對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)將如何監(jiān)管？

閔杰

“從市場份額上來講，滴滴屬于一家獨(dú)大的企業(yè)，這種狀況下，政府不是要培養(yǎng)

一個(gè)新的市場主體去進(jìn)行競爭，而更多是在這種市場格局下，避免壟斷市場主體

利用市場壟斷地位做一些壟斷的市場行為，強(qiáng)化對(duì)壟斷行為進(jìn)行監(jiān)管?！?/p>

滴滴平臺(tái)在三個(gè)月內(nèi)發(fā)生的兩起惡性安全事件，引發(fā)了整個(gè)網(wǎng)約車行業(yè)的信任危機(jī)。

實(shí)際上，從2016年起，交通運(yùn)輸部就開始著手對(duì)網(wǎng)約車建章立制，先后出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺(tái)運(yùn)行管理辦法》等規(guī)定。

而根據(jù)中國政法大學(xué)法治政府研究院的統(tǒng)計(jì)，截至2018年上半年，已經(jīng)有190個(gè)城市，包括4個(gè)直轄市、186個(gè)地級(jí)市發(fā)布了網(wǎng)約車地方細(xì)則。在全國298個(gè)地級(jí)市和直轄市中，已發(fā)布細(xì)則的城市占比為63.76%。

如此多的規(guī)定，為什么沒能管住網(wǎng)約車平臺(tái)？網(wǎng)約車模式，能不能讓出行變得更安全？如何探索網(wǎng)約車平臺(tái)更有效的監(jiān)管方式？《中國新聞周刊》就此專訪了國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所城市交通運(yùn)輸研究中心主任程世東。

發(fā)生問題是因?yàn)闆]有落實(shí)政策法規(guī)

中國新聞周刊：今年網(wǎng)約車連續(xù)出現(xiàn)了嚴(yán)重的安全事件，你認(rèn)為最主要的原因是什么？

程世東：最主要的原因還是在安全方面的一些措施沒有做到位。我覺得主要包括兩大方面的措施，第一事前的預(yù)防性措施。其實(shí)從政策和法規(guī)制定之初就很重視這一塊，主要是審核駕駛員的背景。這兩次事件大家也看出來，罪犯在這以前可能都有一定的前科。事前審核，是要把一些特殊的、原來犯比較嚴(yán)重的刑事案件的人員，通過審核排除在外，更好地保障用戶的安全，這種事前的審核是必須的。第二在運(yùn)營過程中的一些舉措，比如監(jiān)控的措施，能起到警示和威懾作用，能降低案件發(fā)生概率。此外，如果和公安部門有順暢的溝通機(jī)制和渠道，即使發(fā)生案件，也會(huì)把傷害程度降到最低。事前的預(yù)防性和事中的相關(guān)舉措，現(xiàn)在來看，這兩塊都沒有做得很好。

中國新聞周刊：事件發(fā)生后，很多人質(zhì)疑網(wǎng)約車的安全性。你認(rèn)為，相比傳統(tǒng)出租車行業(yè)，網(wǎng)約車的安全性更高了，還是更低了？

程世東：我認(rèn)為二者沒有辦法直接對(duì)比。傳統(tǒng)的巡游車，駕駛員都是經(jīng)過審核的，審核的程度、考核的程度都比較高，毫無疑問管理更加規(guī)范，約束性更強(qiáng)一些。事前預(yù)防性的措施，對(duì)現(xiàn)在的網(wǎng)約車來講一定是好的。而從事中角度看，目前網(wǎng)約車平臺(tái)都實(shí)時(shí)跟蹤到車輛，可能會(huì)在這一方面降低一些風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)是在事前審核可能更可靠，其他的日常管理措施更加嚴(yán)格，而網(wǎng)約車可能是在事中的時(shí)候約束性更強(qiáng)一些。

但對(duì)整個(gè)出租車，包括網(wǎng)約車和巡游車，如果以后融合到一起，或者說二者都采取相應(yīng)的措施，雙方的安全性都會(huì)提高。我覺得我們不要去對(duì)比誰更高，其實(shí)是雙方都可以把安全做得更好。

中國新聞周刊：網(wǎng)約車行業(yè)中不少平臺(tái)采用的是C2C模式，網(wǎng)約車平臺(tái)只是一個(gè)平臺(tái)，并不直接擁有車輛和司機(jī)。在這種模式下，平臺(tái)的管理責(zé)任和安全責(zé)任，是否就被弱化了？

