美國(guó)外交沒(méi)落了嗎

沈雅梅

美國(guó)總統(tǒng)特朗普?qǐng)?zhí)政一年多來(lái)，美國(guó)主流媒體及傳統(tǒng)盟友始終“唱衰”他，不斷發(fā)出美國(guó)外交陷入“空白”“迷?！薄拔C(jī)”“災(zāi)難”等驚言；前任總統(tǒng)小布什打破沉默，不點(diǎn)名批評(píng)他制造孤立主義；前任總統(tǒng)奧巴馬高調(diào)發(fā)聲，影射他破壞戰(zhàn)后國(guó)際體系；法國(guó)外交部長(zhǎng)勒德里昂擔(dān)憂美國(guó)從世界撤退；英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》副總編斯蒂芬斯哀嘆美國(guó)外交走向沒(méi)落……與此同時(shí)，特朗普的宣傳陣地和核心選民依舊力挺，贊賞他緊握決策拍板權(quán)，外交目標(biāo)清晰，問(wèn)題導(dǎo)向明確，卸下道義包袱，相信特朗普的對(duì)外貿(mào)易政策即便使美國(guó)經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)受損，但特朗普也能從政治上得分，執(zhí)政前景可期。

美國(guó)外交到底是不是走向沒(méi)落了？老話說(shuō)，“政治止于水邊”，意即美國(guó)國(guó)內(nèi)政治分歧一旦跨越兩洋，延伸到外交領(lǐng)域，就會(huì)讓位于國(guó)家團(tuán)結(jié)。這句話放到今天，已然要重新解讀。實(shí)際上，二戰(zhàn)后所謂蘇聯(lián)威脅的擴(kuò)張、冷戰(zhàn)后恐怖主義等全球性問(wèn)題的擴(kuò)散等，均大幅提升了美國(guó)人對(duì)外交事務(wù)的關(guān)注，進(jìn)而把國(guó)內(nèi)政治投射到國(guó)際層面，使美國(guó)外交成為國(guó)內(nèi)政治和國(guó)際安全環(huán)境交互作用的產(chǎn)物。當(dāng)今的美國(guó)外交更是全球化發(fā)展的時(shí)代性特征和美國(guó)社會(huì)變遷的結(jié)構(gòu)性因素相互疊加的產(chǎn)物。一年多來(lái)，特朗普的外交努力兼顧國(guó)內(nèi)政治和國(guó)際安全兩個(gè)維度，平衡國(guó)內(nèi)不同聲音，在多元政治利益之間有權(quán)衡、有妥協(xié)、也有堅(jiān)持?？陀^而言，美國(guó)外交并未沒(méi)落，而是在“美國(guó)”和“世界”之間游走，在目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)之間碰撞，在“好”政策與“壞”政策之間徘徊，經(jīng)歷著戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，以特朗普外交為表現(xiàn)形態(tài)的美國(guó)外交并非曇花一現(xiàn)，而恰恰是扎根于國(guó)內(nèi)政治，有一定的生命力。

政治極化催生分裂的外交

特朗普上任伊始，就因退出“跨太平伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）”、頒布“禁穆令”等引發(fā)爭(zhēng)議，沒(méi)有經(jīng)歷一般新任總統(tǒng)執(zhí)政之初的“蜜月期”。所幸的是，在白宮、國(guó)會(huì)及最高法院均被共和黨把持的“一致政府”格局下，他并未像奧巴馬那般受到黨爭(zhēng)掣肘，在野的民主黨暫時(shí)失去了與共和黨開(kāi)展極化對(duì)峙的平臺(tái)，共和黨則被總統(tǒng)有效控制和改造，幾乎成為“橡皮圖章”。如今，國(guó)會(huì)通過(guò)了對(duì)有“虐囚”嫌疑的中情局局長(zhǎng)吉娜·哈斯佩爾的任命，淡化了對(duì)“通俄門(mén)”的調(diào)查，部分共和黨議員還發(fā)起了對(duì)司法部副部長(zhǎng)羅德·羅森斯坦的彈劾議案，甚至備受爭(zhēng)議的阿富汗政策也沒(méi)有被議員挑戰(zhàn)。

