土地供給結(jié)構(gòu)扭曲與中國城市化滯后1

謝冬水

0 引言

城市化與工業(yè)化平衡聯(lián)動發(fā)展是一國經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型的重要動力(Lewis，1954)。改革開放以來，中國城市化和工業(yè)化發(fā)展迅速，但二者之間的發(fā)展路徑并不平衡。相對于快速推進(jìn)的工業(yè)化進(jìn)程，中國的城市化水平嚴(yán)重遲滯，城市化滯后于工業(yè)化已成為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的一個典型現(xiàn)象(沈可和章元，2013；劉瑞明和石磊，2015)。2014年中國第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重達(dá)到42.7%，但第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重卻只有29.9%*數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒(2015)》。。從城市化水平的國際比較來看，2014年中國以常住人口計算的城市化率為54.77%，如以戶籍人口計算則更低——僅有36.63%[注]數(shù)據(jù)來源：《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒(2015)》。，遠(yuǎn)低于80%的世界平均水平(陳斌開和陸銘，2016)。城市化遲滯給我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了一系列負(fù)面影響，例如，導(dǎo)致消費(fèi)需求不足、阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、造成城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大等(Chang和Brada，2006；陳斌開和林毅夫，2013)。如何促進(jìn)城市化和工業(yè)化平衡聯(lián)動發(fā)展，已成為我國政府和社會各界普遍關(guān)注的重大議題。

圍繞我國城市化滯后于工業(yè)化問題，現(xiàn)有研究主要從就業(yè)吸納能力、勞動力供給和城市化成本等三個方面進(jìn)行了探討。在就業(yè)吸納能力方面，人們往往認(rèn)為城市化滯后源于中國實行的一些經(jīng)濟(jì)政策降低了城市的就業(yè)吸納能力。例如，陳斌開和林毅夫(2013)認(rèn)為中國長期實行的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，降低了城市部門對農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)吸納能力，阻礙了城市化進(jìn)程，進(jìn)而導(dǎo)致中國城市化長期滯后于工業(yè)化。沈可和章元(2013)利用中國省級面板數(shù)據(jù)研究了資本密集型投資傾向?qū)Τ鞘谢瘻蟮挠绊懀l(fā)現(xiàn)地方政府偏重資本密型產(chǎn)業(yè)的投資政策顯著擴(kuò)大了城市化與工業(yè)化之間的差距。陸銘和歐海軍(2011)的經(jīng)驗研究也表明，地方政府偏向發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)的投資傾向抑制了經(jīng)濟(jì)增長對就業(yè)的吸納能力。類似地，劉瑞明和石磊(2015)則從所有制結(jié)構(gòu)入手，將城市化遲滯歸因于所有制改革的滯后，認(rèn)為國有企業(yè)的就業(yè)創(chuàng)造能力有限，過高的國有經(jīng)濟(jì)比重將會對城市化進(jìn)程產(chǎn)生抑制作用。在勞動力供給方面，大量文獻(xiàn)認(rèn)為限制勞動力自由流動的戶籍制度是導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化的重要原因(Au and Henderson，2006；Whalley and Zhang，2007)。陳釗和陸銘(2008)的研究發(fā)現(xiàn)，中國的戶籍制度及其背后的公共服務(wù)和社會福利歧視，是阻礙農(nóng)村勞動力順利向城市遷移、進(jìn)而制約城市化進(jìn)程的制度根源。鄧曲恒和古斯塔夫森(2007)的研究進(jìn)一步表明，旨在放松戶籍管制的戶籍制度改革顯著促進(jìn)了勞動力永久性遷移，因而對城市化進(jìn)程具有正向促進(jìn)作用。然而這方面的研究結(jié)論并不一致，孫文凱等(2011)的研究發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革在引導(dǎo)農(nóng)村勞動力遷移方面的作用較為有限。因此，戶籍制度并不能完全解釋我國城市化滯后于工業(yè)化的現(xiàn)象(沈可和章元，2013)。在城市化成本方面，已有文獻(xiàn)認(rèn)為城市化滯后現(xiàn)象與城市化成本的承擔(dān)主體——地方政府和遷移人口——不能承擔(dān)相應(yīng)的城市化成本有關(guān)。倪鵬飛等(2014)通過構(gòu)建開放經(jīng)濟(jì)體系下勞動力轉(zhuǎn)移模型發(fā)現(xiàn)，在開放經(jīng)濟(jì)和外部需求增加的情況下，大量存在的農(nóng)村剩余勞動力為工業(yè)化提供了廉價的勞動力供給，因而降低了工業(yè)化的勞動力成本、導(dǎo)致工業(yè)化快速擴(kuò)張。但較低的勞動力工資使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力無法承擔(dān)在城市長期定居的成本，進(jìn)而阻礙了城市化進(jìn)程，最終導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化。謝冬水(2016)基于地方政府競爭的視角，發(fā)現(xiàn)在為經(jīng)濟(jì)增長而競爭的壓力下，推進(jìn)城市化對地方政府而言是一個沉重的財政負(fù)擔(dān)，不利于地方經(jīng)濟(jì)增長和改善政績。因此，地方政府沒有動力承擔(dān)推進(jìn)城市化的財政成本，由此導(dǎo)致城市化滯后。

上述研究為我們理解中國城市化滯后現(xiàn)象提供了基礎(chǔ)。然而，目前尚缺乏文獻(xiàn)研究從土地制度的角度，探討土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化滯后于工業(yè)化的影響。改革開放以來，在中國經(jīng)濟(jì)增長過程中，地方政府除了具有為經(jīng)濟(jì)增長而競爭的激勵外，還壟斷著土地要素的供給，控制和干預(yù)土地供給是地方政府推動工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)增長的重要手段(Lichtenberg and Ding，2009；Yan et al.，2014；雷瀟雨和龔六堂，2014)。在這種土地壟斷供給制度背景下，地方政府憑借對土地一級市場的壟斷權(quán)力，不但可以控制當(dāng)?shù)爻鞘型恋毓┙o的總量，而且還可以干預(yù)土地供給結(jié)構(gòu)，將土地資源在工業(yè)用地和商住用地之間進(jìn)行策略性供給(Li，2014；陶然等，2009)，從而導(dǎo)致土地供給中工業(yè)用地和商住用地占比的結(jié)構(gòu)扭曲。具體來說，這種土地供給結(jié)構(gòu)扭曲主要表現(xiàn)為地方政府過度供給工業(yè)用地和限制性供給商住用地(范劍勇等，2015；Zhang et al.，2017)。過度供給工業(yè)用地體現(xiàn)在地方政府提高工業(yè)用地供給比例、大量低價出讓工業(yè)用地；而限制性供給商住用地則表現(xiàn)為縮減商住用地供給比例、少量高價出讓商住用地。相關(guān)研究表明，這種因地方政府壟斷而造成的土地供給結(jié)構(gòu)扭曲，對我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、企業(yè)生產(chǎn)效率、住房價格以及國民收入分配等帶來了一系列負(fù)面影響(Restuccia and Rogerson，2013；李力行等，2016；張莉等，2017)。那么，這種地方政府壟斷下的土地供給結(jié)構(gòu)扭曲是否會影響我國城市化與工業(yè)化的發(fā)展差距？如果存在影響，其背后的作用機(jī)制是什么？本文試圖將土地供給結(jié)構(gòu)扭曲與工業(yè)化和城市化納入一個統(tǒng)一的分析框架，對上述問題作出解釋。

