池州開發(fā)區(qū)違規(guī)舉債的背后

賀斌

如果任由違法舉債無序蔓延，會導(dǎo)致杠桿率迅速攀升，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

最近，財(cái)政部對此前移交銀保監(jiān)會的數(shù)起案件處理結(jié)果進(jìn)行公示，8家金融機(jī)構(gòu)因違法違規(guī)向地方政府提供融資受到處理，交通銀行池州分行作為近期唯一一家銀行上榜，也讓安徽省池州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（簡稱“池州開發(fā)區(qū)”）管委會兩年前利用政府購買服務(wù)違規(guī)舉債的行為進(jìn)一步曝光。

地方債猶如懸在地方政府頭上的達(dá)摩克利斯之劍。當(dāng)前，防范金融風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)務(wù)之急，監(jiān)管政策日趨收緊，池州一案的細(xì)節(jié)暴露出違法舉債的行為模式，而有關(guān)部門對此次案件的處理方式也備受關(guān)注。

空手“套”貸款

根據(jù)財(cái)政部對此案件公布的相關(guān)信息，2016年6月，池州開發(fā)區(qū)管委會召開了一次專題會議，同意區(qū)屬國有企業(yè)池州市平天湖建設(shè)工程有限公司（簡稱“平天湖公司”）將其建設(shè)的金光大道等22條市政道路資產(chǎn)，以6.3億元轉(zhuǎn)讓給平天湖公司的全資子公司池州金達(dá)建設(shè)投資有限公司（簡稱“金達(dá)公司”）。

天眼查信息顯示，平天湖公司成立于2001年5月31日，其主要經(jīng)營范圍除了跟建筑工程、裝修、水電等相關(guān)外，還負(fù)責(zé)授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本運(yùn)營等。2013年12月，平天湖公司出資1.7億元，獲得金達(dá)公司85%的股權(quán)，次年9月，另一股東池州金瑞實(shí)業(yè)有限公司退出，金達(dá)公司成為平天湖公司全資子公司。

2016年平天湖公司年報(bào)顯示，當(dāng)年該公司資產(chǎn)總額67.07億元，主營業(yè)務(wù)收入5.14億元，利潤總額8496萬元?！吨袊侣勚芸吩蜑楹螘D(zhuǎn)讓這批資產(chǎn)詢問過平天湖公司相關(guān)人員，對方卻三緘其口。

值得關(guān)注的是，就在半年后，2017年2月，平天湖公司再次轉(zhuǎn)讓名下資產(chǎn)，將金光大道以西、雙龍路以北地塊標(biāo)準(zhǔn)化廠房10#及其土地使用權(quán)以人民幣1481萬元公開轉(zhuǎn)讓。

就在金達(dá)公司獲得上述22條市政道路資產(chǎn)后，池州開發(fā)區(qū)財(cái)政局以政府購買服務(wù)方式實(shí)施金光大道等22條道路運(yùn)營服務(wù)項(xiàng)目，包括道路及附屬設(shè)施一般養(yǎng)護(hù)，道路維修養(yǎng)護(hù)，定期做好道路安全隱患排查，并有針對性的組織大修工程，以及開發(fā)區(qū)管委會統(tǒng)一安排的其他服務(wù)等，時(shí)間為5年，金額為人民幣7.8億元。

然而，《中國新聞周刊》并未在中國政府采購網(wǎng)上查詢到這一采購信息，只是在池州開發(fā)區(qū)管委會網(wǎng)站上找到了一則由開發(fā)區(qū)財(cái)政局發(fā)布的公告，發(fā)布時(shí)間為2017年8月30日，比公告中該項(xiàng)目的起始時(shí)間晚了一年。而根據(jù)池州開發(fā)區(qū)管委會2016年部門決算，當(dāng)年開發(fā)區(qū)政府采購支出總額41.61萬元，全部為政府采購貨物支出。

種種跡象說明，池州開發(fā)區(qū)財(cái)政局與金達(dá)公司簽訂的政府購買服務(wù)協(xié)議并不合規(guī)，甚至極有可能是虛構(gòu)的。公告稱，“經(jīng)比選，確定池州金達(dá)建設(shè)投資有限公司為該項(xiàng)目的承接主體”，而從后來相關(guān)部門調(diào)查的情況來看，金達(dá)公司實(shí)際并無提供道路運(yùn)營服務(wù)的相關(guān)資質(zhì)，也未提供相關(guān)服務(wù)。