程世東：我不這么認(rèn)為，而且政策法規(guī)在這方面是非常明確的。2016年7月份國務(wù)院出臺(tái)的深化出租車改革的指導(dǎo)意見，以及幾個(gè)部委出的管理辦法里邊很清楚，網(wǎng)約車平臺(tái)是承運(yùn)人，這就意味著它是對(duì)乘客負(fù)有全權(quán)責(zé)任，不僅僅是一個(gè)信息的撮合者。

我也認(rèn)為把平臺(tái)定位為運(yùn)輸?shù)某羞\(yùn)人是一個(gè)非常準(zhǔn)確的界定，因?yàn)閷?duì)于用戶來講，我們是把錢付給了平臺(tái)，不是付給了司機(jī)。我把錢付給了誰，其實(shí)就是購買誰的服務(wù)，誰就要為我負(fù)責(zé)。至于說，平臺(tái)跟司機(jī)，跟一些汽車租賃的企業(yè)，它們之間的關(guān)系是另一層關(guān)系。乘客購買的是平臺(tái)的服務(wù)，后邊的責(zé)任劃分、利益分?jǐn)?，跟用戶沒有關(guān)系。平臺(tái)必須對(duì)用戶負(fù)責(zé)，后邊責(zé)任的劃分，那是你的事情。

目前的懲罰機(jī)制對(duì)平臺(tái)威懾力不夠大

中國新聞周刊：2016年網(wǎng)約車新政發(fā)布后，各地都出臺(tái)了網(wǎng)約車的準(zhǔn)入門檻和監(jiān)管規(guī)定，為什么還會(huì)發(fā)生這么多問題。你認(rèn)為，主要原因是什么？

程世東：發(fā)生問題是因?yàn)槲覀儧]有把政策法規(guī)很好落實(shí)。我們出臺(tái)了規(guī)定，要求網(wǎng)約車平臺(tái)的人、車、包括平臺(tái)本身的合規(guī)，但是沒有達(dá)到我們理想的合規(guī)進(jìn)程。

分析原因的話，首先是平臺(tái)沒有積極配合政府去做。政府一直在推動(dòng)合規(guī)化，但平臺(tái)沒有這種積極性，原因也很簡單，如果合規(guī)，可能對(duì)平臺(tái)業(yè)務(wù)量會(huì)有比較大的影響。企業(yè)沒有意愿，另一方面政府要推動(dòng)，就需要一種監(jiān)督機(jī)制或者懲罰機(jī)制，才能夠推動(dòng)企業(yè)去做。

目前政府所能夠采取的措施，到現(xiàn)在為止，最主要的還是按照相關(guān)的暫行管理辦法，一旦抓住非法營運(yùn)的車輛，對(duì)其進(jìn)行處罰，目前可能也就是處罰一兩萬的罰金。這種處罰，我覺得可能對(duì)平臺(tái)的威懾力不夠大。因?yàn)槠脚_(tái)的資本實(shí)力很強(qiáng)，這種監(jiān)管手段其實(shí)效果并不好。最近幾個(gè)月，相關(guān)部門也在探索，是不是有更有效的手段，才能對(duì)這些規(guī)模比較龐大、資本實(shí)力比較強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)能夠有更有效的監(jiān)管手段。

這次從國家層面，由交通運(yùn)輸部牽頭幾個(gè)部委出臺(tái)這種聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)合懲戒的舉措，都是在探討這種更有效的手段。國外對(duì)這種網(wǎng)絡(luò)性的平臺(tái)，在處罰的時(shí)候，不是按照單個(gè)個(gè)體來去處罰，而更多的是按照營業(yè)額的百分比來去懲罰，處罰的金額就會(huì)很高，一般都以億為單位來處罰，對(duì)平臺(tái)企業(yè)來講，威懾力就會(huì)高很多，會(huì)相對(duì)比較有效。我們的政策和法規(guī)也需要根據(jù)新的這種業(yè)態(tài)，做出相應(yīng)的調(diào)整。