本文的研究表明，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲是中國城市化滯后于工業(yè)化背后的基礎(chǔ)性原因。地方政府策略性地提高工業(yè)用地供給比重、大量供應(yīng)低價工業(yè)用地，降低了工業(yè)企業(yè)的土地和資本成本，并導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)選擇資本替代勞動的技術(shù)，從而降低了勞動力的工資水平，進(jìn)而在總體上降低了工業(yè)化的資本和勞動力成本，導(dǎo)致工業(yè)化快速推進(jìn)。而采取“饑餓供地”政策限制商住用地供給比例、少量高價出讓商住用地，則造成城市房價快速上漲，提高城市生活和居住成本，進(jìn)而對城市化產(chǎn)生抑制作用，最終導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化。通過構(gòu)造土地供給結(jié)構(gòu)扭曲指標(biāo)并基于中國2009—2013年282個地級市的城市面板數(shù)據(jù)，本文從經(jīng)驗上估計了土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化和工業(yè)化之間差距的影響。研究結(jié)果顯示，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲顯著擴(kuò)大了城市化和工業(yè)化的差距。這一估計結(jié)果在進(jìn)行多項穩(wěn)健性檢驗和使用工具變量克服內(nèi)生性問題后依然成立。進(jìn)一步的影響機(jī)制研究表明，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲主要通過住房價格、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本密集化、所有制結(jié)構(gòu)偏向和財政支出結(jié)構(gòu)偏向等途徑，影響城市化和工業(yè)化之間的差距。這意味著土地供給結(jié)構(gòu)扭曲是導(dǎo)致中國城市化滯后的重要因素，為了促進(jìn)城市化與工業(yè)化平衡聯(lián)動發(fā)展，需要推進(jìn)土地供給的市場化改革，扭轉(zhuǎn)工業(yè)用地和商住用地供給結(jié)構(gòu)扭曲的局面。

與已有文獻(xiàn)相比，本文的貢獻(xiàn)體現(xiàn)在兩個方面：一是在研究視角上，本文將土地供給結(jié)構(gòu)扭曲與城市化和工業(yè)化的差距聯(lián)系在一起，為理解中國城市化滯后于工業(yè)化問題提供了一個新的視角。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，雷瀟雨和龔六堂(2014)、范劍勇等(2015)以及Zhang et al.(2017)都從地方政府壟斷土地一級市場入手，研究了土地供給干預(yù)與工業(yè)化和城市化的關(guān)系，但沒有具體討論土地供給干預(yù)對城市化和工業(yè)化之間發(fā)展差距的影響及其作用機(jī)制。本文在一個統(tǒng)一的框架下，闡述了工業(yè)用地和商住用地供給結(jié)構(gòu)扭曲對工業(yè)化和城市化的不同作用機(jī)制，指出了這種供地結(jié)構(gòu)扭曲是中國城市化滯后于工業(yè)化的基礎(chǔ)性原因。二是在研究方法上，本文選取商住用地供給面積占供地總量比重作為衡量土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的負(fù)向指標(biāo)，利用2009—2013年中國地級市面板數(shù)據(jù)，實證檢驗了土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化滯后于工業(yè)化的影響，并利用工具變量法解決了土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的內(nèi)生性問題，得到了更為可靠、穩(wěn)健的結(jié)論。此外，本文還對土地供給結(jié)構(gòu)扭曲影響城市化滯后的作用機(jī)制進(jìn)行了檢驗，為理解土地供給結(jié)構(gòu)扭曲與城市化滯后的關(guān)系和邏輯鏈條提供了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕?jīng)驗證據(jù)。

本文其余部分安排如下：第1部分是相關(guān)制度背景和作用機(jī)制分析以及理論假說，第2部分是模型設(shè)定和數(shù)據(jù)說明，第3部分是模型的實證結(jié)果和分析，第4部分是影響機(jī)制檢驗和分析，最后是結(jié)論與政策含義。

1 土地供給結(jié)構(gòu)扭曲下的城市化滯后： 作用機(jī)制與理論假說

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的市場化程度不斷提高，但市場化改革并未完成，尤其是土地要素配置的市場化程度依然較低，地方政府控制著土地要素的供給，享有對城市土地供給的處置權(quán)、定價權(quán)以及對土地出讓收入的支配權(quán)(Yan et al.，2014；劉守英，2014)。在這種土地壟斷供給制度下，地方政府不但控制著當(dāng)?shù)爻鞘型恋氐墓┙o總量，而且還可以根據(jù)自身利益對工業(yè)用地和商住用地的供給比重進(jìn)行策略性選擇，在土地供給結(jié)構(gòu)上實行低價、過度供給工業(yè)用地和高價、限制性供給商住用地(陶然等，2009；Wu et al.，2015)。這種策略性供地的基本操作模式是，地方政府一般將征收土地的20%～30%用于商住用地，主要通過市場定價的招標(biāo)和拍賣方式對其進(jìn)行高價出讓。與此同時，地方政府還劃出40%～50%的土地作為工業(yè)用地，主要是通過協(xié)議方式以成本價、甚至是零地價將其出讓給工業(yè)企業(yè)(Zhang et al.，2017)。根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)(GBJ137-90)對居住、工業(yè)、道路和綠地等城市四大類用地結(jié)構(gòu)比例的規(guī)定，工業(yè)用地占供地總量的比重不得超過25%，居住用地占供地總量的比重一般不得超過32%(范劍勇等，2015)。然而觀察中國的土地供給結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)(見圖1)[注]數(shù)據(jù)來源于歷年《中國國土資源年鑒》。在《中國國土資源年鑒》中，供地總量由工業(yè)用地、商服用地、住宅用地和其他用地四大類構(gòu)成。，工業(yè)用地占供地總量的比重長期高于國家標(biāo)準(zhǔn)，而居住用地供給占比則長期低于國家標(biāo)準(zhǔn)。從國際比較看，國外通行的工業(yè)供地面積與商住供地面積比值一般為1∶2，中國的這一比值則大約達(dá)到2∶1(范劍勇等，2015)。這種土地供給結(jié)構(gòu)扭曲直接造成工業(yè)用地與商住用地出讓價格的差別化，最終導(dǎo)致土地市場價格扭曲。數(shù)據(jù)顯示，2017年第一季度，全國主要監(jiān)測城市的工業(yè)地價僅為787元/平方米，而商服和住宅地價則分別高達(dá)7017元/平方米和6040元/平方米[注]數(shù)據(jù)來源：中國城市地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，http://www.landvalue.com.cn。。

關(guān)于地方政府策略性供給土地的動機(jī)，已有文獻(xiàn)主要從土地引資和土地財政兩個角度進(jìn)行了解釋。從土地引資的角度看，在當(dāng)前以GDP為核心的政績考核和晉升激勵機(jī)制下，地方政府面臨著激烈的經(jīng)濟(jì)增長競爭壓力(周黎安，2007)，招商引資是地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、參與區(qū)域競爭的主要手段，因此，地方政府便致力于將低價出讓工業(yè)用地作為其吸引資本的重要籌碼。其背后的動機(jī)是，通過擴(kuò)張工業(yè)用地供給比重、低價出讓工業(yè)用地可以換取投資者青睞，吸引大量制造業(yè)投資，這類制造業(yè)企業(yè)的入駐不但為地方政府提供了穩(wěn)定的稅源，而且還可以帶動地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而帶來較高的GDP增長率(Li，2014)。從土地財政的角度看，在現(xiàn)行分稅制財政體制下，與企業(yè)相關(guān)的大部分稅收需要上繳中央政府，而與土地相關(guān)的收入則主要?dú)w于地方政府，因此，依靠土地出讓成為地方政府財政收入的最主要來源。這樣，地方政府自然具有很強(qiáng)的動機(jī)通過高價出讓商住用地來獲取高額的土地出讓金(孫秀林和周飛舟，2013)。這些文獻(xiàn)揭示了土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的成因和制度背景，但沒有直接分析土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化和工業(yè)化不平衡發(fā)展的影響，而在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，推進(jìn)工業(yè)化和城市化都離不開土地要素的投入。因此，本文試圖從地方政府壟斷土地一級市場的制度背景入手，系統(tǒng)研究土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化與工業(yè)化之間差距的影響，為我們理解中國城市化滯后于工業(yè)化提供一個新的視角，并為我們更全面地認(rèn)識土地供給結(jié)構(gòu)扭曲所帶來的經(jīng)濟(jì)后果提供新的證據(jù)。

