關(guān)于制定鄉(xiāng)村振興法的若干問(wèn)題和建議

市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)

黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策，今年中央一號(hào)文件對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行全面部署，提出抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，形成剛性約束要求，充分發(fā)揮法律在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動(dòng)作用。啟動(dòng)鄉(xiāng)村振興立法，建立健全鄉(xiāng)村振興法律體系，相關(guān)條件已經(jīng)成熟。鄉(xiāng)村振興已經(jīng)從主要依靠政策推動(dòng)進(jìn)入到法治保障的新階段，制定鄉(xiāng)村振興法勢(shì)在必行且意義重大，它將為解決發(fā)展不平衡不充分的突出問(wèn)題創(chuàng)造法治條件，為新時(shí)代開(kāi)創(chuàng)“三農(nóng)”工作新局面建章立制，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)提供制度供給。

一、鄉(xiāng)村振興立法要解決的重點(diǎn)問(wèn)題

通過(guò)鄉(xiāng)村振興立法，破除阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，把城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的劣勢(shì)轉(zhuǎn)化為推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)能，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。因此，建議立法重點(diǎn)聚焦農(nóng)村四項(xiàng)制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，通過(guò)立法加強(qiáng)制度性供給，加快各類資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。

（一）關(guān)于農(nóng)村“四項(xiàng)制度”

一是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。通過(guò)立法落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變政策，銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策。落實(shí)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。培育發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、龍頭企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。

二是農(nóng)村土地制度。建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。通過(guò)立法保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民住房用地等需求。通過(guò)鄉(xiāng)村土地綜合整治盤(pán)活建設(shè)用地指標(biāo)。允許調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局。規(guī)定符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際需求的設(shè)施農(nóng)用地用途管制規(guī)定和用地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品初加工設(shè)施用地等設(shè)施實(shí)施農(nóng)用地備案管理。建立宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度。

三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。明確開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。建立健全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。堅(jiān)持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正確方向，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，充實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。

四是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。強(qiáng)化綠色生態(tài)導(dǎo)向，建立新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。健全“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，推廣減量化和清潔化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)。

（二）關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)。實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，嚴(yán)守耕地紅線，確保國(guó)家糧食安全。全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度。推進(jìn)農(nóng)村土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。加快建設(shè)國(guó)家農(nóng)業(yè)科技制度體系。加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)作物、畜禽、水產(chǎn)、林木種業(yè)。

二是實(shí)施質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略。制定和落實(shí)國(guó)家質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略規(guī)劃。推進(jìn)特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)創(chuàng)建，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)科技園。實(shí)施產(chǎn)業(yè)興村強(qiáng)縣行動(dòng)，推行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和品牌化經(jīng)營(yíng)。實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

三是推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展。統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，全面推行河長(zhǎng)制和湖長(zhǎng)制。加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題綜合整治。建立市場(chǎng)化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，落實(shí)農(nóng)業(yè)功能區(qū)制度、建立生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。增加農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給等作為剛性條款來(lái)促進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展。

四是推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合。大力開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、完善利益鏈。實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)提升行動(dòng)，支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品就業(yè)加工轉(zhuǎn)化增值。重點(diǎn)解決農(nóng)產(chǎn)品銷售中的突出問(wèn)題，加快推進(jìn)農(nóng)村流通現(xiàn)代化。實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程。對(duì)利用閑置農(nóng)房發(fā)展民宿、養(yǎng)老等項(xiàng)目，消防、特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域要便利市場(chǎng)準(zhǔn)入。

（三）關(guān)于生態(tài)宜居

一是規(guī)劃引領(lǐng)。對(duì)規(guī)劃引領(lǐng)，重點(diǎn)解決六個(gè)問(wèn)題：一要解決鄉(xiāng)村“無(wú)規(guī)劃、無(wú)管理”的問(wèn)題；二要解決村莊無(wú)序擴(kuò)展、隨意建設(shè)的問(wèn)題；三要解決鄉(xiāng)村建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題；四要解決農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量、外貌等問(wèn)題；五要解決過(guò)度開(kāi)發(fā)、盲目追求“現(xiàn)代化”等破壞傳統(tǒng)村落和田園風(fēng)光的問(wèn)題；六要解決鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)沒(méi)有人管理、沒(méi)有制度管的問(wèn)題。

二是生態(tài)宜居。強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)按照空間布局科學(xué)、功能定位合理等要求，形成中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、村莊協(xié)調(diào)發(fā)展的鄉(xiāng)村格局。注重保留鄉(xiāng)村歷史形成的自然肌理和傳統(tǒng)文脈。對(duì)高速公路、高速鐵路等區(qū)域，優(yōu)先安排農(nóng)民集中居住項(xiàng)目。應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)村村民建房管理相關(guān)規(guī)定，保障農(nóng)民用房居住權(quán)益。

（四）關(guān)于鄉(xiāng)村公共服務(wù)及文化建設(shè)

