控制立法數(shù)量 提高立法質(zhì)量

孫述洲

近年來，地方人大立法熱情高漲，地方性法規(guī)數(shù)量大幅增加。2013年到2017年5年間，全國(guó)31個(gè)省級(jí)人大制定和修改的法規(guī)數(shù)平均達(dá)到50多件（年均10多件），其中，河北、上海、廣西、海南、貴州分別達(dá)到120件、104件、103件、120件和108件，年均超過20件。但是，與這種“立法熱”形成反差的是，地方性法規(guī)的實(shí)施情況卻并不盡如人意，執(zhí)法、司法引用率并不高。地方人大耗費(fèi)大量立法資源制定的法規(guī)卻大量陷入“沉睡，狀態(tài)。不難分析，這種表征直接指向的是法規(guī)操作性不強(qiáng)、質(zhì)量不高的“病灶”。

一、文本檢視：對(duì)法作為行為規(guī)范基本屬性的偏離

從法的基本屬性來看，“法是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范”。馬克思曾指出：“對(duì)于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對(duì)象。”對(duì)行為而不是精神或道德進(jìn)行規(guī)范，法由此區(qū)別于對(duì)精神和內(nèi)心層面進(jìn)行引導(dǎo)的道德規(guī)范，也區(qū)別于具有宣示性、鼓勵(lì)性、指令性等特點(diǎn)的宣傳口號(hào)和政策性文件。要達(dá)到規(guī)范行為的目的，法律規(guī)則必須有其內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)。從法理上，法律規(guī)則包括行為模式和法律后果兩個(gè)密切相關(guān)的要素。行為模式對(duì)行為主體的具體行為作出規(guī)范和指引，而法律后果（主要是法律責(zé)任）對(duì)守法和違法行為作出評(píng)價(jià)，對(duì)違法行為明確責(zé)任，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。法正是通過這種機(jī)制發(fā)揮其引導(dǎo)和規(guī)范行為、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的作用。準(zhǔn)此以言，大量地方性法規(guī)偏離了法作為行為規(guī)范這一基本屬性，這是導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的直接原因之一。本文以2017年3個(gè)省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)文本為例進(jìn)行簡(jiǎn)略分析。

（一）缺乏明確的行為模式

[法條實(shí)例]鼓勵(lì)用人單位依照規(guī)定為職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，提倡個(gè)人參加儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。

該法條中的“鼓勵(lì)”“提倡”從行為規(guī)范的角度看語義模糊。如何鼓勵(lì)？如何提倡？整部法規(guī)都沒有作出相應(yīng)規(guī)定。既然沒有作出清晰的行為指引，也沒有義務(wù)的承擔(dān)者，用人單位自然可以不為職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，個(gè)人要不要參加儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，還是由行為人自己決定。國(guó)家立法要考慮到全國(guó)的差異性，難免宏觀、原則化，但作為國(guó)家立法補(bǔ)充的地方立法，正是要細(xì)化、補(bǔ)充上位法，但該條款恰恰缺乏明確的行為模式，缺乏對(duì)行為的清晰指引，行為主體無從作出行為，對(duì)用人單位和個(gè)人來說，該條款有等于無。

（二）缺乏法律后果

[法條實(shí)例]工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點(diǎn)，組織成員開展全民健身活動(dòng)。

該條款課以工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體組織成員開展全民健身活動(dòng)的義務(wù)，卻未規(guī)定任何法律后果，法規(guī)其他條款也未規(guī)定相應(yīng)責(zé)任，不能對(duì)其行為予以約束和規(guī)范。

或許有人說該條款旨在倡導(dǎo)全民健身的價(jià)值觀。但是，一方面，該條款的用語是“應(yīng)該”，這在法律上是“必須為一定行為”的意旨，是明確的法律義務(wù)。然而，該條款恰恰沒有規(guī)定法律責(zé)任，只有行為模式，沒有法律后果，行為主體的義務(wù)因缺乏來自法律后果的評(píng)價(jià)而落空，法律作為行為規(guī)范的作用也難以達(dá)到。另一方面，“法律是最低限度的道德”，法律的確有倡導(dǎo)社會(huì)價(jià)值觀的作用，但這種作用的發(fā)揮是間接而不是直接的。作為行為規(guī)范，法律是以權(quán)利和義務(wù)為機(jī)制，影響人們的行為動(dòng)機(jī)，指引人們的行為，來達(dá)到調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的目的。申言之，法律是通過對(duì)行為的不斷規(guī)范和指引從而達(dá)到形塑社會(huì)價(jià)值觀的間接目的，而不是直接表達(dá)價(jià)值訴求，否則與公益廣告、道德宣傳就沒有區(qū)別。

（三）規(guī)定政府及其部門內(nèi)部職責(zé)

[法條實(shí)例]縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定并組織實(shí)施安全生產(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，支持、督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，充實(shí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理執(zhí)法人員，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題。

該條款對(duì)政府及其部門內(nèi)部職責(zé)而不是與行政相對(duì)人的義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，一方面，如何具體運(yùn)用職權(quán)，屬于政府內(nèi)部管理事項(xiàng)。另一方面，如果政府不履行相應(yīng)職責(zé)，如何追究法律責(zé)任？如果地方政府不履行責(zé)任（不作為）發(fā)生嚴(yán)重后果，這就涉嫌犯罪，刑法明文規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任；如果不履行責(zé)任侵害公民利益，應(yīng)由其提起行政訴訟或行政復(fù)議。而對(duì)于一般性的不履行職責(zé)，即所謂“懶政、怠政”，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行體制，一般是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作紀(jì)律、政治紀(jì)律來問責(zé)，但如果在法規(guī)中作出規(guī)定，那就是法律責(zé)任，那應(yīng)該規(guī)定什么責(zé)任？即使規(guī)定了責(zé)任，由誰來追責(zé)？誰來啟動(dòng)？通過什么形式追責(zé)？該條款對(duì)這些問題都無法回答，也不符合我國(guó)現(xiàn)有工作實(shí)際。

