文件的編制

中國(guó)環(huán)評(píng)的導(dǎo)則和指導(dǎo)文件過多地迎合了環(huán)評(píng)審查的要求和條件，而非自下而上的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，這使環(huán)評(píng)的實(shí)踐效果大大減弱。因此，建議制定和修編環(huán)評(píng)導(dǎo)則和其他指導(dǎo)文件，須兼顧原則性和靈活性[19]。一方面，可以對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)及規(guī)劃環(huán)評(píng)的理念和實(shí)施要求進(jìn)行原則性規(guī)定，同時(shí)給予分導(dǎo)則或指導(dǎo)文件一定的自由度，滿足不同規(guī)劃類型、不同行業(yè)領(lǐng)域的需求；另一方面，可以學(xué)習(xí)英國(guó)以大量的案例總結(jié)和評(píng)價(jià)研究為基礎(chǔ)，選取有借鑒意義的內(nèi)容作為導(dǎo)則的補(bǔ)充和說明，提高導(dǎo)則的使用效力。導(dǎo)則編制過程也要發(fā)揮不同部門和領(lǐng)域人員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和主觀能動(dòng)性，使其積極主動(dòng)參與到整個(gè)導(dǎo)則和技術(shù)指導(dǎo)體系的構(gòu)筑中來。