城市持續(xù)更新政策視角下城市總體規(guī)劃動態(tài)實施監(jiān)管研究

江 勇，王 豐

(浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院,浙江 杭州 310011 )

1 國內(nèi)外城市總體規(guī)劃主要特點

1.1 規(guī)劃體系清晰豐富

國外的規(guī)劃體系可以分為單一體系、并行體系以及自由松散體系三種類型。

1.1.1 單一體系

單一體系即每個層級只有一個空間規(guī)劃指導全區(qū)的空間發(fā)展,以英國、德國和瑞士為代表。如英國空間規(guī)劃與行政區(qū)劃對應,包括國家級、區(qū)域級(虛體行政單位)、郡級和市鎮(zhèn)級4個層次。

1.1.2 并行體系

并行體系是同一個層面有兩個相互補充的規(guī)劃,共同指導全區(qū)的空間發(fā)展,以日本為代表。日本設置國土規(guī)劃和國土利用規(guī)劃,同為國土交通省下設的國土廳規(guī)劃局編制,其下級行政單位也要分別編制區(qū)域的國土規(guī)劃和國土利用規(guī)劃。

1.1.3 自由體系

自由松散體系是沒有嚴格的、系統(tǒng)的從上而下的規(guī)劃體系,而是以目標導向，通過發(fā)揮規(guī)劃的政策作用指導空間的發(fā)展,以美國為代表。美國至今還沒有進行國家級的系統(tǒng)的全國性國土規(guī)劃,只有問題導向型的區(qū)域規(guī)劃。

1.2 底線型動態(tài)更新型規(guī)劃

1.2.1 底線型規(guī)劃

堅持底線思維,劃定城市開發(fā)邊界、生態(tài)控制線、永久基本農(nóng)田線,開展全域空間管制,強化對城市發(fā)展空間的剛性約束,推動城市可持續(xù)發(fā)展。

1.2.2 過程型規(guī)劃

建立基于過程控制的思維模式,突出規(guī)劃在實施過程中的反饋和調(diào)整,不斷完善規(guī)劃。

1.2.3 動態(tài)反饋型規(guī)劃

通過空間規(guī)劃信息管理平臺加強規(guī)劃的審批、評估與實施監(jiān)控,開展規(guī)劃過程監(jiān)控和規(guī)劃實施監(jiān)督檢查。

1.3 人性化公共政策屬性

1.3.1 人性化規(guī)劃

總體規(guī)劃要求注重城市各類人群要求,強調(diào)全過程的公眾參與,協(xié)調(diào)城市中各類人群的利益訴求,匯集城市各方發(fā)展愿景。

1.3.2 公共政策

基于城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境變化的綜合分析,建立健全戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫，規(guī)劃實施跟蹤評估等規(guī)劃支撐體系,形成綜合措施和公共政策。

2 國內(nèi)外城市總體規(guī)劃實施策略

2.1 剛性管控與彈性引導結合策略

2.1.1 剛性管控與底線控制

各城市總體規(guī)劃在編制方面更加注重城市開發(fā)控制的剛性管控,統(tǒng)一劃定城市管控線與控制區(qū)。如成都市總體規(guī)劃綱要劃定了城市生態(tài)控制線、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護線、城市開發(fā)邊界。市域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間分別占市域總面積的41%、37%、22%。北京市城市總體規(guī)劃提出建設用地從現(xiàn)狀2 921 km2減少到2035年2 760 km2左右,其規(guī)劃市域空間結構圖見圖1。

2.1.2 彈性引導與戰(zhàn)略預留

為了應對未來城市發(fā)展的多種可能性,各城市總體規(guī)劃要適當留白。如上海城市總體規(guī)劃通過發(fā)展空間預留、發(fā)展指標預留以及發(fā)展時序調(diào)控等方式確保城市的彈性發(fā)展。見圖2。