2016年7月，金達(dá)公司以該政府購買服務(wù)協(xié)議中的應(yīng)收購買服務(wù)費(fèi)7.8億元作為質(zhì)押擔(dān)保，向交通銀行池州分行簽訂貸款5億元，用于向平天湖公司購買上述22條道路資產(chǎn)，貸款期11年。平天湖公司收到相關(guān)融資資金后，主要用于繳納池州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)土地閑置費(fèi)、支付土地競買保證金以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)園區(qū)建設(shè)支出。

池州銀監(jiān)分局在后來的一篇研究報(bào)告中曾提及此案例，并表達(dá)了擔(dān)憂，從該報(bào)告透露的信息中可知，交行池州分行參與的道路運(yùn)營項(xiàng)目貸款5億元，占該行貸款比例高達(dá)66%，“一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，對該行沖擊極大”。

2017年，財(cái)政部駐安徽省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處根據(jù)有關(guān)舉報(bào)，針對池州開發(fā)區(qū)涉嫌違法違規(guī)舉債融資擔(dān)保問題，開展核查工作。

“目前，財(cái)政部在地方債的監(jiān)管上，我們利用除西藏自治區(qū)外，全國35個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市的專員辦力量，建立了一個(gè)地方債日常監(jiān)督的體系，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，問責(zé)一起?！必?cái)政部相關(guān)部門一位人士向《中國新聞周刊》表示。同時(shí)財(cái)政部2016年發(fā)布的《發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢 督促地方政府落實(shí)管理責(zé)任——財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就印發(fā)專員辦實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法答記者問》也對此進(jìn)行了詳細(xì)說明。這也是池州開發(fā)區(qū)的案子最終由安徽專員辦負(fù)責(zé)的原因。

在池州開發(fā)區(qū)這一案例中，經(jīng)過層層擔(dān)保，層層背書，看似舉債主體是金達(dá)公司，但據(jù)平天湖公司2016年年報(bào)，這筆5億元貸款實(shí)際由平天湖公司背負(fù)，而平天湖公司是池州開發(fā)區(qū)百分百控股的區(qū)屬國有企業(yè)，也是當(dāng)時(shí)池州開發(fā)區(qū)的融資平臺。直到2017年12月13日，平天湖公司才發(fā)布公告，稱“今后將退出政府融資平臺，不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧”。

據(jù)知情人透露，在池州開發(fā)區(qū)案例中，融資平臺公司想發(fā)債，但發(fā)不了，就找一個(gè)空殼，往里面注入資產(chǎn)，通過虛增資產(chǎn)做大，使其具有發(fā)債能力。而在償債資金來源方面，通過虛構(gòu)的政府購買服務(wù)協(xié)議，名義上可以以應(yīng)收賬款償還，但實(shí)際上，應(yīng)收賬款是假的，資產(chǎn)也是假的，最終目的是為了提請舉債融資。而在這一過程中，該公司做的是政府的事情，也通過了政府的決定。

“防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)屬于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的一部分。是否屬于地方政府違法違規(guī)舉債，應(yīng)當(dāng)比照金融監(jiān)管思路，按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則實(shí)行穿透式監(jiān)管，向上穿透到舉債的決策主體，向下穿透到資金的使用，才能有效堵住監(jiān)管漏洞?！鼻笆鲐?cái)政部相關(guān)部門人士解釋說，如果融資平臺公司舉債的資金用在政府公共建設(shè)項(xiàng)目中，償債資金來源于財(cái)政資金，符合這些特征就涉嫌地方政府違法違規(guī)舉債。

目前地方政府發(fā)債的唯一合法途徑是公開發(fā)行債券，全國人大批準(zhǔn)地方政府舉債的限額后，由省級政府發(fā)行債券。如果政府舉債并不是通過政府債券形式，那就是違法違規(guī)舉債。

最終，經(jīng)安徽專員辦核查確認(rèn)，池州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以政府購買服務(wù)名義，支持企業(yè)通過應(yīng)收賬款抵質(zhì)押融資實(shí)際替政府舉債的行為，違反了《中華人民共和國預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等法律文件和制度規(guī)定。

“各家管各娃”

確認(rèn)池州開發(fā)區(qū)違規(guī)舉債行為后，財(cái)政部的處理方式也引起關(guān)注。一方面，函請安徽省人民政府依法處理池州開發(fā)區(qū)違法違規(guī)舉債問題；另一方面，向銀保監(jiān)會反映了部分金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資問題。兩家上級主管部門經(jīng)過調(diào)查核實(shí)，都對涉事相關(guān)方進(jìn)行了處理。