然而，共和黨占優(yōu)的局面有可能被即將到來(lái)的中期選舉改寫(xiě)。從政治光譜看，兩黨均未有效地回應(yīng)選民訴求，正在尋找重新定位和改革路徑，各自呈現(xiàn)出被位于邊緣的極端力量接管之勢(shì)，黨爭(zhēng)極化已是長(zhǎng)期趨勢(shì)。不僅兩黨之間的意識(shí)形態(tài)重合面幾乎消失，黨內(nèi)精英的對(duì)立也更加尖銳。2013年共和黨參議員理查德·盧格退休，預(yù)示著中間派力量的重大損失。如今，加州民主黨參議員戴安娜·范斯坦為競(jìng)選連任，也放下溫和主張，轉(zhuǎn)向極端。偏自由的共和黨人或偏保守的民主黨人逐漸失勢(shì)，溫和的中間地帶正在被拋棄——這恰是形成跨黨派聯(lián)盟及政策共識(shí)所需要的基礎(chǔ)。

分裂的外交體現(xiàn)在兩個(gè)維度。歷史地看，狂熱的黨派政治逐漸勝過(guò)理性的政策思辨，美國(guó)外交政策愈加難以凝聚兩黨共識(shí)，國(guó)家作為一個(gè)整體在吸取外交經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并做出調(diào)整改變方面的能力減弱。例如，阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)本應(yīng)激發(fā)深層次的戰(zhàn)略思考，整合政界對(duì)是否及如何運(yùn)用軍力、奉行干預(yù)及參與多邊制度等重要外交議題上的長(zhǎng)期分歧意見(jiàn)。但在政治極化的背景下，兩黨對(duì)同一外交事件得出相反結(jié)論，缺乏共同反思，分歧愈加深化，兩黨輪替執(zhí)政更是帶來(lái)政策的大幅轉(zhuǎn)向。連續(xù)幾屆總統(tǒng)為了繞過(guò)國(guó)會(huì)在立法、批約、撥款等方面的冗長(zhǎng)程序，都青睞用行政命令辦外交，如《巴黎氣候變化協(xié)定》《伊朗核問(wèn)題協(xié)議》均是行政協(xié)定，它們本就容易在白宮易主后被推翻，使美國(guó)政府難以推動(dòng)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

橫向看，由于憲法賦予總統(tǒng)對(duì)外交事務(wù)相對(duì)集中的權(quán)力，特朗普通過(guò)任人唯忠、小圈子決策、“推特治國(guó)”等，強(qiáng)化了自身“帝王般的權(quán)力”。一個(gè)直接的后果是，政府選人用人的標(biāo)準(zhǔn)變成了是否對(duì)特朗普忠心，而非外交才能的高低，長(zhǎng)此以往，必將造成政府行政質(zhì)量下降。這讓國(guó)家制度的捍衛(wèi)者感到不安，各個(gè)權(quán)力分支都在加強(qiáng)對(duì)特朗普的規(guī)制。共和黨建制派通過(guò)國(guó)會(huì)立法的形式為外交劃紅線，例如，2017年8月，國(guó)會(huì)高度一致通過(guò)對(duì)俄制裁法案，徹底擠占了特朗普調(diào)整對(duì)俄政策的自由行動(dòng)空間。2018年7月，參議院以壓倒性票數(shù)通過(guò)決議，要求國(guó)會(huì)對(duì)政府的關(guān)稅決定發(fā)揮更大作用，實(shí)際反映出對(duì)特朗普貿(mào)易政策的不滿。戰(zhàn)略界則把自己的長(zhǎng)期主張寫(xiě)入跨部門(mén)的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中，對(duì)特朗普的本土主義思想起到一定的平衡作用。此外，在兩級(jí)政府體制下，地方政府的聯(lián)合行動(dòng)意義重大，各州和地市在氣候變化、經(jīng)貿(mào)等議題上公開(kāi)與聯(lián)邦政府唱反調(diào)。整幅外交圖景的分裂與混亂，意味著美國(guó)政府和社會(huì)難以作為一個(gè)整體開(kāi)展有效的集體行動(dòng)。