圖1 北京城市總體規(guī)劃市域空間結構圖

圖2 上海市城市總體規(guī)劃城市開發(fā)邊界示意圖

2.2 建立科學的規(guī)劃監(jiān)測指標體系

2.2.1 績效判斷型監(jiān)測模式

績效判斷型監(jiān)測模式通過設置關鍵績效目標,按照消極與積極2種方式進行判斷,監(jiān)測結果按照預設方向發(fā)展時,為“積極”；反之為“消極”。如《倫敦規(guī)劃年度監(jiān)測報告》提出24項關鍵績效目標,包括11個消極控制指標和13個積極控制指標[1]。

2.2.2 目標測定型監(jiān)測模式

北京、上海等城市的新一輪總體規(guī)劃編制采用目標值的方法。如北京城市總體規(guī)劃對北京市2020年、2035年的目標值進行了設定,目標值對關鍵領域的核心指標設定目標值,便于城市在發(fā)展過程中對目標的實現(xiàn)情況進行比照,更好地調(diào)整規(guī)劃實施的策略和方式。

2.2.3 分級分類的監(jiān)測模式

一方面按照不同類型的發(fā)展要求對監(jiān)測指標進行分級分類,設置不同類型不同要求的監(jiān)測指標；另一方面對監(jiān)測的主體進行分級分類,按照不同層面的發(fā)展主體設置差異化的監(jiān)測指標。如上海城市總體規(guī)劃針對城市層面的城市綜合運行體征、創(chuàng)新活力、人文魅力、綠色環(huán)保、安全韌性和空間績效6個方面設置了97項指標,分區(qū)層面從監(jiān)測指標中選取14項監(jiān)測指標以監(jiān)測各分區(qū)的發(fā)展。

2.2.4 體現(xiàn)創(chuàng)新、生態(tài)、文化、共享等時代發(fā)展要求

1)創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新是城市發(fā)展的動力,是體現(xiàn)城市活力和創(chuàng)造力的重要內(nèi)容,各大城市總體規(guī)劃都對創(chuàng)新發(fā)展提出了要求。如北京市總體規(guī)劃提出到2035年成為全球創(chuàng)新網(wǎng)絡的中堅力量和引領世界創(chuàng)新的新引擎；上海市總體規(guī)劃提出到2040年建設國際創(chuàng)新型城市。在指標的選取上注重通過科技的投入、科技用地保障、智慧設施的建設、科技的應用、科技的產(chǎn)出與貢獻等方面全面展現(xiàn)科技創(chuàng)新的要求。

2)生態(tài)發(fā)展。生態(tài)是城市環(huán)境品質的重要體現(xiàn),是體現(xiàn)城市與自然和諧發(fā)展，展現(xiàn)城市魅力的重要指標。各大城市總體規(guī)劃在城市發(fā)展過程中注重對城市生態(tài)開展底線管控,通過良好的生態(tài)環(huán)境營造高質量的發(fā)展環(huán)境,推動經(jīng)濟從高能耗、粗放式發(fā)展模式向低碳生態(tài)式發(fā)展模式轉變。如北京市總體規(guī)劃提出到2035年成為天藍、水清、森林環(huán)繞的生態(tài)城市,上海市總體規(guī)劃提出建設生態(tài)之城,雄安新區(qū)規(guī)劃綱要提出建設綠色低碳城市,通過生態(tài)底線控制、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)基礎設施建設等方面推動生態(tài)文明發(fā)展。

3)共享發(fā)展。共享是通過提升城市整體基礎設施服務水平和公共服務水平,打造便利、便捷、安全的城市。北京市總體規(guī)劃提出到2035年成為生活更方便、更舒心、更美好的和諧宜居城市,重點通過提升教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等公共服務設施水平，保障食品安全、避難設施、公共安全等安全水平,加強公共交通的普及和便利化程度,打造方便的社區(qū)生活環(huán)境。

4)文化培育。文化是國內(nèi)大城市注重打造的競爭力,如北京市總體規(guī)劃提出到2035年成為彰顯文化自信與多元包容魅力的世界文化名城,其城市總體規(guī)劃監(jiān)測指標見表1。上?？傮w規(guī)劃提出到2040年打造國際文化大都市,重點突出培育文化產(chǎn)業(yè),承辦國際性會議與國際展覽等國際文化活動,彰顯文化底蘊,吸引國際旅游、高層次人才、外資研發(fā)機構等。

