改革潮來勇者先

○ 文／劉滿平

40年一路走來，我國油氣體制改革正向著重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的靶心靠近。

改革開放40年，石油業(yè)的發(fā)展壯大為國富民強(qiáng)做出了巨大貢獻(xiàn)。供圖/視覺中國

1978年12月18日，一個中國人永遠(yuǎn)銘記的日子。

黨的十一屆三中全會改革春風(fēng)吹來，中國大地生機(jī)盎然。人們不會預(yù)想到，當(dāng)時(shí)開啟的一場如幼鶯初啼的改革會在全國掀起洶涌大潮，在此后的40年中將各行各業(yè)悉數(shù)卷入。

油氣行業(yè)作為改革的先行者，勇立潮頭，以率先實(shí)施產(chǎn)量包干的重大決策以及推行承包經(jīng)營責(zé)任制等多種形式的開放搞活措施啟動了行業(yè)改革。改革激發(fā)了油氣工作者干事創(chuàng)業(yè)的熱情，我國油氣產(chǎn)業(yè)迅速崛起并發(fā)展壯大。

改革潮來勇者先。回顧我國油氣產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展40年的光輝歷程，大致可以分為四個階段。

行業(yè)改革開啟第一階段：1978～1988年

這一階段是以“放權(quán)讓利”為核心的改革開啟階段，主要改革發(fā)展內(nèi)容有三個方面。

推行承包經(jīng)營責(zé)任制，擴(kuò)大石油企業(yè)自主權(quán)。1978 年，我國原油產(chǎn)量突破1億噸，成為世界石油生產(chǎn)大國。但由于長期資金投入不足，1979年之后原油生產(chǎn)連續(xù)兩年徘徊不前，呈下降之勢。作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)和出口創(chuàng)匯的重要來源，穩(wěn)產(chǎn)1億噸原油成為我國石油工業(yè)發(fā)展的緊迫任務(wù)。為此，1981年起我國石油全行業(yè)實(shí)施產(chǎn)量包干的重大決策以及推行承包經(jīng)營責(zé)任制等多種形式的開放搞活措施：實(shí)行1億噸原油產(chǎn)量包干，超產(chǎn)、節(jié)約的原油出口價(jià)差收入作為石油勘探開發(fā)基金。產(chǎn)量包干和承包經(jīng)營責(zé)任制政策極大地調(diào)動了石油企業(yè)的生產(chǎn)積極性，緩解了發(fā)展資金短缺的矛盾，促進(jìn)了原油產(chǎn)量的穩(wěn)步提高。

堅(jiān)持“引進(jìn)來”方針，開啟油氣資源的對外合作。上世紀(jì) 70 年代，世界海洋石油工業(yè)快速發(fā)展，但我國海洋石油工業(yè)由于缺乏勘探開發(fā)裝備和資金發(fā)展緩慢。為此，我國于 1982年頒布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》及相關(guān)法規(guī)，海上大陸架實(shí)行對外開放，公開招標(biāo)；允許引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)裝備，可向國外貸款。1983年，我國進(jìn)行首輪國際公開招標(biāo)，同9個國家27家石油公司簽訂了18個石油合同，開啟了我國石油資源對外合作的先河。與此同時(shí)，我國陸上石油資源也逐步對外開放。1985年，南方11個省區(qū)先行開放。

改革油氣行政管理體制，相繼組建三大國家石油公司。為更好地開展對外合作，加快海洋石油工業(yè)發(fā)展，1982年成立中國海洋石油總公司。為解決條塊分割和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重復(fù)低效問題，1983年成立中國石油化工總公司，對煉油、石油化工、化纖企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理。1988 年撤銷石油工業(yè)部，成立中國石油天然氣總公司，統(tǒng)一管理和經(jīng)營陸上石油天然氣資源的勘探、開發(fā)和生產(chǎn)建設(shè)。自此，我國石油工業(yè)實(shí)現(xiàn)了從國家政府部門向經(jīng)濟(jì)實(shí)體的轉(zhuǎn)變。

市場體系建立第二階段：1989～2001年

這一階段是建立市場經(jīng)濟(jì)管理和運(yùn)行體系為核心的改革階段，主要改革發(fā)展內(nèi)容也是三個方面。

實(shí)施以價(jià)格為中心的流通體制改革。實(shí)行1億噸原油產(chǎn)量包干后，原油和成品油銷售形成了“計(jì)劃內(nèi)平價(jià)、計(jì)劃外高價(jià)”的“價(jià)格雙軌制”。1994年，我國取消“價(jià)格雙軌制”，實(shí)行計(jì)劃內(nèi)外價(jià)格并軌和提高價(jià)格水平的重要改革，同時(shí)對原油、成品油的資源實(shí)行政府統(tǒng)一配置，整頓流通秩序。1998～2001年，我國開始了新一輪石油價(jià)格改革。在這輪改革中，確定了國內(nèi)原油價(jià)格按與進(jìn)口原油到廠成本價(jià)相當(dāng)?shù)脑瓌t，由購銷雙方商定。對成品油實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，由政府參照國際市場價(jià)格水平公布零售中準(zhǔn)價(jià)，允許企業(yè)在一定范圍內(nèi)浮動，并對批發(fā)和零售價(jià)差作了限定。