反建制造就反叛的外交

在美國(guó)幾乎全部歷史中，全球化一直是戰(zhàn)略思考的核心內(nèi)容。羽翼未豐時(shí)，美國(guó)推行“門(mén)羅主義”，相當(dāng)于承認(rèn)自身的安全依賴于歐洲力量均勢(shì)；發(fā)展壯大時(shí)，美國(guó)竭盡全力在以英國(guó)為中心的全球體系內(nèi)達(dá)成最佳交易，直至與英國(guó)平起平坐；兩次世界大戰(zhàn)使美國(guó)迅速取代了英國(guó)的霸主地位；而冷戰(zhàn)和冷戰(zhàn)的結(jié)束則賦予美國(guó)基本相同的全球利益和責(zé)任。要看到，特朗普反對(duì)的并非全球化，而是“走過(guò)了頭”的全球主義路徑，抱怨世界在“占美國(guó)的便宜”，例如，七國(guó)集團(tuán)（G7）“把美國(guó)當(dāng)成提款機(jī)”，北美自由貿(mào)易協(xié)議（NAFTA）是“一場(chǎng)滅絕美國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)的災(zāi)難”。因此，他欲改變美國(guó)與世界交往的規(guī)則，也就是修正過(guò)度自由的全球主義路線，包括質(zhì)疑戰(zhàn)后美國(guó)外交傳統(tǒng)中的自由貿(mào)易、集體安全、價(jià)值觀外交等關(guān)鍵元素，認(rèn)為建立在此基礎(chǔ)上的“自由主義”國(guó)際秩序“根本不管用”，“不想要它”。

