備案審查，維護以憲法為核心的法制統(tǒng)一

丁祖年

良法是善治的前提。對所有規(guī)范性文件進行備案審查，確保所有“紅頭文件”合乎法治精神，本質(zhì)上是維護憲法權(quán)威、保證憲法實施的體現(xiàn)。

備案審查工作要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

□黨的十八大以來，中央高度重視備案審查工作。十八屆三中全會、四中全會和黨的十九大報告對加強備案審查工作提出了要求，作出了部署。備案審查工作如何更好地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)？

■2015年，中央下發(fā)的《關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》中明確指出，一切違反憲法法律的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件都必須予以糾正。2016年，省委根據(jù)中央的統(tǒng)一部署要求，出臺了《關(guān)于建立健全法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)運機制的實施意見的通知》，對建立健全備案審查分工負責(zé)、移交處理、提議審查、征求意見、會商協(xié)調(diào)等工作機制，提出了具體部署和要求。

備案審查工作一定要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行，各級人大常委會黨組在向同級黨委匯報年度工作計劃時，應(yīng)當(dāng)包括有關(guān)備案審查工作的情況。備案審查工作中遇到的重大問題，應(yīng)當(dāng)及時向同級黨委報告。各級黨委要加強備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時研究解決備案審查工作中的重大問題，支持人大常委會依法行使職權(quán)。督促政府依法向人大報備規(guī)范性文件，對人大常委會提出的意見要認真研究落實。審查規(guī)范性文件要堅持正確的政治方向，增強四個意識，貫徹黨的意圖。

總體上看，與其他經(jīng)常性監(jiān)督形式相比，重視程度還是差一點。監(jiān)督法明確規(guī)定，備案審查是常委會經(jīng)常性監(jiān)督的一種形式，要把它和其他幾項工作一樣，放到重要位置上，做出具體部署，每年提出新要求，每年作出檢查評估，對工作成效問題進行總結(jié)，這樣才能不斷推進這項工作。

□各級人大常委會對同級政府的規(guī)范性文件進行監(jiān)督，同級政府應(yīng)持什么態(tài)度，政府規(guī)范性文件報送備案工作有哪些需要改進的地方？

■總體上來看，各級政府對接受人大常委會對規(guī)范性文件監(jiān)督是高度重視的，但也存在不平衡不夠主動的問題。有的該報未報，有的報送不及時，有的對常委會工作機構(gòu)就規(guī)范性文件提出的意見，不夠重視甚至有抵觸情緒，有的對存在問題的規(guī)范性文件糾正不及時、不到位。

各級人大常委會對同級政府的規(guī)范性文件進行監(jiān)督，根本目的都是促進政府依法行政，保障人民群眾的合法權(quán)益，保證憲法法律的正確實施。各級人民政府要進一步提高對備案審查工作重要性的認識，進一步增強依法行政意識，進一步增強接受人大常委會監(jiān)督的意識，自覺主動地、真心實意地接受人大常委會監(jiān)督。各級人民政府要進一步健全完善報送規(guī)范性文件備案的工作機制和責(zé)任機制，保證按照法律法規(guī)的要求及時報送規(guī)范性文件備案。

對人大常委會備案審查工作中提出的問題，人民政府要積極配合，認真研究，及時作出回應(yīng)。對人大常委會審查確認存在適當(dāng)性問題的規(guī)范性文件，人民政府要及時整改，主動糾正，糾正情況依法向人大常委會作出報告。作為人大常委會來說，也要本著監(jiān)督與支持相統(tǒng)一的原則，認真負起自己的責(zé)任，通過監(jiān)督來更好地促進政府的工作。

法律效果與社會效果要統(tǒng)一

□規(guī)范性文件備案審查，政策性強、法律性強，社會關(guān)注度高。如何堅持法律效果與社會效果統(tǒng)一？

■各級人大常委會在備案審查工作中，要特別注意講究工作方式方法，講求法律效果與社會效果的統(tǒng)一。這項工作專業(yè)性和政策性都很強，有的還涉及到敏感性，我們要正確、審慎處理，我們實踐總結(jié)出來有“四個要”。一是審查要嚴格。就是審查的時候，一定要具體、細致、全面，查深查透，審查標(biāo)準把握要嚴格。