從理論機(jī)制上看，在土地一級市場壟斷的制度背景下，地方政府策略性增加工業(yè)用地供給、限制商住用地供給造成的土地供給結(jié)構(gòu)扭曲，將直接影響工業(yè)化和城市化的成本，因而對城市化滯后于工業(yè)化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。這具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，在土地壟斷供給體制下，地方政府通過“饑餓供地”政策縮減商住用地供給比重，從而抬高商住用地價格，將直接推高城市住房價格(Yan et al.，2014)，而房價快速上漲不可避免會影響到城市的居住和生活成本，從而阻礙了農(nóng)村人口向城市遷移和定居，進(jìn)而延緩城市化進(jìn)程。從微觀個體的城市化決策上講，農(nóng)村居民向城市遷移定居過程將面臨城市化的成本約束。住房價格是構(gòu)成城市化成本的重要部分，高昂的住房價格將增加農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在城市生活和定居的成本，導(dǎo)致農(nóng)村居民無法有效向城市遷移定居，最終阻礙城市化進(jìn)程。而從作用機(jī)制上來看，城市住房價格的高企又與土地供給制度存在緊密的聯(lián)系。因此，土地供給制度對中國城市化滯后具有更為基礎(chǔ)性的作用。這方面也得到了經(jīng)驗證據(jù)的支持。例如，Huang and Tang(2012)利用2000—2009年美國300個城市數(shù)據(jù)，對住宅用地限制性供給政策與房價的關(guān)系進(jìn)行了實證檢驗，發(fā)現(xiàn)限制性的住宅用地供給制度是導(dǎo)致住房價格上漲的重要原因。陳斌開和楊汝岱(2013)基于中國城鎮(zhèn)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，地方政府壟斷土地供給是推高住房價格的主要因素，居住用地供給面積越少，住房價格越高。陸銘等(2015)通過構(gòu)建空間均衡模型，發(fā)現(xiàn)中央政府2003年以來實行的傾向于中西部地區(qū)的土地供給政策，縮減了東部地區(qū)的土地供給，因而對東部地區(qū)房價快速上升具有顯著的推動作用。張莉等(2017)利用2009—2012年全國276個地級市數(shù)據(jù)，實證檢驗了地方政府策略性供地行為與房價的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)商住用地供給比例的下降顯著推高了住房價格。由此可見，地方政府對商住用地的限制性供給是阻礙城市化進(jìn)程的重要影響因素，而住房價格則是聯(lián)系商住用地供給與城市化滯后的一個重要途徑。

其次，在土地壟斷供給體制下，地方政府提高工業(yè)用地供給比重、低價出讓工業(yè)用地，將降低工業(yè)化的資本成本并導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于資本密集化，從而推動工業(yè)化快速擴(kuò)張并對城市化產(chǎn)生抑制作用，進(jìn)而加劇城市化與工業(yè)化的差距。在投資驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)增長模式下，招商引資是地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、參與區(qū)域競爭和改善政績的主要手段。受激烈的招商引資競爭環(huán)境的影響，地方政府具有動用一切優(yōu)惠政策吸引資本流入的動機(jī)。土地是地方政府掌握的重要資源，于是，通過提高工業(yè)用地供給比重、低價出讓工業(yè)用地，便成為地方政府參與招商引資競爭的重要工具(Ye and Wu，2014)。這種大量低價供給工業(yè)用地的土地出讓行為，主要從兩個方面加劇城市化與工業(yè)化的差距：一方面，對于工業(yè)企業(yè)而言，地方政府低價出讓工業(yè)用地相當(dāng)于對企業(yè)資本投資進(jìn)行直接補(bǔ)貼，從而降低了資本的相對價格，引導(dǎo)企業(yè)更偏向于選擇資本替代勞動的技術(shù)，因而在總體上降低了工業(yè)化的資本和勞動力成本(陸銘和歐海軍，2011；Zhang et al.，2017)，推動工業(yè)部門快速擴(kuò)張。另一方面，這種地方政府低價出讓工業(yè)用地推動工業(yè)化的發(fā)展模式，導(dǎo)致企業(yè)在生產(chǎn)投資上更傾向于選擇資本替代勞動的資本密集型產(chǎn)業(yè)，從而使得我國工業(yè)化進(jìn)程具有明顯的側(cè)重資本密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展偏向，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨資本密集化(陸銘和歐海軍，2011；陳斌開和陸銘，2016)。而資本密集型產(chǎn)業(yè)的就業(yè)吸納能力十分有限，不能充分吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，導(dǎo)致勞動力需求下降，從而削弱了工業(yè)化對城市化的帶動作用(沈可和章元，2013)，阻礙了城市化進(jìn)程，最終導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化的局面。總之，這種地方政府提高工業(yè)用地供給比重、壓低價格出讓工業(yè)用地的行為，降低了工業(yè)化的成本并造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的資本密集化傾向，從而加劇城市化與工業(yè)化的差距，進(jìn)而導(dǎo)致城市化滯后。

第三，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲還將影響所有制結(jié)構(gòu)偏向，通過國有企業(yè)渠道對城市化和工業(yè)化的發(fā)展差距產(chǎn)生影響。在中國當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府與國有企業(yè)在政治上存在緊密的聯(lián)系。同時，國有企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)增長和財政收入增加上也發(fā)揮著重要作用，這使得地方政府與國有企業(yè)之間存在著較強(qiáng)的互利行為，并且地方政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動中往往為國有企業(yè)提供著各種偏袒性政策(Bai et al.，2006)。表現(xiàn)在土地出讓上，便是在現(xiàn)行分稅制財政體制下，地方政府具有向國有企業(yè)低價出讓土地的傾向。趙文哲和楊繼東(2015)利用2003—2010年中國地級市及以上城市數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在面臨財政缺口壓力時，地方政府會將更多的土地以較低的價格出讓給國有企業(yè)。楊繼東等(2016)的經(jīng)驗研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，為了刺激投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，地方政府傾向于向國有企業(yè)提供更多低價土地。在土地供給結(jié)構(gòu)上，國有企業(yè)占比越高的城市，地方政府越傾向于增加協(xié)議出讓比重、減少招拍掛出讓比重，從而降低土地資源配置效率。這種土地出讓的國企渠道相當(dāng)于對國有企業(yè)進(jìn)行資本補(bǔ)貼，降低了國企的資本投入成本，從而推動國有企業(yè)盲目擴(kuò)張，增加中國經(jīng)濟(jì)對國企的依賴。然而，國有企業(yè)存在著普遍的資本密集型投資偏向和對整個經(jīng)濟(jì)的拖累效應(yīng)，尤其是對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)吸納能力相當(dāng)有限(劉瑞明和石磊，2015)。因此，一個地區(qū)的國有企業(yè)比重越高，其對非國有經(jīng)濟(jì)的擠出效應(yīng)就越強(qiáng)，相應(yīng)地該地區(qū)的市場化水平則越低，因而其能解決的就業(yè)就越少?；诖耍覀儾浑y推斷，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲下的所有制結(jié)構(gòu)偏向和國企渠道，將降低城市的就業(yè)創(chuàng)造能力，使得大量農(nóng)村剩余勞動力無法有效向城市轉(zhuǎn)移就業(yè)和定居，最終加劇城市化滯后程度。