特朗普任期進(jìn)入第二年后，執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的增多帶來(lái)了更多的自信，對(duì)外交和安全班子的不斷清洗和重組壯大了強(qiáng)硬派的力量，再加上他需要提出成績(jī)單以戰(zhàn)勝中選，于是在外交上全線出擊，加速對(duì)歐洲、中東、亞太進(jìn)行布局，觸及對(duì)外經(jīng)貿(mào)關(guān)系、朝核問(wèn)題、伊核問(wèn)題、美俄關(guān)系、中美關(guān)系等幾乎所有熱點(diǎn)，體現(xiàn)實(shí)施主張更強(qiáng)的力量和決心?，F(xiàn)在，國(guó)務(wù)卿邁克·蓬佩奧、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理約翰·博爾頓及美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表妮基·黑莉都屬于鷹派，呈現(xiàn)出更專(zhuān)注的現(xiàn)實(shí)主義，將帶動(dòng)美國(guó)外交更趨單邊主義、民族主義。貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤、貿(mào)易顧問(wèn)彼得·納瓦羅推進(jìn)攻擊性的貿(mào)易議程，把關(guān)稅戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)視為通往所謂公平貿(mào)易的必經(jīng)之路，被媒體稱為特朗普保護(hù)主義政策本能的“回音”，他們表面上是要解決貿(mào)易摩擦，實(shí)則掀起經(jīng)濟(jì)實(shí)力之爭(zhēng)，體現(xiàn)了由美國(guó)主導(dǎo)修改貿(mào)易規(guī)則、重塑貿(mào)易體系的新一輪戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，特朗普的一些主張找準(zhǔn)了美國(guó)外交的弊端。比如，他主張退出在其它國(guó)家的國(guó)家重建、更新和升級(jí)舊的貿(mào)易制度安排、與盟友平衡分擔(dān)防務(wù)責(zé)任等，道出了美國(guó)外交界長(zhǎng)期以來(lái)的心聲。特朗普的外交直覺(jué)也與美國(guó)政治中的極右翼思想有關(guān)聯(lián)。無(wú)論是“以福利換選票”的左翼民粹主義，還是針對(duì)“他者”的右翼民粹主義，都把對(duì)經(jīng)濟(jì)不平等、人口結(jié)構(gòu)變化及多元文化等的焦慮導(dǎo)向外部，對(duì)移民、投資等外來(lái)元素很敏感。與此相呼應(yīng)，特朗普提出一套思想主張，包括相信外部世界很危險(xiǎn)，對(duì)手很邪惡，美國(guó)很純潔，以往的執(zhí)政精英很無(wú)知，海外盟友是忘恩負(fù)義的，移民是恐怖分子偽裝的……基于此，要以“美國(guó)優(yōu)先”來(lái)組織和管理美國(guó)外交，用對(duì)抗性的辦法來(lái)應(yīng)對(duì)威脅，貶低同盟，疏遠(yuǎn)歐盟，嘲笑多邊，敵視聯(lián)合國(guó)，反感現(xiàn)行制度，撼動(dòng)從北約到北美自由貿(mào)易協(xié)議等一系列戰(zhàn)后外交政策支柱。他堅(jiān)持修美墨邊境墻、奉行貿(mào)易保護(hù)主義，響應(yīng)了民粹主義的本土主義和反移民情緒；抨擊精英政治、拒絕氣候變化科學(xué)，反映出民粹主義的“陰謀論”幻想；拳擊式的公共交流方式、報(bào)復(fù)性的外交風(fēng)格，則屬于民粹主義政治動(dòng)員的套路。可以說(shuō)，民粹主義作為政治極化的產(chǎn)物，并非美國(guó)政治主流，但它通過(guò)特朗普的執(zhí)政，上升到國(guó)家政權(quán)的最高層面，向政治議程滲透，其內(nèi)在的反建制訴求正在向國(guó)際層面?zhèn)鲗?dǎo)，加速國(guó)際秩序的深層次變革。

“特朗普優(yōu)先”強(qiáng)化失信的外交

2018年6月，曾因詮釋“奧巴馬主義”而名聲大噪的美國(guó)《大西洋月刊》主編杰弗里·戈德堡再次為該刊撰文，解讀“特朗普主義”并將之歸納為三點(diǎn)：一是對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有朋友，就沒(méi)有敵人；二是經(jīng)營(yíng)永久失穩(wěn)，才能生成美國(guó)優(yōu)勢(shì)；三是與美國(guó)對(duì)話者，要么接受一切，要么離開(kāi)。歸根結(jié)底，“特朗普主義”以“美國(guó)優(yōu)先”原則為核心，往大了說(shuō)是：“天下唯美國(guó)，其余皆塵?！?；往具體說(shuō)是：“我們就是‘去奧巴馬主義”。經(jīng)此，“美國(guó)優(yōu)先”幻化為“特朗普優(yōu)先”，美國(guó)外交一段時(shí)間以來(lái)的分裂、自私、任性、冒進(jìn)等都得到了解釋?zhuān)涫庞趪?guó)際社會(huì)也成為必然。