中國新聞周刊：網(wǎng)約車行業(yè)，不合規(guī)問題非常突出，不合規(guī)車輛和駕駛員大量存在，會(huì)導(dǎo)致什么問題？

程世東：一方面，存在大量不合規(guī)車輛和駕駛員，在安全方面可能就有隱患;另一方面，可能會(huì)影響到我們?cè)瓉韺?duì)網(wǎng)約車的定位。根據(jù)原來的要求，網(wǎng)約車與巡游車錯(cuò)位發(fā)展，網(wǎng)約車跟傳統(tǒng)出租車定位不一樣，是相對(duì)比較高端的。現(xiàn)在因?yàn)闆]有合規(guī)，網(wǎng)約車現(xiàn)在提供的服務(wù)可能是普通的出行服務(wù)，會(huì)影響原來的一些設(shè)想和規(guī)定，使原來的政策失效。但是最大的問題還是安全方面的隱患。

中國新聞周刊：網(wǎng)約車平臺(tái)和監(jiān)管部門之間，存在“數(shù)據(jù)拉鋸”問題，平臺(tái)并不愿意主動(dòng)將完整真實(shí)的數(shù)據(jù)交給監(jiān)管部門。根本的原因是什么？企業(yè)也有擔(dān)憂，上傳數(shù)據(jù)后，政府是否有能力處理和運(yùn)用好這些數(shù)據(jù)？

程世東：平臺(tái)沒有把數(shù)據(jù)及時(shí)地向政府的監(jiān)管平臺(tái)上傳，而政府也沒有監(jiān)管手段讓企業(yè)及時(shí)上傳，所以就導(dǎo)致現(xiàn)在的這種結(jié)果。

至于上傳哪些數(shù)據(jù)，應(yīng)該是圍繞監(jiān)管所需要的數(shù)據(jù)。監(jiān)管部門提出監(jiān)管要求，為了達(dá)到這個(gè)要求，企業(yè)就應(yīng)該把相關(guān)的數(shù)據(jù)給監(jiān)管部門，這是一個(gè)最大的原則。

當(dāng)然這對(duì)政府的管理也是非常大的挑戰(zhàn)，因?yàn)楸O(jiān)管部門需要相關(guān)的科技人才來進(jìn)行支撐?，F(xiàn)在企業(yè)的技術(shù)水平是非常高的，因?yàn)槠髽I(yè)有高薪在養(yǎng)著龐大的隊(duì)伍。而政府，因?yàn)轶w制的原因，不可能養(yǎng)那么多高科技的人才，不可能有那么大的隊(duì)伍。當(dāng)政府和企業(yè)在面臨科技手段博弈的時(shí)候，如何做到比較有效的監(jiān)管，這也是一個(gè)挑戰(zhàn)。

政府應(yīng)對(duì)合規(guī)后的政策效果做出預(yù)判

中國新聞周刊：對(duì)于網(wǎng)約車平臺(tái)，監(jiān)管部門應(yīng)該如何探索更有效的監(jiān)管方式？

程世東：現(xiàn)在的市場格局是有了非常大的變化，原來是相對(duì)比較均衡，現(xiàn)在是一個(gè)壟斷的市場格局，就應(yīng)該對(duì)這種市場格局有比較強(qiáng)的監(jiān)管的手段。我們的處罰措施、處罰的力度、處罰的方式要跟原來不一樣。要有對(duì)壟斷市場主體比較有效的監(jiān)管手段。

監(jiān)管方式需要更好地利用技術(shù)的、科技的方式來去監(jiān)管。比如，現(xiàn)在大家質(zhì)疑，網(wǎng)約車平臺(tái)加價(jià)行為，是真的運(yùn)力不足，還是平臺(tái)造成的運(yùn)力短缺來提高價(jià)格？監(jiān)管部門需要通過信息手段來掌握供需狀況。比如，有人質(zhì)疑平臺(tái)派單的不公平性，那監(jiān)管部門應(yīng)該通過企業(yè)的算法判斷出是不是真的不公平，跟它對(duì)外公開的派單準(zhǔn)則是否一致？

網(wǎng)約車本身是一個(gè)新興的業(yè)態(tài)，雖然還沒有脫離出租車這個(gè)行業(yè)，但是加上了新的技術(shù)手段，產(chǎn)生了新的市場格局。它還在不斷的摸索中前進(jìn)，對(duì)于政府的管理是同樣的。政府也沒有相關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)，也在慢慢地探索自己的監(jiān)管方式。現(xiàn)在最核心的是，出現(xiàn)了問題，能不能及時(shí)地采取措施，能夠把管理的不足和缺項(xiàng)補(bǔ)上，防止在未來再次發(fā)生，這個(gè)是需要去關(guān)注的。對(duì)未來的前瞻性預(yù)判方面，對(duì)企業(yè)的管理人員和政府的管理人員，都需要有一定的包容性。