第四，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲還可以通過財政支出結(jié)構(gòu)偏向的途徑，影響城市化與工業(yè)化之間的差距。在片面追求GDP的增長競爭壓力下，地方政府在財政支出結(jié)構(gòu)上存在著明顯的偏重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、忽視公共服務(wù)供給的傾向(傅勇和張晏，2007)，而土地供給結(jié)構(gòu)扭曲則為地方政府實施這種偏向性財政支出政策創(chuàng)造了條件。相關(guān)研究表明，在土地壟斷供給體制下，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和改善政績，往往傾向于將更多的土地出讓金收入投向有利于工業(yè)化的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資領(lǐng)域，而真正能夠提高居民福利有助于促進(jìn)城市化的公共服務(wù)支出卻被嚴(yán)重忽視。左翔和殷醒民(2013)發(fā)現(xiàn)，在土地壟斷供給的制度背景下，地方政府會傾向于將更多的財政資源用于能讓土地增值和稅收增加的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，而基本公共服務(wù)的供給則會顯著下降。湯玉剛等(2015)的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，在依賴土地出讓的財政模式下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠在土地出讓之際資本化到土地出讓價格上，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)不能資本化到出讓地價上。因此，地方政府在公共財政上具有“重基礎(chǔ)設(shè)施、輕公共服務(wù)”的支出偏向。中國經(jīng)濟(jì)增長前沿課題組(2011)的研究也表明，由于掌握了土地供給的壟斷權(quán)，地方政府有動力通過經(jīng)營土地，將大量財政資源用于增加與工業(yè)化密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，而對教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障和就業(yè)等公共服務(wù)和人力資本投資則缺乏興趣。這種土地供給結(jié)構(gòu)扭曲作用下的政府支出結(jié)構(gòu)偏向，推動了工業(yè)化快速擴(kuò)張，并由此造成城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集聚的能力相對不足，難以促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向城市遷移定居，進(jìn)而阻礙了城市化進(jìn)程，導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化。

基于以上理論分析，我們提出如下兩個可供檢驗的理論假說：

假說1： 土地供給結(jié)構(gòu)扭曲是中國城市化滯后于工業(yè)化的重要原因，地方政府縮減商住用地供給比重、提高工業(yè)用地供給比重，將加劇城市化與工業(yè)化之間的差距。

假說2： 土地供給結(jié)構(gòu)扭曲主要通過住房價格、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本密集化、所有制結(jié)構(gòu)偏向和財政支出結(jié)構(gòu)偏向的途徑影響城市化滯后。

2 計量模型、變量選取與數(shù)據(jù)說明

2.1 計量模型設(shè)計

為檢驗土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化滯后程度的影響，我們構(gòu)建如下計量模型：

Yi t=C+α1Dislandi t+θXi t+ui+λt+εi t

(1)

其中，下標(biāo)i和t分別表示城市和年份，Yi t為被解釋變量，表示城市化滯后于工業(yè)化的程度。Dislandi t是本文的核心解釋變量，代表土地供給結(jié)構(gòu)扭曲程度，Xi t是一組控制變量。α1是實證分析最關(guān)注的待估參數(shù)，它衡量了土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化滯后程度的影響。C是常數(shù)項，θ是控制變量的系數(shù)矩陣，εi t表示隨機(jī)誤差項，ui代表不隨年份變化的城市固定效應(yīng)，λt是時間固定效應(yīng)。

另外，根據(jù)本文的理論假說2，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲主要通過住房價格、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本密集化、所有制結(jié)構(gòu)偏向和財政支出結(jié)構(gòu)偏向等途徑影響城市化滯后。為了檢驗這一理論假說，我們借鑒Hayes(2009)關(guān)于影響機(jī)制檢驗的方法，構(gòu)建如下計量模型：

其中，Wi t為影響機(jī)制變量，包括住房價格、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本密集化、所有制結(jié)構(gòu)偏向和財政支出結(jié)構(gòu)偏向，其他變量的定義與模型(1)一致。如果α2、β1和β2均顯著，則表明土地供給結(jié)構(gòu)扭曲確實通過以上作用機(jī)制影響城市化滯后。

2.2 變量說明與數(shù)據(jù)來源

本文選取的樣本為2009—2013年全國282個地級市及以上城市的數(shù)據(jù)。選擇這個樣本區(qū)間的原因在于，《中國國土資源年鑒》按工業(yè)用地和商住用地分類提供地級市層面的土地供給數(shù)據(jù)，是從2009年才開始。各變量具體說明如下。

2.2.1 被解釋變量

城市化滯后于工業(yè)化程度。根據(jù)理論分析，本文的被解釋變量將由城市化與工業(yè)化水平的差距構(gòu)成。考慮到數(shù)據(jù)的可得性和數(shù)據(jù)質(zhì)量，我們選用變量Y1(工業(yè)總產(chǎn)值增長率-城市人口增長率)來衡量城市化滯后于工業(yè)化的程度，Y1的值越大，說明工業(yè)化發(fā)展速度越快于城市化的發(fā)展速度，因此城市化滯后問題就越嚴(yán)重。其中城市人口用各城市市轄區(qū)年末總?cè)丝跀?shù)量表示，工業(yè)總產(chǎn)值增長率和城市人口增長率均以2008年為固定基期。此外，本文還參照已有文獻(xiàn)的做法(陳斌開和陸銘，2016)，采用變量Y2(工業(yè)總產(chǎn)值增長率-城鎮(zhèn)就業(yè)人口增長率)作為城市化滯后程度的代理變量來進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。Y2的值越大，說明工業(yè)化進(jìn)程對吸納城市就業(yè)的拉動作用越有限，無法發(fā)揮工業(yè)化對城市化的帶動效應(yīng)，從而導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化。相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》和《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》。

2.2.2 核心解釋變量

土地供給結(jié)構(gòu)扭曲。本文的理論分析表明，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲主要表現(xiàn)為在土地壟斷供給制度下，地方政府提高工業(yè)用地供給比重和減少商住用地供給比重。因此，本文采用商住用地供給面積占供地總量比重作為衡量土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的負(fù)向指標(biāo)(SZland)，該比重越低意味著土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的程度越嚴(yán)重。因此，我們預(yù)計該比重越低，城市化滯后于工業(yè)化的程度越高。此外，在穩(wěn)健性檢驗中，本文還采用住宅用地供給面積占供地總量比重作為土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的代理變量(ZZland)。同樣，我們預(yù)計該比重越低，城市化滯后于工業(yè)化的程度越高。相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源年鑒》。

2.2.3 控制變量

參照城市化滯后研究的相關(guān)文獻(xiàn)，本文引入以下變量作為控制變量。具體包括：

(1) 人均GDP(PGDP)。根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，人均GDP是影響城市化和工業(yè)化的重要決定因素。同時，城市化和工業(yè)化的差距可能與人均GDP存在倒U型關(guān)系(倪鵬飛等，2014)。因此，為控制人均GDP對城市化滯后于工業(yè)化的影響，本文在回歸方程中加入人均GDP(PGDP)及其平方項(PGDP 2)，數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

(2) 政府干預(yù)程度(Gov)。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中地方政府扮演著重要角色，地方政府不但可以通過制定各種經(jīng)濟(jì)政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還可以通過控制土地、資本等生產(chǎn)要素的配置來干預(yù)經(jīng)濟(jì)(陸銘和歐海軍，2011)。事實上，中國的城市化和工業(yè)化在很大程度上是由地方政府推動的，因此在影響工業(yè)化和城市化的發(fā)展趨勢上，地方政府發(fā)揮著重要作用。據(jù)此，本文選擇政府干預(yù)程度作為控制變量，并參照文獻(xiàn)中的通常做法，采用各城市政府財政支出占地區(qū)GDP的比重來衡量地方政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)程度，相關(guān)數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

