大數(shù)據(jù)對(duì)公共政策過程的影響

摘 要：目前，各國都在大力發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)，大數(shù)據(jù)不僅在商業(yè)方面發(fā)揮了巨大作用，在公共政策過程中也要利用它的巨大優(yōu)勢(shì)，本文闡述了大數(shù)據(jù)的基本概念和它對(duì)公共政策過程的影響，為我提升政府治理能力提供了借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；公共政策過程；影響

公共政策是為滿足公眾的公共需求并以最大限度地解決繁雜的社會(huì)問題而出現(xiàn)的。結(jié)合以上諸多觀點(diǎn)我們認(rèn)為，公共政策就是國家權(quán)威性機(jī)構(gòu)依照特定的價(jià)值取向?yàn)榻鉀Q社會(huì)問題以而制定的規(guī)章、制度、辦法等。每一項(xiàng)公共政策都將傳達(dá)一種精神內(nèi)涵，有限定的范圍和既定的目標(biāo)。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，公共政策的整個(gè)過程應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，與大數(shù)據(jù)技術(shù)緊密結(jié)合起來，用以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

1 大數(shù)據(jù)的概念及特征

“大數(shù)據(jù)”這一名詞出現(xiàn)時(shí)間較早，然而到了2012年才成為一個(gè)熱詞流行起來，對(duì)其研究也開始滲透于各個(gè)領(lǐng)域，包括商務(wù)，政務(wù)等方面。維克托·舍恩伯格于當(dāng)年出版的書籍《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，很多發(fā)達(dá)國家相繼公布了本國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，將大數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用上升到國家戰(zhàn)略的高度，這些標(biāo)志著“大數(shù)據(jù)”的流行，大數(shù)據(jù)越來越多地被人們提及，因此2012 年被媒體稱為“大數(shù)據(jù)元年”。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)大數(shù)據(jù)還沒有一個(gè)清晰明確的定義。但“大數(shù)據(jù)是用傳統(tǒng)工具技術(shù)無法對(duì)其分析研究的具有極大價(jià)值的海量數(shù)據(jù)”這一本質(zhì)還是得到了大家的一致認(rèn)同。傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)雖然因?yàn)榫哂薪Y(jié)構(gòu)性，利于使用傳統(tǒng)的工具進(jìn)行管理應(yīng)用，但結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)只占數(shù)據(jù)總量的5%左右。另外95%的數(shù)據(jù)是非結(jié)構(gòu)化的，其中蘊(yùn)藏著極大的開發(fā)利用價(jià)值，過去一直無法有效利用，導(dǎo)致了極大的資源浪費(fèi)。大數(shù)據(jù)時(shí)代正是要求充分利用這些海量資源，充分發(fā)揮它們的價(jià)值。

一般認(rèn)為大數(shù)據(jù)具有4個(gè)主要特征，即”4V"。一是數(shù)量巨大（Volume），數(shù)量巨大是大數(shù)據(jù)最顯著的特征。當(dāng)前時(shí)代數(shù)據(jù)量以前所未有的速度持續(xù)增加，已經(jīng)無法用通常數(shù)據(jù)計(jì)量單位來描述，已經(jīng)開始用EB和ZB來計(jì)算。國際數(shù)據(jù)公司的研究報(bào)告稱未來十年內(nèi)全球大數(shù)據(jù)將增加50倍到2020年全球?qū)⑦_(dá)35ZB（約3.5萬億GB）的數(shù)據(jù)信息量。二是數(shù)據(jù)類型種類多（Variety），數(shù)據(jù)類型多種多樣，已經(jīng)由傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為主發(fā)展到以非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為主，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)主要包括社交網(wǎng)絡(luò)、視頻、圖片所承載的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)產(chǎn)生的類型也眾多，互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)的傳感器都隨時(shí)隨地的產(chǎn)生著各種各樣海量的數(shù)據(jù)信息。三是處理速度快（Velocity），網(wǎng)絡(luò)中的大數(shù)據(jù)往往以數(shù)據(jù)流的形式快速產(chǎn)生，具有很強(qiáng)的時(shí)效性，同時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)信息的處理也要求很高。四是具有高價(jià)值（Value），數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著很高的價(jià)值，但受傳統(tǒng)的技術(shù)、思維的限制，其價(jià)值密度很低，換言之，發(fā)掘大數(shù)據(jù)價(jià)值的過程猶如大海撈針、沙里淘金，在海量的數(shù)據(jù)中，歷經(jīng)去粗取精、去偽存真、由表及里等數(shù)據(jù)的分析，才能使價(jià)值顯現(xiàn)。