安徽省責(zé)成池州市政府對池州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)違法違規(guī)舉債問題全面調(diào)查核實(shí)、整改落實(shí)。2017年9月，解除了開發(fā)區(qū)財(cái)政局與金達(dá)公司簽訂的政府購買服務(wù)協(xié)議。同時(shí)，金達(dá)公司協(xié)商交通銀行池州分行簽訂了《關(guān)于撤銷〈應(yīng)收狀況質(zhì)押協(xié)議〉及相關(guān)融資要件的協(xié)議》，將金達(dá)公司提供的融資項(xiàng)目文件和《應(yīng)收賬款質(zhì)押合同》予以撤銷。

截至目前，池州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的5億元貸款全部歸還。此外，對池州開發(fā)區(qū)管委會和平天湖、金達(dá)公司相關(guān)責(zé)任人也分別給予了處分、撤職處理。

“按照國家法律，違規(guī)舉債的行為從舉借債務(wù)那一刻起已經(jīng)產(chǎn)生，無論是否能追回貸款，都已經(jīng)違法違規(guī)，償還多少只是反映債務(wù)余額的變化?！鼻笆鲐?cái)政部門人士分析說。對于這些違規(guī)擔(dān)保的政府債務(wù)，按照誰舉借誰償還的原則處理。近期國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確，對嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的融資平臺公司，依法進(jìn)行破產(chǎn)清算或重整。

而銀保監(jiān)會也對相關(guān)問題進(jìn)行核實(shí)，責(zé)令相關(guān)金融機(jī)構(gòu)限期整改。今年6月12日，池州銀監(jiān)分局在一天內(nèi)對交通銀行池州分行開出四張罰單，對交通銀行池州分行罰款40萬元，對該分行3位高管分別給予警告處分。

“之所以對地方政府違規(guī)舉債行為實(shí)行跨部門監(jiān)管，主要是基于50號文要求，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制?！鄙鲜鲐?cái)政部門人士說。

他所說的50號文，是財(cái)政部2017年4月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，其中明確規(guī)定，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。

實(shí)際上，像池州開發(fā)區(qū)這樣，利用政府購買服務(wù)進(jìn)行貸款的并不少見，據(jù)池州銀監(jiān)分局發(fā)布的信息顯示，截至2017年7月末，池州全轄政府購買服務(wù)類貸款余額37.51億元，涉及項(xiàng)目21個(gè)，包括棚戶區(qū)改造、水環(huán)境治理、城鎮(zhèn)化建設(shè)、道路工程等，貸款承接主體基本是融資平臺，均納入政府財(cái)政預(yù)算。大部分金融機(jī)構(gòu)已按上級行要求停放了在建項(xiàng)目貸款，等待市政府出具明確的“合規(guī)項(xiàng)目清單”后再作處理。

2017年5月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號），要求嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購買服務(wù)，不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。

但對于金融機(jī)構(gòu)來說，又面臨新的難題，在前述池州銀監(jiān)分局研究報(bào)告中，對此這一問題進(jìn)行了闡釋：“對于列入負(fù)面清單的在建項(xiàng)目，87號文沒有明確禁止時(shí)點(diǎn)，在建項(xiàng)目合規(guī)與否不好劃斷?！蔽闹袩o不擔(dān)憂地表示，“銀行貿(mào)然停貸易導(dǎo)致工程停擺爛尾，前期投入變成沉沒成本，引發(fā)貸款裂變?！?/p>

而在建項(xiàng)目轉(zhuǎn)型也很棘手，若轉(zhuǎn)換為政府采購工程，就需要與年度財(cái)政預(yù)算和三年中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，僅小項(xiàng)目可行，若轉(zhuǎn)換為PPP模式，投資程序復(fù)雜、落地周期長，接盤方的對價(jià)不易確定。

在這份報(bào)告中，池州銀監(jiān)分局只是從金融風(fēng)險(xiǎn)角度提出問題，或許沒有想到，金融機(jī)構(gòu)在這場地方政府違規(guī)舉債中并不能全身而退，違規(guī)要求地方政府提供融資擔(dān)保成為金融機(jī)構(gòu)一個(gè)普遍的問題。

在此次銀保監(jiān)會公布的8家金融機(jī)構(gòu)違規(guī)問題中，都存在要求地方政府提供融資擔(dān)保的問題，看似金融機(jī)構(gòu)對自身風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，實(shí)則倒逼政府為債務(wù)兜底，增加了或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