(3) 財政分權(quán)(FA)。我國是一個在財政上實行分權(quán)的國家，財政分權(quán)被視為是中國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要制度安排(Xu，2011)。在現(xiàn)有財政分權(quán)體制下，地方政府擁有相對自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和資源支配權(quán)，可以主導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展并能穩(wěn)定地從經(jīng)濟(jì)增長中獲得稅收。因此，財政分權(quán)可能會通過影響地方政府行為而對城市化和工業(yè)化的發(fā)展差距產(chǎn)生影響?？紤]到這一事實，本文將財政分權(quán)作為控制變量納入分析框架之中。關(guān)于財政分權(quán)程度的度量指標(biāo)，本文借鑒陳碩和高琳(2012)的研究，采用財政自給率(本市預(yù)算內(nèi)財政收入/本市預(yù)算內(nèi)財政支出)作為度量財政分權(quán)的指標(biāo)。財政自給率越高，意味著地方政府自有收入越高，其財政自主權(quán)也就越高。因此，地方政府可能更有動力根據(jù)自有收入安排財政支出來主導(dǎo)工業(yè)化和城市化進(jìn)程，進(jìn)而對城市化和工業(yè)化的差距產(chǎn)生影響。相關(guān)數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

(4) 地方政府競爭(lnPfdi)。在當(dāng)前的地方政府治理機(jī)制下，地方政府之間圍繞經(jīng)濟(jì)增長展開著激烈的競爭(周黎安，2007)，在這種地方政府競爭機(jī)制作用下，地方政府具有動用一切手段發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、追求短期政績的傾向(Xu，2011)。對地方政府而言，推進(jìn)工業(yè)化可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長和改善政績，而推進(jìn)城市化則會增加地方政府的財政負(fù)擔(dān)。因此，在為增長而競爭的模式下，地方政府可能會具有偏重推進(jìn)工業(yè)化、忽視推進(jìn)城市化的內(nèi)在激勵，從而導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化。為控制地方政府競爭對城市化滯后的影響，本文參照張軍等(2007)的做法，采用各城市人均實際利用外商直接投資的對數(shù)形式(lnPfdi)作為地方政府競爭的代理變量，一個城市的人均實際利用外商直接投資數(shù)量越多，意味著該城市政府的競爭強(qiáng)度越大。外商直接投資均按照當(dāng)年美元對人民幣的平均匯率進(jìn)行換算，相關(guān)數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

(5) 城鄉(xiāng)收入差距(Inequal)。在經(jīng)典的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，城鄉(xiāng)收入差距是促進(jìn)農(nóng)村人口向城市遷移、進(jìn)而推動工業(yè)化和城市化的重要動力。在中國的城市化和工業(yè)化過程中，城鄉(xiāng)收入差距的存在一方面推動了農(nóng)村剩余勞動力向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移就業(yè)，從而為工業(yè)化快速擴(kuò)張?zhí)峁┝肆畠r的勞動力。但另一方面，低廉的勞動力工資使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口無法承擔(dān)在城市生活和定居的成本，因而可能不利于人口的城市化。因此，城鄉(xiāng)收入差距對工業(yè)化和城市化哪個的影響作用更大，進(jìn)而其與城市化滯后于工業(yè)化的關(guān)系如何，有待檢驗。本文以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入的比值作為城鄉(xiāng)收入差距的代理變量，數(shù)據(jù)來自《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》。

(6) 城市公共服務(wù)。城市公共服務(wù)反映了城市的生活質(zhì)量，因此，城市公共服務(wù)水平的提高可能會對人口向城市遷移產(chǎn)生吸引作用，從而促進(jìn)城市化進(jìn)程，進(jìn)而可能有利于縮小城市化與工業(yè)化之間的差距。為此，我們在回歸模型中加入一組反映城市公共服務(wù)的變量。具體包括：①城市醫(yī)療衛(wèi)生狀況(Medical)，用市轄區(qū)每千人病床數(shù)量表示；②城市教育條件(Education)，用市轄區(qū)每千人普通中學(xué)專任教師數(shù)表示；③城市交通狀況(Traffic)，用市轄區(qū)每萬人擁有公共汽車數(shù)量表示。相關(guān)數(shù)據(jù)均來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。表1是上述各變量的說明和描述性統(tǒng)計。

表1 變量的說明和描述性統(tǒng)計

3 實證結(jié)果分析

3.1 基本回歸結(jié)果

表2報告了計量模型1的基本回歸結(jié)果。本文首先采用固定效應(yīng)模型(FE模型)和隨機(jī)效應(yīng)模型(RE模型)進(jìn)行回歸分析，并通過Hausman檢驗來選擇估計模型，在此基礎(chǔ)上確定所有回歸均采用固定效應(yīng)模型。在回歸過程中，本文遵循從簡到繁的策略依次加入控制變量進(jìn)行估計。模型1考察了沒有引入任何控制變量時，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲與城市化滯后程度之間的關(guān)系。從回歸結(jié)果可知，本文關(guān)心的作為衡量土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的核心解釋變量——商住用地供給比重的系數(shù)在1%水平上顯著為負(fù)，商住用地供給比重每下降1個百分點(diǎn)，城市化滯后于工業(yè)化的程度將擴(kuò)大0.685個百分點(diǎn)，這初步驗證了本文的理論假說1。為緩解因遺漏重要變量而造成的估計偏誤，模型2～6依次加入人均GDP及其平方項、政府干預(yù)、財政自給率、地方政府競爭、城鄉(xiāng)收入差距以及城市公共服務(wù)水平等控制變量。從回歸結(jié)果來看，隨著各控制變量的加入，商住用地供給比重對城市化滯后程度的影響系數(shù)的絕對值有所下降，但依然在1%水平上顯著為負(fù)，并且模型的擬合程度不斷得到提高。這說明土地供給結(jié)構(gòu)扭曲確實是構(gòu)成中國城市化滯后的重要決定因素，地方政府越是縮減商住用地供給比重，從而加劇土地供給結(jié)構(gòu)扭曲程度，越將擴(kuò)大城市化與工業(yè)化之間的差距，導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化的現(xiàn)象。因此，模型(1)～(6)的結(jié)果很好地印證了本文的理論假說1。

表2 土地供給結(jié)構(gòu)扭曲與城市化滯后： 基準(zhǔn)回歸

注： 括號內(nèi)為系數(shù)的t值，并使用以城市為聚類變量的聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤獲得t值；***、**、*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平；Hausman檢驗報告的是P值。