大數(shù)據(jù)產(chǎn)生的作業(yè)越來越吸引著社會(huì)的注意力，正在被從科研領(lǐng)域到政府決策部門的廣闊領(lǐng)域中高度重視。政府作為最大的數(shù)據(jù)擁有者，應(yīng)該將大數(shù)據(jù)部署到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的方方面面，為制定政策、明確改革方案提供重要的依據(jù)。大數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)取得了驚人的成果，其對(duì)商業(yè)實(shí)體的適用性也與政府部門相似。數(shù)據(jù)只有被加以利用才能體現(xiàn)其潛在的價(jià)值，怎樣收集、挖掘、處理屬于技術(shù)領(lǐng)域的工作，但是怎樣利用、在什么領(lǐng)域加以利用就是管理領(lǐng)域的問題。對(duì)于中國政府來說，從來就不缺乏數(shù)據(jù)，政府作為整個(gè)社會(huì)最大的公共部門，其每個(gè)職能部門都在不斷收集數(shù)據(jù)，獲得的數(shù)據(jù)越多越有利于做出正確的行政決策。

2 大數(shù)據(jù)與公共政策過程

公共政策有其自身過程，主要分為幾個(gè)階段，包括：政策議程、政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來對(duì)這幾個(gè)過程都產(chǎn)生了積極而巨大的影響，下面就分別論述大數(shù)據(jù)在公共政策過程中每階段的作用。

2.1 大數(shù)據(jù)對(duì)政策議程的影響

社會(huì)的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出復(fù)雜的趨勢(shì)，出現(xiàn)各種各樣的社會(huì)間題需要妥善解決。但是在決策過程中，現(xiàn)有的人力、物力、財(cái)力等都非常有限，因此，政府可能無法解決全部的社會(huì)問題。政府關(guān)注一些重要的社會(huì)問題，納入到?jīng)Q策范圍內(nèi)，這些社會(huì)問題就會(huì)變成政策問題。通常情況下，政府決策的議程有兩個(gè)方式，分別是系統(tǒng)議程與政府

議程。

系統(tǒng)議程實(shí)際上就是由政治群體成員共同認(rèn)為值得公眾關(guān)注本處于征服管轄范圍之內(nèi)的所有問題。通俗的說，如果廣大人民格外關(guān)注某個(gè)社會(huì)現(xiàn)象，會(huì)展開討論，同時(shí)認(rèn)為政府有責(zé)任進(jìn)行處理，那么政府應(yīng)該采取措施處理問題。政府議程指的是征服組織正式討論和認(rèn)定有關(guān)公共政策問題的過程。決策部門正在重點(diǎn)關(guān)注一些社會(huì)問題，也是目前工作中迫切解決的問題。

中國學(xué)者根據(jù)中國實(shí)際情況將議程提出者分為：政策決策者、智囊團(tuán)、民間三類），民眾參與程度分為低民眾參與和高民眾參與，最終形成中國六大政策議程模式，分別為決策者主導(dǎo)的關(guān)門模式（低民眾參與）、動(dòng)員模式（高民眾參與），智囊團(tuán)主導(dǎo)的內(nèi)參模式（低民眾參與）、借力模式（高民眾參與），以及民間主導(dǎo)的上書模式（低民眾參與）和外壓模式（高民眾參與）。