中國新聞周刊：目前網(wǎng)約車迎來全行業(yè)整改，你認(rèn)為要特別關(guān)注哪些問題？

程世東：現(xiàn)在監(jiān)管部門很明確，12月31日之前所有網(wǎng)約車平臺(tái)基本合規(guī)。以前各地政府在出臺(tái)政策的時(shí)候，有一個(gè)過渡期。但是國家政策出臺(tái)了兩年，地方政策也出臺(tái)一年多了，這么長時(shí)間了還沒有達(dá)到監(jiān)管初衷理想的狀況，所以現(xiàn)在采取更嚴(yán)格的監(jiān)管手段來實(shí)現(xiàn)人車的合規(guī)。

整改過程中需要處理幾個(gè)問題。首要的是，現(xiàn)在已經(jīng)積累了一些問題，有一部分車輛是由司機(jī)跟汽車租賃公司簽訂協(xié)議去買的，不管是車輛也好，還是駕駛員也好，如果它不符合政府的規(guī)定怎么辦？這可能具有相當(dāng)一部分規(guī)模，如果處理不好的話，這是潛在的行業(yè)不穩(wěn)定的問題。比如，北京這方面問題就會(huì)比較突出一些，因?yàn)楸本┑募?xì)則要求“京人京車”，車的問題不是很大，京籍要求就比較麻煩了，大部分司機(jī)可能不是北京戶口，涉及人群可能會(huì)比較大，帶來的問題也比較嚴(yán)重。

監(jiān)管部門需要考慮，政策是不是跟老百姓的需求能夠相對(duì)匹配？如果說按照現(xiàn)在的這種準(zhǔn)入門檻，不能滿足老百姓合理的打車需求怎么辦？這個(gè)是監(jiān)管部門現(xiàn)在需要去考慮的問題。

而且這個(gè)問題也比較迫切，12月31日之前要基本實(shí)現(xiàn)合規(guī)，現(xiàn)在只剩三個(gè)月的時(shí)間。100天的時(shí)間里，至少政府應(yīng)該做出預(yù)案，尤其是條件比較嚴(yán)格的城市要做出預(yù)判。如果說在這以前能夠做出判斷，覺得老百姓的需求可能是滿足不了，需要進(jìn)行政策調(diào)整的話，在這以前做出調(diào)整也是未嘗不可的一種舉措。如果等問題出現(xiàn)了再去進(jìn)行評(píng)估，那時(shí)間周期其實(shí)挺長的，至少要三五個(gè)月。如果是這樣，我們?yōu)槭裁床惶崆暗浆F(xiàn)在就開始著手去做這個(gè)工作，來避免出現(xiàn)比較大的社會(huì)影響。

中國新聞周刊：關(guān)于滴滴是否存在壟斷，存在很多不同看法，你怎么看？是否應(yīng)該對(duì)這種“壟斷”采取措施？

程世東：從市場份額上來講，應(yīng)該是比較明確的，滴滴是屬于一家獨(dú)大的狀況。我個(gè)人認(rèn)為這種市場格局在短期內(nèi)要有比較大的變化的可能性也不是特別大，當(dāng)然也不排除在某些個(gè)別的城市，會(huì)有這個(gè)相對(duì)比較充分的競爭。

但從未來看，政府的管理會(huì)越來越規(guī)范，在以前的快速發(fā)展過程里，很多的低價(jià)競爭帶來的市場份額的快速擴(kuò)張，未來可能就不會(huì)允許這么去做。包括行業(yè)大規(guī)模的合并，政府在監(jiān)管方面也會(huì)比較謹(jǐn)慎。

這種狀況下，政府需要去做的，不是說要培養(yǎng)一個(gè)新的市場主體去進(jìn)行競爭，而更多是在這種市場格局下，要對(duì)壟斷的市場主體進(jìn)行監(jiān)管，避免它會(huì)利用市場壟斷地位，做一些壟斷的市場行為。