盡管上文只是以“解剖麻雀”的形式對(duì)部分地方性法規(guī)條文作了微觀的文本分析，但毋庸諱言，類似上述條款在地方性法規(guī)中比比皆是。由于忽視立法技術(shù)，大量地方性法規(guī)在內(nèi)容和邏輯結(jié)構(gòu)上存在嚴(yán)重缺失，難以達(dá)到規(guī)范行為、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的目的。

二、現(xiàn)實(shí)困境：立法任務(wù)與立法力量不足的矛盾

在地方人大立法高歌猛進(jìn)時(shí)，立法力量的制約凸顯出來。調(diào)研顯示，地方人大法制工作機(jī)構(gòu)工作人員普遍感到工作繁忙、疲于應(yīng)付。眾所周知，立法是一個(gè)長(zhǎng)周期的精細(xì)活，在立法任務(wù)重、立法力量不足的情況下，立法質(zhì)量很難不受影響。在超負(fù)荷立法的同時(shí)，地方人大還面臨立法資源的二次投入——被動(dòng)修法。當(dāng)上位法制定、修改或進(jìn)行有關(guān)改革措施時(shí)，為了保持與上位法的一致，與改革決策相適應(yīng)，地方性法規(guī)也要作相應(yīng)修改，一些地方性法規(guī)甚至面臨前腳剛立、后腳就要修改的窘境。近年來，地方人大修法任務(wù)越來越重，如2016年重慶市人大常委會(huì)共通過31件法規(guī)，其中修改24件，占當(dāng)年立法總數(shù)的77.4%。隨著地方性法規(guī)數(shù)量的增加，在上位法不斷制定修改、改革不斷深入推進(jìn)的情況下，地方人大將面臨更多主動(dòng)或被動(dòng)修法以及法規(guī)清理的任務(wù)。如果地方人大一直以這種“飛奔式”的速度立法，在機(jī)構(gòu)編制不發(fā)生大變化的情況下，立法任務(wù)與立法力量不足的矛盾將更加突出，立法質(zhì)量無疑將面臨更嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

三、重心轉(zhuǎn)向：從“重?cái)?shù)量”到“重質(zhì)量”

2010年社會(huì)主義法律體系形成后，各領(lǐng)域法律已經(jīng)基本具備，我國(guó)就已經(jīng)過了“無法可依”的階段，立法已經(jīng)不再是國(guó)家治理的短板和瓶頸。如何完善好這些制度，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，是地方人大立法面臨的主要任務(wù)。習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)講話中指出，“要抓住立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，黨的十八屆四中全會(huì)再次予以重申。因此，當(dāng)前地方人大立法重心應(yīng)從追求立法數(shù)量向提高立法質(zhì)量轉(zhuǎn)變。

首先，在觀念上，需要摒棄“法治就是立法”“立法萬能”的“立法依賴癥”?！肮?jié)制是立法者的美德”（孟德斯鳩語），地方人大應(yīng)正視自身和立法的局限，克制立法沖動(dòng)。對(duì)涉及具體行政管理的事項(xiàng)，原則上應(yīng)由地方政府制定規(guī)章，地方性法規(guī)不宜越俎代庖。即使確需要立的，也應(yīng)“有幾條立幾條”，而不是搞“照搬照抄”“大而全”的立法，節(jié)約立法資源。

其次，應(yīng)重視和提高立法技術(shù)。立法是一項(xiàng)技術(shù)性要求很高的工作。相比國(guó)家立法，地方人大立法需要處理的關(guān)系更多，空間更小，立法技術(shù)往往更復(fù)雜。為此，地方人大亟需重視和提高立法技術(shù)，尤其是立法表達(dá)技術(shù)如法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)、概念和語言表達(dá)、文體選擇等，突出法作為行為規(guī)范的基本屬性，讓法律的歸法律，政策的歸政策，道德的歸道德，切實(shí)提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性。

第三，實(shí)質(zhì)性開展立法必要性論證和立法后評(píng)估。這兩項(xiàng)工作目前大多數(shù)地方人大都在推進(jìn)，但普遍形式化，很多論證和評(píng)估淪為形式。在開展立法必要性論證時(shí)，要清晰回答好這些問題：是立法還是執(zhí)法問題？是否用盡現(xiàn)有法律（法規(guī)、規(guī)章）資源？是否超出政府規(guī)章制定權(quán)限？將這些問題作為重要考量因素甚至前置條件，把好立法“入口關(guān)”。同時(shí)，實(shí)質(zhì)性開展立法后評(píng)估。一方面對(duì)法規(guī)實(shí)施效果、文本結(jié)構(gòu)、語言尤其是法條的明確性、可操作性等進(jìn)行定性評(píng)估；另一方面借助司法和執(zhí)法引用率、與上位法的重復(fù)率、實(shí)施前后數(shù)據(jù)比對(duì)等指標(biāo)開展量化評(píng)估，增強(qiáng)立法后評(píng)估實(shí)效，為制定、修改地方性法規(guī)提供有益參考。