就政策延續(xù)性而言，特朗普奉行“退出”，兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，拆解奧巴馬外交遺產(chǎn)，有助于樹(shù)立自身“言必信”的威信，卻模糊了美國(guó)外交的關(guān)鍵利益，固化了國(guó)家形象的出爾反爾，傷及美國(guó)的履約力、威懾力、強(qiáng)制力，使它做出的承諾不可信、威脅不可畏，難以讓外界嚴(yán)肅對(duì)待。就政策一致性而言，特朗普的言論與政府表態(tài)常有出入，特別是在與俄羅斯打交道的問(wèn)題上，他和他的政府始終是脫節(jié)的，以致白宮發(fā)言人不時(shí)強(qiáng)調(diào)，外界應(yīng)當(dāng)關(guān)注美國(guó)政府的政策，而非總統(tǒng)的推文或即興講話。美國(guó)對(duì)華政策也存在前后矛盾，兩國(guó)在2017年實(shí)現(xiàn)元首互訪，建立了四個(gè)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、安全、人文等全面領(lǐng)域的高層對(duì)話機(jī)制，2018年初雙方的經(jīng)貿(mào)團(tuán)隊(duì)通過(guò)四輪密集對(duì)話，為化解雙邊經(jīng)貿(mào)摩擦達(dá)成寶貴共識(shí)。但其后，美方對(duì)中方團(tuán)隊(duì)努力的成果棄之不顧，一意挑起對(duì)華貿(mào)易摩擦，其談判誠(chéng)意和政策意圖均失信于人。

就政策全局性而言，“美國(guó)優(yōu)先”所考慮的，是特朗普支持者的美國(guó)，是部分選民的美國(guó)，把部分選民的局部利益凌駕于本國(guó)及盟國(guó)之上，這決定了美國(guó)外交對(duì)全球利益的考量存在結(jié)構(gòu)性缺陷。例如，特朗普為向共和黨三位最大的猶太裔捐助者“報(bào)恩”，并呼應(yīng)共和黨的主要支持基礎(chǔ)——白人福音派基督徒的親以色列關(guān)切，執(zhí)意退出伊朗核問(wèn)題協(xié)議，而協(xié)議作廢將令歐洲不得不面對(duì)伊朗可能重新進(jìn)行“核武裝”的前景，并失去預(yù)警時(shí)間，相當(dāng)于撬動(dòng)了歐洲安全，令美歐關(guān)系元?dú)獯髠梭w系承受著特朗普沖擊波的重壓，離心力增強(qiáng)。

就政策的穩(wěn)定性和可預(yù)期性而言，特朗普個(gè)人化的決策模式有很大的隨意性。例如，他把“不確定性”當(dāng)成優(yōu)勢(shì)來(lái)經(jīng)營(yíng)，把撕毀伊核協(xié)議、實(shí)現(xiàn)與朝鮮最高領(lǐng)導(dǎo)人金正恩會(huì)晤、把美國(guó)駐以色列大使館遷至耶路撒冷等，標(biāo)榜為打破現(xiàn)狀、改變游戲規(guī)則之舉。他還發(fā)起對(duì)加拿大、墨西哥、歐盟、中國(guó)、印度、土耳其等多國(guó)的貿(mào)易摩擦，且始終保持對(duì)俄制裁。幾乎所有熱點(diǎn)問(wèn)題都在同時(shí)動(dòng)、互相咬、陷入僵持，不僅政策目標(biāo)互相抵消，而且要價(jià)之高，包羅萬(wàn)象，制裁成癮，狂妄自大，每個(gè)環(huán)節(jié)失控的風(fēng)險(xiǎn)都大于取得突破的可能。在一定程度上，當(dāng)今時(shí)代的巨大風(fēng)險(xiǎn)是，美國(guó)將在國(guó)際秩序變革中何去何從，而不是他所針對(duì)的和所制裁的別國(guó)。

值得一提的是，如同前幾屆政府期間一樣，在野黨習(xí)慣于把問(wèn)題歸因于總統(tǒng)個(gè)人，好像只要換一個(gè)首長(zhǎng)，美國(guó)就能恢復(fù)其霸權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，美國(guó)外交從來(lái)不是出于單一且統(tǒng)一的世界觀，而是出于諸多相互競(jìng)爭(zhēng)的聲音和價(jià)值觀之間的平衡。決策者的直覺(jué)和沖動(dòng)始終存在，而如何將之與更廣泛的民意及現(xiàn)實(shí)聯(lián)系起來(lái)，形成明智的政策，將是一個(gè)持續(xù)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的過(guò)程。

（作者系中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院美國(guó)所副所長(zhǎng)）