在控制變量中，人均GDP一次項的系數(shù)顯著為正、二次項的系數(shù)顯著為負(fù)，且隨著其他變量的加入穩(wěn)健性和顯著水平均保持不變，這與倪鵬飛等(2015)的研究結(jié)論一致，說明人均GDP與城市化滯后之間確實存在倒U型關(guān)系。政府干預(yù)程度的回歸系數(shù)顯著為正：地方政府支出比重越高，城市化與工業(yè)化之間的差距越大。這從一個側(cè)面支持了本文的理論判斷。在當(dāng)前中國的制度環(huán)境下，地方政府干預(yù)的一個重要手段就是通過控制土地要素的供給來干預(yù)經(jīng)濟(jì)，政府干預(yù)程度越高的地區(qū)，地方政府越是有動機(jī)傾向于將以土地出讓金為主的財政資源用于推進(jìn)工業(yè)化，從而擴(kuò)大了城市化與工業(yè)化之間的發(fā)展差距。反映財政分權(quán)指標(biāo)的財政自給率系數(shù)顯著為正，表明財政自給率的提高傾向于擴(kuò)大城市化與工業(yè)化的差距。這和人們一般的預(yù)期相異。從理論上講，財政自給率越高意味著地方政府財政自主權(quán)越大，其面臨的財政壓力也越小，因此地方政府應(yīng)該有更充足的財力去推進(jìn)城市化。但是，在中國現(xiàn)有的晉升激勵和政績考核機(jī)制下，地方政府的財政支出具有明顯的“重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、輕公共服務(wù)和人力資本投資”偏向(傅勇和張晏，2007)，這使得財政自給率的提高不但沒有起到縮小城市化與工業(yè)化差距的作用，反而加劇了城市化滯后程度。地方政府競爭對城市化滯后的影響顯著為正，人均實際利用外商直接投資數(shù)量越大，城市化滯后程度越嚴(yán)重，這從一個側(cè)面為當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)注的“為增長而競爭的代價”提供了一個新的證據(jù)。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因可能在于：對地方政府而言，在為增長而競爭的模式下，推進(jìn)工業(yè)化有助于增加地方財政收入和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長；而推進(jìn)城市化則會增加地方政府的財政負(fù)擔(dān)。因此，地方政府具有偏重推進(jìn)工業(yè)化、忽視推進(jìn)城市化的內(nèi)在激勵。城鄉(xiāng)收入差距的影響系數(shù)均不顯著，說明城鄉(xiāng)收入差距不是中國城市化滯后的主要原因。在衡量城市公共服務(wù)的三個變量中，市轄區(qū)每千人普通中學(xué)專任教師數(shù)的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，說明城市優(yōu)質(zhì)的教育條件可以有效帶動城市化進(jìn)程，從而可以起到縮小城市化與工業(yè)化之間差距的作用。不過，城市醫(yī)療衛(wèi)生狀況和城市交通狀況的系數(shù)不顯著，說明其對城市化滯后沒有顯著影響。

3.2 穩(wěn)健性檢驗

為檢驗基本回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，本文依次通過改變模型估計方法、替換核心解釋變量和被解釋變量、加入其他控制變量來進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。

首先，由于本文所采用的面板數(shù)據(jù)包含282個地級市及以上城市5年的數(shù)據(jù)，可能會存在異方差和序列相關(guān)問題，為盡量克服這些問題，表3模型7采用能夠有效處理異方差和序列自相關(guān)的固定效應(yīng)模型(簡稱SCC模型)進(jìn)行估計，結(jié)果顯示商住用地供給比重的回歸系數(shù)同基準(zhǔn)模型(模型6)保持一致。為進(jìn)一步檢驗?zāi)Ｐ凸烙嫹椒ǖ挠绊?，模?取消對時間固定效應(yīng)和城市固定效應(yīng)的控制，使用混合最小二乘法(Pooled OLS)進(jìn)行估計。結(jié)果顯示，商住用地供給比重對城市化滯后的影響依然顯著為負(fù)，且系數(shù)絕對值增大，其他控制變量的系數(shù)符號和顯著性也與基準(zhǔn)模型保持一致。由模型7和8可知，本文的實證結(jié)果不取決于模型的特定估計方法，使用不同的模型估計方法不會影響本文結(jié)果的穩(wěn)健性。

表3 土地供給結(jié)構(gòu)扭曲與城市化滯后： 穩(wěn)健性檢驗

注： 括號內(nèi)為系數(shù)的t值，并使用以城市為聚類變量的聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤獲得t值，其中模型7括號內(nèi)為采用Driscoll-Kraay標(biāo)準(zhǔn)誤修正的t值；***、**、*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平。

其次，考慮到土地供給結(jié)構(gòu)扭曲和城市化滯后均是多維度的指標(biāo)，僅僅從一個方面來度量難免以偏概全。為此，本文分別通過替換核心解釋變量和被解釋變量來進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。其中模型9是使用住宅用地供給比重作為核心解釋變量的回歸結(jié)果，從結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，以住宅用地供給比重度量的土地供給結(jié)構(gòu)扭曲系數(shù)依然高度顯著為負(fù)，且系數(shù)值比基準(zhǔn)模型(模型6)變大。模型10采用工業(yè)總產(chǎn)值增長率與城鎮(zhèn)就業(yè)人口增長率之差(Y2)作為被解釋變量，結(jié)果顯示，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲顯著擴(kuò)大了工業(yè)總產(chǎn)值增長率與城鎮(zhèn)就業(yè)人口增長率的差距，即商住用地供給比重越低，工業(yè)總產(chǎn)值增長率與城鎮(zhèn)就業(yè)人口增長率之間的差值就越大，城市化滯后程度越嚴(yán)重。模型11則報告了同時替換核心解釋變量和被解釋變量的回歸結(jié)果。從回歸結(jié)果可知，其結(jié)果依然同前文保持一致：土地供給結(jié)構(gòu)扭曲程度越高，城市化滯后于工業(yè)化的程度也將顯著地提高，即住宅用地供給比重越低，城鎮(zhèn)就業(yè)人口增長率越落后于工業(yè)總產(chǎn)值增長率?？傊?，比較模型9～11可以發(fā)現(xiàn)，無論是替換核心解釋變量還是替換被解釋變量或是同時替換核心解釋變量和被解釋變量，估計出的系數(shù)都顯著為負(fù)，這說明本文的實證結(jié)果不受變量的特定形式影響，替換核心變量指標(biāo)對估計結(jié)果的穩(wěn)健性不會產(chǎn)生根本性影響。

再次，雖然前文的分析已經(jīng)控制了影響城市化滯后的主要變量，但仍可能存在某種程度的遺漏變量問題。具體來說，一方面，改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)開放程度不斷提高，經(jīng)濟(jì)開放程度提高可能會對工業(yè)化和城市化進(jìn)程產(chǎn)生影響，因而也可能會對城市化滯后發(fā)揮作用(劉瑞明和石磊，2015)。另一方面，工業(yè)化和城市化進(jìn)程都離不開城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的完善。城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高，既有利于吸引工業(yè)企業(yè)投資促進(jìn)工業(yè)化，也有利于吸引農(nóng)村人口向城市遷移加速城市化。但在中國的現(xiàn)實制度背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)施水平對工業(yè)化的影響作用可能更大，因而其可能是導(dǎo)致城市化滯后的重要因素。為緩解遺漏變量對回歸結(jié)果的影響，我們進(jìn)一步控制經(jīng)濟(jì)開放程度(Fdir)和城市基礎(chǔ)設(shè)施水平(Road)這兩個可能影響城市化滯后的因素。參照文獻(xiàn)中的通常做法，經(jīng)濟(jì)開放程度采用“城市實際利用外商直接投資占GDP的比重”表示，基礎(chǔ)設(shè)施水平采用“市轄區(qū)年末實有城市道路面積的對數(shù)值”表示，相關(guān)數(shù)據(jù)均來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。模型12展示了添加以上控制變量后的回歸結(jié)果。從回歸結(jié)果來看，即使控制了經(jīng)濟(jì)開放程度和城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的影響，商住用地供給比重的回歸系數(shù)依然顯著為負(fù)，本文土地供給結(jié)構(gòu)扭曲加劇城市化滯后的理論假說仍然得到支持。根據(jù)以上分析，我們認(rèn)為本文的實證結(jié)果是穩(wěn)健的。