一是加大對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的投入力度。強(qiáng)調(diào)完善公共財(cái)政體制，加大鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的財(cái)政配套投入。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，拓寬融資渠道。創(chuàng)造優(yōu)惠條件，建立農(nóng)民參與公共服務(wù)供給的社會(huì)融資機(jī)制，廣泛吸引民間資本投入公共服務(wù)項(xiàng)目。

二是鼓勵(lì)與引導(dǎo)村民自治。強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持自治為基礎(chǔ)，加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)，健全和創(chuàng)新充滿活力的村民自治機(jī)制。強(qiáng)調(diào)村民需求導(dǎo)向，提高公共服務(wù)針對(duì)性。完善村級(jí)治理體系，明確村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)權(quán)限。

三是加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)。明確農(nóng)村公共文化服務(wù)體系和標(biāo)準(zhǔn)，按照有陣地、有內(nèi)容、有人員、有保障、有評(píng)價(jià)的要求，完善農(nóng)村公共文化服務(wù)。明確鄉(xiāng)村基層公共文化內(nèi)容配送要求。強(qiáng)調(diào)農(nóng)村移風(fēng)易俗，發(fā)揮村規(guī)民約的規(guī)范作用，開(kāi)展鄉(xiāng)風(fēng)評(píng)議。

（五）關(guān)于民生問(wèn)題

一是就業(yè)和農(nóng)民增收。要明確建立健全農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)體系。把農(nóng)民技能培訓(xùn)列入地方職業(yè)技能培訓(xùn)總體計(jì)劃，推進(jìn)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)。加大對(duì)農(nóng)村高技能人才培養(yǎng)基地的扶持力度，實(shí)施專項(xiàng)就業(yè)補(bǔ)貼，拓寬農(nóng)民增收渠道，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入。加大各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，增加轉(zhuǎn)移性收入。

二是農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。明確健全城鄉(xiāng)職工統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，完善最低生活保障制度，上調(diào)農(nóng)村最低生活保障，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并軌。

三是精準(zhǔn)扶貧。強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧，突出問(wèn)題導(dǎo)向，建立激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力的體制機(jī)制，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶貧，推進(jìn)就業(yè)扶貧，推動(dòng)異地扶貧搬遷，加強(qiáng)生態(tài)扶貧，實(shí)施教育脫貧，提高貧困群眾自我發(fā)展能力。

（六）關(guān)于人才資金投入問(wèn)題

一是人才保障體系。建立人才引進(jìn)、培育和使用的相關(guān)制度。加強(qiáng)包括農(nóng)業(yè)科研領(lǐng)軍人才等在內(nèi)的各類人才建設(shè)，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)各類人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)。建立從高校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、退伍軍人中選拔人才充實(shí)鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍的機(jī)制。

二是投入保障體系。一要調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍。二要擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋面，將道路等基礎(chǔ)設(shè)施管養(yǎng)納入公共財(cái)政保障范圍。三要建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，擴(kuò)大以獎(jiǎng)代補(bǔ)范圍。四要發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)放大作用。五要支持中小農(nóng)業(yè)企業(yè)在多層次資金市場(chǎng)掛牌融資，支持符合條件的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)直接上市融資。

二、鄉(xiāng)村振興立法的相關(guān)建議

（一）建議鄉(xiāng)村振興法成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的基本法。我國(guó)法律體系中沒(méi)有以振興法命名的法律，制定鄉(xiāng)村振興法是具有開(kāi)創(chuàng)性意義的立法實(shí)踐。建議它的立法層級(jí)要高于土地管理法等一般法律，它的層級(jí)應(yīng)當(dāng)?shù)韧谛谭?、民法通則、刑事訴訟法等基本法律，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)。

（二）建議鄉(xiāng)村振興法成為推動(dòng)新時(shí)代“三農(nóng)”工作上新臺(tái)階的促進(jìn)法。建議強(qiáng)化立法規(guī)劃等方面的引導(dǎo)作用，為鄉(xiāng)村振興提供法律保障。建議在鄉(xiāng)村振興法相關(guān)法律條款中增加剛性的條款，明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的體制機(jī)制，采取有效激勵(lì)手段措施推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，規(guī)定國(guó)務(wù)院、地方政府應(yīng)當(dāng)將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為國(guó)家戰(zhàn)略向全國(guó)人大和地方人大匯報(bào)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)展情況等內(nèi)容。

（三）建議鄉(xiāng)村振興法成為引領(lǐng)地方依法治農(nóng)的可操作性的法律。法律的生命在于實(shí)施，立法必須充分考慮可操作性。一是處理好鄉(xiāng)村振興法與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，二是處理好鄉(xiāng)村振興法和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的關(guān)系，三是明確地方可以從本地實(shí)際出發(fā)，制定實(shí)施鄉(xiāng)村振興法的辦法或條例，確保鄉(xiāng)村振興法得到有效實(shí)施。