在傳統(tǒng)社會(huì)，由于技術(shù)原因，政府和公眾獲取社會(huì)信息較少、不夠全面，信息滯后等問題的存在，使政府在讓某些社會(huì)問題進(jìn)入政策議程方面出現(xiàn)失誤。一些本應(yīng)及時(shí)解決的問題由于信息不足、信息有誤或信息傳遞效率低等原因而沒有得到政府或公眾的重視，因而沒有進(jìn)入政策議程，從而造成更大的社會(huì)危機(jī)。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代的背景下，數(shù)據(jù)是總體而不是抽樣樣本，政府能更準(zhǔn)確識(shí)別出哪些是能代表最多民眾關(guān)心的問題，不會(huì)由于某些少數(shù)群體掌握話語權(quán)、發(fā)聲權(quán)而使進(jìn)入政策議程的問題出現(xiàn)偏差。同樣，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，民眾參與政策議程的機(jī)會(huì)也越來越大，參與程度也越來越高。這些都有利于提高政府作出公共政策的效率，決策的民主化程度也極大提高。

2.2 大數(shù)據(jù)對(duì)政策制定的影響

政策制定是指政策過程中擬訂的對(duì)于問題的解決方案與對(duì)解決方案作出抉擇的環(huán)節(jié)。政府在明確政策后，會(huì)制定出不同的選擇方案。政府作出決策的首要前提就是明確選擇方案，因?yàn)樽詈系姆桨覆拍茏罱K被確定為落實(shí)的政策措施。政策制定主要涉及到公共決策或者說政府決策的過程，其為關(guān)系到政策產(chǎn)出的關(guān)鍵階段。

在復(fù)雜度和不確定性不斷提高的當(dāng)代社會(huì)，政府在制定政策時(shí)遭遇到新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)代社會(huì)高度復(fù)雜，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)有本質(zhì)的不同，它主要是由科技文明與人為因素造成的，是由于人類知識(shí)的增長(zhǎng)和科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步引起的不確定性造成的，是工業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展模式引起的現(xiàn)代性危機(jī)。貝克認(rèn)為，現(xiàn)代性已經(jīng)使我們的社會(huì)由工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，社會(huì)問題的核心議題和焦點(diǎn)也從財(cái)富分配轉(zhuǎn)移到了風(fēng)險(xiǎn)分配，“不平等”的社會(huì)價(jià)值體系已為“不安全”的社會(huì)價(jià)值體系所取代。社會(huì)分工的細(xì)化產(chǎn)生了許多新興行業(yè)、社會(huì)組織，專業(yè)領(lǐng)域劃分得更加細(xì)微。然而不同領(lǐng)域與組織之間雖看似相互獨(dú)立，其實(shí)卻是相互聯(lián)系。如何在這樣密不可分的整體中找到有針對(duì)性，目的性強(qiáng)的解決方案就需要更多的方法技術(shù)給予支撐。

決策主體單一也是傳統(tǒng)政策制定中的一個(gè)問題。行政決策主體面對(duì)突如其來的問題是顯得不知所措，原因在于在傳統(tǒng)行政學(xué)領(lǐng)域的決策主體是掌握行政權(quán)力的組織或個(gè)人，即只有掌握行政權(quán)力的組織或個(gè)人才有權(quán)參與行政決策。這種精英智慧、依靠經(jīng)驗(yàn)和直覺的決策方式在傳統(tǒng)官僚制部門中的確具有其優(yōu)勢(shì)。在信息匱乏的傳統(tǒng)社會(huì)，不可能對(duì)決策相關(guān)的信息數(shù)據(jù)能夠了如指掌，信息產(chǎn)生量少，收集和處理的能力弱，加之當(dāng)權(quán)者對(duì)信息的控制能力強(qiáng)，普通大眾對(duì)信息的了解是極少的，這在一定程度上也穩(wěn)定了當(dāng)權(quán)者對(duì)社會(huì)的控制。所以在信息壟斷社會(huì)，也只有靠當(dāng)權(quán)者，即社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)來制定決策，并通過自上而下的方式來執(zhí)行決策。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，追求的是大數(shù)據(jù)的混雜性而非精確性。大數(shù)據(jù)時(shí)代要求我們重新審視精確性的優(yōu)劣。如果將傳統(tǒng)的思維模式運(yùn)用于數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的21世紀(jì)，就會(huì)錯(cuò)過重要的信息。執(zhí)迷于精確性是信息缺乏時(shí)代和模擬時(shí)代的產(chǎn)物。在那個(gè)信息貧乏的時(shí)代，任意一個(gè)數(shù)據(jù)點(diǎn)的測(cè)量情況都對(duì)結(jié)果至關(guān)重要。所以，我們需要確保每個(gè)數(shù)據(jù)的精確性，才不會(huì)導(dǎo)致分析結(jié)果的偏差。通過對(duì)大數(shù)據(jù)的科學(xué)分析，在龐大的數(shù)據(jù)中找出趨勢(shì)，作出預(yù)期，制定和選擇出更合理的解決方案。大數(shù)據(jù)時(shí)代的人們能獲取海量的信息，更能發(fā)出自己的看法、觀點(diǎn)，政府通過技術(shù)分析大量民眾的看法，有利于作出更加科學(xué)民主的