防控隱性債

嚴(yán)格說來，按照政府預(yù)算管理體系的不同，地方政府債務(wù)分為一般債和專項(xiàng)債，分類納入地方政府預(yù)算，實(shí)施限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警。

按照新預(yù)算法要求，存量債務(wù)只能通過置換方式，新增債務(wù)額度經(jīng)人大審議通過后，通過發(fā)政府債券方式舉借。這是地方政府唯一合法的舉債方式，其余的舉債方式都是違法違規(guī)的，被定義為隱性債務(wù)。

在前述財(cái)政部門人士看來，隱性債務(wù)的產(chǎn)生有其歷史背景：在新預(yù)算法出臺后的過渡階段，會出現(xiàn)一些不規(guī)范的行為。但是，隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，個(gè)別地區(qū)違規(guī)的融資舉債越來越嚴(yán)重，而此時(shí)，對于新預(yù)算法實(shí)施前的15.4萬億元存量債務(wù)已經(jīng)進(jìn)行了清理，目前已基本置換完畢，部分債務(wù)也通過PPP等方式消化掉。

因此，從2017年開始，財(cái)政部陸續(xù)出臺50號文和87號文，相當(dāng)于從完善規(guī)章制度和依法問責(zé)兩個(gè)維度對隱性債務(wù)進(jìn)行管控。

《中國新聞周刊》獲悉，從目前財(cái)政部公布的違法違規(guī)舉債問責(zé)案例來看，隱性債務(wù)有多種方式，一是人大、政府及其部門違法擔(dān)保融資；二是政府及其部門以融資平臺公司名義替政府舉債（含銀行貸款、信托、公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等非金融債務(wù)融資工具、債權(quán)債務(wù)計(jì)劃、資產(chǎn)管理產(chǎn)品等）；三是政府購買服務(wù)，簽訂虛假政府購買服務(wù)協(xié)議，違法違規(guī)購買所謂建設(shè)工程服務(wù)、融資服務(wù)等；四是PPP，即將原來違法的大量BT項(xiàng)目包裝成PPP，形式上合規(guī)，實(shí)質(zhì)大量承諾保本或最低收益，將償債風(fēng)險(xiǎn)全部由政府承擔(dān)；五是政府投資基金，即地方政府及其部門和金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立所謂基金，大量都是用于沒有收益或收益率極低的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其實(shí)是銀行貸款。此外，還有商業(yè)銀行與券商、信托等非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)復(fù)雜的資管產(chǎn)品給地方政府違規(guī)提供融資。在這些做法中，很多是交叉進(jìn)行的，大大增加了監(jiān)管的難度。

同時(shí)，由于舉借渠道多樣，涉及多個(gè)部門，比如銀行貸款由銀保監(jiān)會監(jiān)管，債券由發(fā)展改革委、人民銀行、證監(jiān)會分別監(jiān)管，資管產(chǎn)品則大多由銀保監(jiān)會、證監(jiān)會管，還有應(yīng)收賬款由央行負(fù)責(zé)，融資租賃目前明確由省級政府監(jiān)管但實(shí)際存在嚴(yán)重“監(jiān)管真空”，這種多頭管理體制之下，如果各主管部門思想不統(tǒng)一，就會增大隱性債的監(jiān)管難度。此外，政策預(yù)期的不穩(wěn)定也會形成道德風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷的擴(kuò)張?！皬哪撤N程度上，相關(guān)部門監(jiān)管的決心是防控隱性債務(wù)的關(guān)鍵所在。”前述財(cái)政部門人士說。

違法違規(guī)無序舉債實(shí)質(zhì)是“寅吃卯糧”，過度透支未來地方財(cái)力和財(cái)政空間，影響國家宏觀調(diào)控的效果，同時(shí)，造成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不可持續(xù)，潛藏巨大風(fēng)險(xiǎn)。此外，如果任由違法違規(guī)無序舉債呈蔓延趨勢的話，會導(dǎo)致杠桿率迅速攀升，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

下一步，對隱性債務(wù)的防控重點(diǎn)是什么？要堅(jiān)決不允許新增債務(wù)，如果繼續(xù)違法違規(guī)舉債，堅(jiān)決問責(zé)，終身問責(zé)、倒查責(zé)任；對累積的存量債務(wù)穩(wěn)妥化處置。

“動員千遍不如問責(zé)一遍，對于隱性債管控，同樣如此?！痹撊耸空f。