3.3 內(nèi)生性和工具變量檢驗

上述回歸結(jié)果支持了本文的理論假說1，但是可能會受到潛在的內(nèi)生性問題影響導(dǎo)致估計結(jié)果有偏，從而影響結(jié)論的可靠性。在本文的模型中，商住用地供給比重是土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的代理變量，但它本身也是土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的結(jié)果，因此可能是存在內(nèi)生性的變量。具體來說，本文模型的內(nèi)生性可能來自三個方面：第一，可能存在反向因果關(guān)系導(dǎo)致內(nèi)生性問題，即可能是城市化率相對工業(yè)化率較低導(dǎo)致商住用地需求少而供給占比低；第二，商住用地供給比重作為土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的代理變量可能存在測量誤差，這將產(chǎn)生內(nèi)生性問題，導(dǎo)致采用固定效應(yīng)模型的估計結(jié)果低估土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的影響；第三，雖然本文已經(jīng)控制了影響城市化滯后的各種因素，但仍可能存在某些既影響城市化滯后、同時又與商住用地供給比重高度相關(guān)且不可觀測的遺漏變量，從而引發(fā)內(nèi)生性問題。為了克服內(nèi)生性問題的影響，我們選用以下兩個工具變量使用面板數(shù)據(jù)兩階段最小二乘法(2SLS)進(jìn)行估計：第一個工具變量是市委書記的年齡(Age)。Guo等(2013)的研究發(fā)現(xiàn)，官員的年齡、任職年限等個人特征會對其土地出讓行為產(chǎn)生重要影響。根據(jù)這一理論，相比于年輕的市委書記，年齡大的市委書記更可能追求短期經(jīng)濟(jì)績效，因而在土地出讓策略上更傾向于高價、限制性出讓商住用地以期獲取短期土地出讓收入，而不是大量出讓工業(yè)用地以便發(fā)展工業(yè)、實現(xiàn)長期經(jīng)濟(jì)增長。特別地，市委書記的年齡作為其個人特征與城市化和工業(yè)化的差距沒有直接關(guān)系，因此滿足工具變量的外生性條件。市委書記年齡數(shù)數(shù)據(jù)來自互聯(lián)網(wǎng)上的收集。第二個工具變量是土地供給總量(lnlands)。在我國現(xiàn)行土地供給制度下，各地區(qū)的土地供給總量指標(biāo)受到中央政府嚴(yán)格管制并由中央政府計劃配置(陸銘等，2015；張莉等，2017)。因此，對于單個城市而言，土地供給總量滿足外生性(相對于城市化滯后)條件。同時，土地供給總量與供地結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，但卻不能直接影響城市化與工業(yè)化的差距，而是通過影響土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化滯后起作用，因而符合工具變量選擇的要求。土地供給總量以其自然對數(shù)形式表示，數(shù)據(jù)來自歷年《中國國土資源年鑒》。

表4展示了使用工具變量的2SLS的估計結(jié)果。從Panel B展示的第一階段回歸結(jié)果來看，兩個工具變量的回歸系數(shù)均顯著并且符號與理論預(yù)期一致，這說明本文選擇的工具變量是合理的。從弱工具變量檢驗結(jié)果上看，Cragg-Donald WaldF統(tǒng)計量的值均大于臨界值10，因而我們有充分理由認(rèn)為不必?fù)?dān)心存在弱工具變量問題。在過度識別檢驗中，Hansen檢驗的P值均非常大，表明工具變量不存在過度識別。這兩個檢驗結(jié)果進(jìn)一步說明本文選用的工具變量是有效的。

從Panel A展示的第二階段回歸結(jié)果來看，我們所關(guān)心的作為衡量土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的核心解釋變量——商住用地供給比重的系數(shù)顯著為負(fù)，且隨著其他控制變量的加入結(jié)果依然穩(wěn)健。同時，我們還發(fā)現(xiàn)，在使用工具變量估計下，商住用地供給比重的回歸系數(shù)比表2固定效應(yīng)模型中相應(yīng)的系數(shù)絕對值增大，這說明內(nèi)生性問題導(dǎo)致利用固定效應(yīng)模型低估了土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化滯后的影響，而使用工具變量則顯著改善了估計結(jié)果。因此，使用工具變量估計更進(jìn)一步地支持了本文的理論假說1。

表4 土地供給結(jié)構(gòu)扭曲與城市化滯后： 工具變量回歸(2SLS)

注： 括號內(nèi)為系數(shù)的t值或z值，并使用以城市為聚類變量的聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤獲得t值或z值；常數(shù)項未匯報；弱工具變量檢驗報告的是Cragg-Donald WaldF統(tǒng)計量；Hansen檢驗報告的是P值。

4 土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化滯后的影響機(jī)制檢驗

上文的分析表明，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲是導(dǎo)致中國城市化滯后的重要原因。接下來我們根據(jù)計量模型(2)和(3)，從住房價格、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本密集化、所有制結(jié)構(gòu)偏向和財政支出結(jié)構(gòu)偏向等角度，分析土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化滯后的影響機(jī)制來檢驗理論假說2。

首先，在前文的理論分析中我們發(fā)現(xiàn)，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲推高了住房價格，從而抑制了城市化進(jìn)程，導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化的現(xiàn)象。為檢驗是否存在這一影響機(jī)制，我們在模型19中以住房價格作為被解釋變量進(jìn)行回歸。住房價格用商品房平均銷售價格的對數(shù)值表示(lnHp)，數(shù)據(jù)來自歷年《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》。從回歸結(jié)果可以看出，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲顯著推高了房價，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲程度越嚴(yán)重(商住用地供給比重越低)，住房價格就越高，這說明住房價格的確是土地供給結(jié)構(gòu)扭曲拉大城市化與工業(yè)化差距的一個重要渠道。

其次，前文的分析表明，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲導(dǎo)致地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加偏重于資本密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展傾向，而不斷資本密集化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)削弱了工業(yè)化對勞動力就業(yè)的吸納能力，導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化的現(xiàn)象。為檢驗這一影響機(jī)制的存在性，我們在模型20中以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本密集化程度(Indus)作為被解釋變量進(jìn)行回歸。由于數(shù)據(jù)獲取困難，我們以各城市“第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重/第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重”作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本密集化程度的代理變量，數(shù)據(jù)來自歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》。采用這一度量方法的合理性在于，第二產(chǎn)業(yè)主要是資本密集型產(chǎn)業(yè)而第三產(chǎn)業(yè)則一般具有較低的資本密集度，因此這兩者的比值越大，說明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的資本密集化程度越高。從回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本密集化具有顯著的促進(jìn)作用，商住用地供給比重越低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本密集化程度越高，這驗證了土地供給結(jié)構(gòu)扭曲通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本密集化途徑影響城市化滯后的機(jī)制成立。

第三，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲擴(kuò)大城市化與工業(yè)化差距的另一個重要途徑可能來自所有制結(jié)構(gòu)偏向。為檢驗這一作用機(jī)制的存在性，我們在模型21中引入所有制結(jié)構(gòu)偏向(Soe)作為被解釋變量進(jìn)行回歸。此處，我們以各地區(qū)城鎮(zhèn)國有單位就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)的比重作為所有制結(jié)構(gòu)偏向的代理變量，該比重越高，說明該地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)的所有制偏向程度越高，數(shù)據(jù)來源于歷年《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》。從回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，商住用地供給比重對所有制結(jié)構(gòu)偏向的影響系數(shù)顯著為負(fù)，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲下偏低的商住用地供給占比傾向于提高國有經(jīng)濟(jì)比重，表明土地供給結(jié)構(gòu)扭曲確實通過所有制結(jié)構(gòu)偏向的途徑影響城市化滯后。

第四，如理論假說2所指出，地方政府“重基礎(chǔ)設(shè)施投資、輕公共服務(wù)支出”的財政支出結(jié)構(gòu)偏向，也可能是聯(lián)系土地供給結(jié)構(gòu)扭曲與城市化滯后的重要途徑。為檢驗這個影響機(jī)制的作用，我們在模型22中引入財政支出結(jié)構(gòu)偏向作為被解釋變量進(jìn)行回歸。這里，我們采用地方政府民生支出占地方財政總支出比重作為衡量財政支出結(jié)構(gòu)偏向的負(fù)向指標(biāo)(Welfare)。民生支出占比越高，意味著地方政府“重基礎(chǔ)設(shè)施投資、輕公共服務(wù)支出”的財政支出結(jié)構(gòu)偏向程度越低。民生支出采用各地區(qū)教育支出、社會保障和就業(yè)支出與醫(yī)療衛(wèi)生支出三項之和度量，原始數(shù)據(jù)來自《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》。從回歸結(jié)果來看，商住用地供給比重的影響系數(shù)為正且通過了1%水平的顯著性檢驗，說明提高商住用地供給比重、改善土地供給結(jié)構(gòu)扭曲程度，對增加民生支出比重、矯正財政支出結(jié)構(gòu)偏向具有促進(jìn)作用。