二是判斷要準確。要根據(jù)法律和事實，對于作為審查依據(jù)的法律、法規(guī)，我們要認真準確領(lǐng)會和掌握其基本要求和精神實質(zhì)，對作為審查對象的規(guī)范性文件，要合理、全面理解其真實的意思和精神，不能簡單地停留在對文字的機械片面理解。備案審查工作兩頭要搞清楚、搞明白。在此基礎(chǔ)上，本著社會效果與法律效果相統(tǒng)一的要求，科學(xué)、合理地作出判斷。我們既要重視法律效果，維護法制統(tǒng)一，同時又要注意社會效果，遵循改革發(fā)展方向，增強老百姓的認同度、認知度等。

三是溝通要到位。各級人大常委會審查發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在不適當(dāng)問題時，要充分聽取制定機關(guān)對這個問題的意見，尊重他們正當(dāng)?shù)睦碛珊鸵庖?。同時，通過溝通，盡可能使他們理解、形成共識。

四是處置要慎重。我們針對的是一級國家機關(guān)做出的有效的行為，它的這種行為的變動，可能會帶來一系列后續(xù)影響。所以，我們要慎重處理，講究方式方法，盡可能促使政府自行糾正或者以最佳的方式糾正，以取得最好的社會效果。

備案審查制度和能力建設(shè)是基礎(chǔ)

□備案審查制度和能力建設(shè)，是保障備案審查工作取得成效的基礎(chǔ)條件。加強備案審查制度和能力建設(shè)方面，我們該怎么做？

■一是要進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)。備案審查工作要列入人大常委會年度工作要點和監(jiān)督工作計劃，做到備案審查工作年年有新目標(biāo)、有新任務(wù)、有部署、有檢查，推動備案審查工作每年取得新進展。

二是進一步加強備案審查工作機構(gòu)和隊伍建設(shè)。我省11個設(shè)區(qū)的市都已經(jīng)設(shè)立了備案審查處，超過70%的縣級人大常委會設(shè)立了備案審查科或者配備了專職工作人員。已經(jīng)設(shè)立備案審查機構(gòu)或者配備專職工作人員的縣級人大常委會，要根據(jù)備案審查工作需要，配齊配強工作人員；還沒有設(shè)立備案審查機構(gòu)或者配備專職工作人員的縣級人大常委會，要按照省委《關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》文件要求，盡快爭取設(shè)立或配備。

三是要進一步健全完善備案審查工作機制。各地要認真總結(jié)已有的經(jīng)驗和做法，更好地理順備案審查工作機制，完善備案審查工作程序，健全備案審查工作制度，創(chuàng)新備案審查工作方法。要進一步主動加強與黨委、政府各備案審查工作機構(gòu)的協(xié)作配合，建立備案審查銜接聯(lián)動機制。同時在人大內(nèi)部，要進一步加強各專門委員會、工作委員會的溝通聯(lián)系，及時交流溝通備案審查工作情況，形成工作合力。

四是要進一步加大備案審查工作力度。在監(jiān)督選題上，要結(jié)合常委會監(jiān)督工作計劃，抓住涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益，以及社會普遍關(guān)注、群眾反映強烈的規(guī)范性文件，進行重點審查。在審查內(nèi)容上，要抓住涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織的權(quán)利，增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，以及設(shè)置行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費、稅收等內(nèi)容，進行重點審查。要積極運用聽取專項工作報告、執(zhí)法檢查、專題詢問、專項審查等形式，加大審查工作力度。要認真研究處理人民群眾提出的審查建議，辦理結(jié)果要按規(guī)定及時告知建議人。對審查發(fā)現(xiàn)存在適當(dāng)性問題的規(guī)范性文件，要與制定機關(guān)溝通，堅決督促糾正。

五是要進一步加強備案審查能力建設(shè)。一方面，要增強內(nèi)功，通過培訓(xùn)、講座等形式，提高常委會組成人員和備案審查工作人員的專業(yè)素質(zhì)和能力。另一方面，要借用外腦，借力法學(xué)院校、律師事務(wù)所等社會機構(gòu)，通過聘請專家、委托審查等方式，提高備案審查的深度和質(zhì)量。