表1 北京城市總體規(guī)劃監(jiān)測指標一覽表

2.3 制定城市總體規(guī)劃實施計劃

針對總體規(guī)劃的實施制定了詳細的行動計劃,對總體規(guī)劃的實施、監(jiān)督以及修改方式進行明確規(guī)定,提出時間表,推動規(guī)劃更好地實施。如上海市制定了《行動規(guī)劃大綱》作為統(tǒng)籌總體規(guī)劃實施的綱領性文件,明確了總體規(guī)劃的監(jiān)測、實施、評估方式、實施機制,更好地統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設、管理,推動規(guī)劃的實施[2]。

2.4 建立戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫和信息監(jiān)測服務平臺

總體規(guī)劃的監(jiān)測和反饋離不開完善的數(shù)據(jù)支撐和有力的平臺基礎。2010年倫敦市政府建成倫敦數(shù)據(jù)倉庫,整合了包括倫敦市政府和其他公共機構的各類數(shù)據(jù)資源,由倫敦市政府負責管理運維。倫敦市政府及各地政府制定了《倫敦市政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)使用實施規(guī)范》《地方政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)使用實施規(guī)范》為數(shù)據(jù)在專業(yè)領域的使用提供一定的指導,規(guī)范數(shù)據(jù)的使用。

2.5 建立規(guī)劃實施評估體系與評估反饋制度

由于規(guī)劃實施過程的長期性與各類要素的變化性,越來越多的國內(nèi)外城市對城市規(guī)劃的實施采用動態(tài)監(jiān)測的方式,采用“年度監(jiān)測報告+X年評估報告+修正文件”的形式[3]。年度監(jiān)測報告對每年城市規(guī)劃的實施效果進行評估,對下一年規(guī)劃開展情況提出相應建議；X年評估報告以3年或者5年為周期,對規(guī)劃實施情況進行系統(tǒng)評估；修正文件針對規(guī)劃實施不符合的情況在必要時對具體規(guī)劃目標進行調(diào)整,開展規(guī)劃的修編或調(diào)整。

2.6 推動城市總體規(guī)劃轉化為政策法定文件

2.6.1 總體規(guī)劃落實轉化為具體城市發(fā)展政策

為了更好地落實城市總體規(guī)劃,對城市總體規(guī)劃中核心要求制定相關政策,以推動規(guī)劃的實施。如北京市總體規(guī)劃圍繞北京市“4個中心”建設要求,健全完善疏解非首都功能、優(yōu)化提升首都功能、人口調(diào)控、治理“大城市病”、服務保障“4個中心”、構建高精尖經(jīng)濟結構等方面的政策體系。

2.6.2 總體規(guī)劃相關條款納入城市相關法規(guī)

針對城市總體規(guī)劃提出的核心指標和管控要求,通過立法的形式將規(guī)劃管控要求轉化為具體的管理條款,以確保規(guī)劃的核心管控要求得到有效落實。如上海市總體規(guī)劃針對生態(tài)紅線保護、永久性基本農(nóng)田保護、歷史文化保護、存量工業(yè)用地、城市更新等領域,研究和制定相關法規(guī),以推動總體規(guī)劃的實施和對城市空間的有效管控。

2.6.3 總體規(guī)劃與相關技術標準協(xié)調(diào)

根據(jù)城市總體規(guī)劃提出的相關理念、發(fā)展要求和管控指標,進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃相關技術規(guī)范。如北京市城市總體規(guī)劃、上海市城市總體規(guī)劃、武漢市城市總體規(guī)劃等都要求各類技術標準在規(guī)劃設計、城鄉(xiāng)建設、規(guī)劃管理等方面貫徹城市總體規(guī)劃的要求。加強各技術規(guī)范在理念、策略、標準等方面與城市總體規(guī)劃的有效銜接,及時修訂完善相關技術規(guī)范以更好地落實和推動城市總體規(guī)劃的實施。