進(jìn)一步，我們要探討的問題是，在研究土地供給結(jié)構(gòu)扭曲影響城市化滯后的計量模型中，如果加入表5中所涉及的各種影響機(jī)制變量，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的影響系數(shù)是否依然顯著。表6展示了加入各種影響機(jī)制變量的回歸結(jié)果。其中，模型23～26是逐個加入影響機(jī)制變量的結(jié)果；考慮到各個影響機(jī)制變量之間可能存在某種相關(guān)性，為檢驗穩(wěn)健性，模型27則將所有影響機(jī)制變量都納入回歸中。從表6中的回歸結(jié)果我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著各個影響機(jī)制變量的加入，商住用地供給比重對城市化滯后的影響系數(shù)依然高度顯著為負(fù)，各個影響機(jī)制變量的系數(shù)符號和顯著性與理論分析的預(yù)期一致，其他控制變量的系數(shù)也與表2基準(zhǔn)模型(模型6)相似，這進(jìn)一步說明土地供給結(jié)構(gòu)扭曲確實通過住房價格、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本密集化、所有制結(jié)構(gòu)偏向和財政支出結(jié)構(gòu)偏向等途徑對城市化滯后產(chǎn)生影響，從而很好地支持了本文的理論假說2。

表5 土地供給結(jié)構(gòu)扭曲與城市化滯后： 影響機(jī)制檢驗

續(xù)表

注： 括號內(nèi)為系數(shù)的t值，并使用以城市為聚類變量的聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤獲得t值；***、**、*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平。

表6 影響機(jī)制檢驗的進(jìn)一步分析

注： 為節(jié)約篇幅，控制變量的回歸結(jié)果未報告，所使用的控制變量與前文一致；括號內(nèi)為系數(shù)的t值，并使用以城市為聚類變量的聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤獲得t值；***、**、*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平。

5 結(jié)論與政策含義

城市化滯后于工業(yè)化是困擾中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和持續(xù)健康發(fā)展的一個難點(diǎn)問題，如何有效促進(jìn)城市化與工業(yè)化平衡聯(lián)動發(fā)展已成為各級政府和社會各界廣泛關(guān)注的重大議題。本文從土地壟斷供給制度背景入手，基于土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的角度為上述問題提供了一個新的解釋，認(rèn)為地方政府大量低價供給工業(yè)用地、少量高價供給商住用地造成土地供給結(jié)構(gòu)扭曲，是導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化的一個重要原因。通過選取商住用地供給比重構(gòu)造土地供給結(jié)構(gòu)扭曲的負(fù)向指標(biāo)，并基于2009—2013年中國282個地級市及以上城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實證檢驗發(fā)現(xiàn)，土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化滯后于工業(yè)化具有顯著的促進(jìn)作用，商住用地供給比重越低，城市化滯后程度就越嚴(yán)重，這一結(jié)果在進(jìn)行多項穩(wěn)健性檢驗和使用工具變量克服內(nèi)生性問題后仍然成立。進(jìn)一步的作用機(jī)制研究發(fā)現(xiàn)，在土地供給結(jié)構(gòu)扭曲影響城市化滯后于工業(yè)化的過程中，住房價格、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本密集化、所有制結(jié)構(gòu)偏向和財政支出結(jié)構(gòu)偏向發(fā)揮了重要作用。這些結(jié)果說明，中國的城市化滯后一定程度上源自于土地供給結(jié)構(gòu)扭曲。推動土地資源的市場化配置，優(yōu)化工業(yè)用地和商住用地的供給結(jié)構(gòu)，對促進(jìn)城市化與工業(yè)化平衡聯(lián)動發(fā)展具有重要意義。本文的研究結(jié)論豐富了國內(nèi)外有關(guān)中國城市化滯后方面的研究文獻(xiàn)，拓展了對這一問題認(rèn)識的視角，同時對我國現(xiàn)階段如何有效實現(xiàn)城市化與工業(yè)化平衡聯(lián)動發(fā)展具有明確的政策含義。

第一，根據(jù)本文的研究結(jié)果，土地壟斷供給制度下的供地結(jié)構(gòu)扭曲是城市化滯后的重要原因。因此，為解決城市化滯后問題，政府應(yīng)不失時機(jī)地推進(jìn)土地供給制度改革，打破地方政府壟斷土地供給的壁壘，允許農(nóng)村集體土地(特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的集體土地)直接進(jìn)入城市土地一級市場，賦予農(nóng)民和農(nóng)村集體自由的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)。這既能改變城市化過程中土地增值收益分配不公和土地價值實現(xiàn)不充分的局面，又能盤活土地市場尤其是商住用地市場，從而通過市場機(jī)制增加城市發(fā)展所需的土地供應(yīng)，降低遷移人口在城市的生活和定居成本，進(jìn)而推進(jìn)城市化進(jìn)程。

第二，本文的研究結(jié)果表明，在土地壟斷供給背景下，地方政府有提高工業(yè)用地供給比重、減少商住用地供給比重的動機(jī)，這一動機(jī)導(dǎo)致的土地供給結(jié)構(gòu)扭曲對城市化和工業(yè)化的發(fā)展差距產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。因此，為推進(jìn)城市化和工業(yè)化平衡聯(lián)動發(fā)展，需要從調(diào)整土地供給結(jié)構(gòu)，平衡工業(yè)用地和商住用地的供給入手。當(dāng)前，我國城市建設(shè)用地指標(biāo)受到上級政府嚴(yán)格管制。為了平衡兩類土地的供給，一個直接的辦法是要改變這種行政配置建設(shè)用地指標(biāo)的方式，按照市場需求原則將城市建設(shè)用地增加規(guī)模與城市吸納遷移人口數(shù)量掛鉤，增加對遷移人口流入較多城市的商住用地供給。而在當(dāng)前各地土地供給總量日趨緊張的情況下，另一個可行的辦法是要調(diào)整存量土地利用結(jié)構(gòu)，改變粗放式的工業(yè)用地利用方式，提高工業(yè)用地容積率，將更多的工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商住用地，從而達(dá)到兩類用地之間的供給平衡。

第三，盡管土地供給結(jié)構(gòu)扭曲給經(jīng)濟(jì)社會帶來了一系列負(fù)面影響，但在當(dāng)前的政績考核體制和財稅體制下，地方政府幾乎沒有動力去改變現(xiàn)有的土地供給結(jié)構(gòu)。由此看來，為平衡工業(yè)用地和商住用地供給，促進(jìn)城市化和工業(yè)化同步協(xié)調(diào)發(fā)展，最終還需要從改革政績考核體制和財稅體制中去思考。從政績考核體制角度看，需要改變以GDP為主導(dǎo)的政績考核機(jī)制，減小GDP、招商引資等指標(biāo)在政績考核中的權(quán)重，從而在激勵機(jī)制上改變地方政府為晉升競爭而大量供給工業(yè)用地的局面。而從財稅體制角度看，則需要改革土地財政模式，對商住用地開征財產(chǎn)稅，使地方政府的財政收入增長模式從依賴不可持續(xù)的土地出讓金轉(zhuǎn)向依靠穩(wěn)定可持續(xù)的稅收收入上來，從根本上消除地方政府為增加土地出讓金而減少商住用地供給比重的內(nèi)在激勵，引導(dǎo)城市化與工業(yè)化走向平衡聯(lián)動發(fā)展之路。