決策。

2.3 大數(shù)據(jù)對(duì)政策執(zhí)行和評(píng)估的影響

政策執(zhí)行是把表決通過的政策方案轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐，是解決政策問題的關(guān)鍵階段政策執(zhí)行被視為整個(gè)政策過程的核心部位。政策制定是為解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)公共問題，并以最終作出公共行為為實(shí)現(xiàn)路徑，而政策執(zhí)行則是政策得以實(shí)現(xiàn)的必然環(huán)節(jié)，并且在這一過程中凸顯它的公共性特征。通過公共政策的實(shí)施和執(zhí)行可以解決社會(huì)公共問題，而具體執(zhí)行的質(zhì)量、效率直接關(guān)系到公共政策制定的初衷以及政策對(duì)象利益能否真正實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中面臨的困境是，政策制定近乎完美，而執(zhí)行過程卻千難萬險(xiǎn)。以公共性問題為制定政策的源頭，卻由于體制、管理、人為等多種原因的存在，時(shí)刻影響著政策的效率和流暢性，使得執(zhí)行結(jié)果與政策本身的目的以及公共性的本質(zhì)發(fā)生偏差。因此可以說，整個(gè)公共政策過程中對(duì)公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的重視與把握是核心所在。

公共政策在執(zhí)行時(shí)也應(yīng)制定執(zhí)行計(jì)劃，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，可以快速準(zhǔn)確全面的了解執(zhí)行政策所需資源，面對(duì)的政策環(huán)境，相關(guān)人群的思想意識(shí)等，從而做到心中有數(shù)、準(zhǔn)備充分。大數(shù)據(jù)時(shí)代還讓實(shí)時(shí)監(jiān)控變成可能，強(qiáng)大的數(shù)據(jù)監(jiān)控深入到社會(huì)的每個(gè)角落形成巨大的數(shù)據(jù)流，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)流進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，了解事態(tài)的現(xiàn)狀，預(yù)測(cè)事態(tài)的發(fā)展趨勢(shì)，幫助行政主體做出正確的決策。由于可以得到及時(shí)的大量的反饋信息，對(duì)執(zhí)行中的各種問題能及時(shí)應(yīng)對(duì)盡可能減少執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差。

公共政策評(píng)估是指公共政策評(píng)估主體根據(jù)一定的政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策系統(tǒng)、政策過程和政策結(jié)果的質(zhì)量、效益、效果等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)或判斷的一系列活動(dòng)，其目的是改善公共政策系統(tǒng)，提高公共政策決策質(zhì)量，保證政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。與傳統(tǒng)樣本數(shù)據(jù)參與政策評(píng)價(jià)的過程相比大數(shù)據(jù)對(duì)政策評(píng)價(jià)的作用在本質(zhì)上是相同的。由于大數(shù)據(jù)本身的特點(diǎn)及其對(duì)社會(huì)所帶來的變化政策評(píng)價(jià)趨于更加科學(xué)化、民主化和客觀化。政府公共政策制定的核心目標(biāo)是改變社會(huì)行為和社會(huì)預(yù)期，而大數(shù)據(jù)恰恰提供了理解人們需求和偏好的工具能夠幫助政府更好地理解人們對(duì)于公民參與的積極性以及對(duì)立法變動(dòng)的態(tài)度等。因此通過充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的效用能夠幫助政府的政策制定者更好地理解哪些刺激行為、什么樣的環(huán)境以及哪些政策和監(jiān)管的改變會(huì)更加現(xiàn)實(shí)、合法和有效。

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作者簡(jiǎn)介

黃磊（1987-），男，回族，四川成都人，陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院在讀碩士，研究方向：電子政務(wù)。