2.7 搭建城市及區(qū)域層面的協(xié)調(diào)溝通機制

規(guī)劃實施過程中要求參與的各個主體之間的合作與溝通,在區(qū)域重大基礎設施建設、區(qū)域污染防治、區(qū)域經(jīng)濟合作、城市綜合治理等方面開展合作交流,以推動城市總體規(guī)劃更好得到貫徹和落實。如歐洲空間規(guī)劃[4]在實施方面搭建了歐盟層面、國家層面、區(qū)域地方層面等多層面的協(xié)調(diào)機制。歐盟層面通過歐洲議會、歐洲委員會等超國家機構的互相合作,國家層面通過國家的合作和交流提升區(qū)域整體競爭力,地方層面通過規(guī)劃相關的部門共建、共享公共設施促進規(guī)劃實施。

3 對浙江省的借鑒與啟示

3.1 建立層次分明職權清晰的規(guī)劃實施監(jiān)管體系

進一步強化評估的法定地位,通過法律保障年度實施評估、實施監(jiān)督管理等工作的按時開展。制定相關法律法規(guī)或政策文件,明確各部門在規(guī)劃實施及監(jiān)督管理工作中的地位和作用。

3.2 建立實施評估體系與評估制度

建立“年度監(jiān)測+五年評估+動態(tài)修正”的評估體系。其中,年度監(jiān)測客觀分析年度城市建設各類用地及項目的實施情況,對下一年度城市規(guī)劃的重點關注方向提出建議,若涉及到總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的調(diào)整,則按照法定程序啟動總體規(guī)劃修改工作,以推動總體規(guī)劃的動態(tài)維護。五年評估結合近期建設規(guī)劃和國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃,判斷總體規(guī)劃階段性實施績效和發(fā)展環(huán)境的變化,對下一階段近期建設規(guī)劃提出具體要求。

3.3 構建可量化的監(jiān)測指標體系

注重各層級目標的具體化和可監(jiān)測,建立評估指標體系,開展監(jiān)測評估,持續(xù)跟蹤和積累規(guī)劃實施相關社會經(jīng)濟的基礎信息和項目動態(tài),根據(jù)實施情況評估規(guī)劃是否需要調(diào)整和更新。

3.4 搭建總體規(guī)劃信息管理數(shù)據(jù)庫與實施監(jiān)管平臺

以服務總體發(fā)展和宏觀決策服務為目標,統(tǒng)一不同統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計精度、數(shù)據(jù)格式,同時搭建跨部門的基礎數(shù)據(jù)采集和協(xié)同工作機制,建立面向省級和面向市級的數(shù)據(jù)平臺服務系統(tǒng),形成一套長效更新、標準統(tǒng)一的城市發(fā)展和建設數(shù)據(jù)系統(tǒng)[5]。

3.5 因地制宜制定城市總體規(guī)劃的實施政策文件

在地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例中對總體規(guī)劃實施的管理要求進行明確,制定專項層面的各類法規(guī)、管理辦法,如建筑色彩管理規(guī)定、歷史建筑保護管理辦法、城市增長邊界相關管理辦法等。對規(guī)劃公示網(wǎng)站進行優(yōu)化,及時發(fā)布規(guī)劃成果、年度監(jiān)測報告、近期評估報告等成果,建立規(guī)劃旁聽和公眾監(jiān)督機制,擴大總體規(guī)劃的市民參與度,更好地改進城市總體規(guī)劃。

4 結 語

從國內(nèi)外城市總體規(guī)劃和空間規(guī)劃的實施監(jiān)管實踐探索看,城市總體規(guī)劃從空間藍圖規(guī)劃逐漸向城市發(fā)展的綱領和政策方向轉變,更加注重規(guī)則和過程的管控。通過構建城市總體規(guī)劃評估指標體系、建立評估方法體系、構建涵蓋多部門多專業(yè)的數(shù)據(jù)信息監(jiān)管平臺、開展年度監(jiān)測與近期建設評估、建立規(guī)劃實施制度等方式,動態(tài)跟蹤與實時反饋規(guī)劃的實施效果,不斷優(yōu)化規(guī)劃的實施,強化規(guī)劃的嚴肅性和剛性管控,以確保規(guī)劃的實施落到實處,規(guī)劃的管控目標得以在各層級空間實現(xiàn)。