推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組和主要國有石油企業(yè)改制上市，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。1998年，中央決定實(shí)施石油石化戰(zhàn)略大重組，通過行政性資產(chǎn)劃撥和互換，將原石油天然氣總公司和石化總公司改組為兩個大型石油石化集團(tuán)公司，實(shí)現(xiàn)上下游、產(chǎn)供銷、內(nèi)外貿(mào)一體化經(jīng)營。1999 年，為進(jìn)一步解決石油工業(yè)內(nèi)部體制、機(jī)制和結(jié)構(gòu)上的深層次矛盾，促進(jìn)國有石油石化企業(yè)改革和發(fā)展，中國石油、中國石化和中國海油按照“主業(yè)與輔業(yè)分離、優(yōu)良資產(chǎn)與不良資產(chǎn)分離、企業(yè)職能與社會職能分離”的原則，開展企業(yè)內(nèi)部重組，組建了各自的股份公司。2000～2001年，中國石油、中國石化和中國海油三家股份公司先后在紐約、倫敦、香港成功上市，進(jìn)入了國際資本市場，標(biāo)志著中國油氣產(chǎn)業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度和國際化進(jìn)程中邁出了關(guān)鍵性的一步。

國內(nèi)油氣企業(yè)開始“走出去”，參與國際油氣合作。1993年，我國成為石油凈進(jìn)口國，中央提出充分利用“兩種資源、兩個市場”的戰(zhàn)略方針，推動石油工業(yè)加快“走出去”的步伐。中國石油1993年開始探索海外油氣勘探開發(fā)合作，1997 年先后中標(biāo)蘇丹、委內(nèi)瑞拉、哈薩克斯坦等海外項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了國際油氣勘探開發(fā)合作的重大突破。中國海油1994年在印尼購買了阿科公司馬六甲油田32.85%的股份，成為該油田最大股東，邁出了開拓國際市場的重要一步；2002 年后又在印尼、澳大利亞和尼日利亞成功收購油氣項(xiàng)目。中國石化先后與沙特、伊朗、俄羅斯等國家的石油公司進(jìn)行勘探開發(fā)合作，同時(shí)積極開展海外石油下游業(yè)務(wù)合作。

多元主體形成第三階段：2002～2012年

這一階段是建立多元主體的市場結(jié)構(gòu)、推動市場化改革階段。隨著2001年我國加入WTO，民營、外資等各類企業(yè)主體進(jìn)入油氣行業(yè)，油氣行業(yè)開放和市場化改革進(jìn)入新階段。這一階段改革發(fā)展的重點(diǎn)是按照中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，改善政府宏觀調(diào)控，強(qiáng)化市場的作用。

在市場化改革方面，取消了石油貿(mào)易專營權(quán)，由1家石油進(jìn)出口公司變成5家國營貿(mào)易公司和20多家非國營貿(mào)易公司；石油天然氣重大項(xiàng)目投資從審核制改為備案制，除對油氣礦業(yè)權(quán)、對外合作、大型管道建設(shè)和石油貿(mào)易等保留管制性規(guī)定外，投資準(zhǔn)入的限制已取消。市場化改革實(shí)施后，市場結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，涌現(xiàn)出多元化的市場主體，初步形成了以國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的市場結(jié)構(gòu)。

在行政管理體制改革方面，2003年，我國成立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會管理包括油氣行業(yè)在內(nèi)的國有資產(chǎn)。同年，成立國家發(fā)展改革委能源局，2008年又在此基礎(chǔ)上成立了國家能源局，行使能源行業(yè)的管理職能，指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。

全面深化改革第四階段：2013年至今

2012～2016年，受全球經(jīng)濟(jì)相對低迷、需求放緩、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等影響，全球油氣供應(yīng)總體過剩，價(jià)格下跌，為我國油氣領(lǐng)域開啟新一輪改革營造了寬松的外部環(huán)境。而國內(nèi)自2012年黨的十八大召開以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，能源行業(yè)提出“四個革命、一個合作”，油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也進(jìn)入了全面深化改革發(fā)展的新階段：油氣需求增速放緩，進(jìn)入較為明顯的換擋期，但總量仍將在較長時(shí)期內(nèi)保持剛性增長。由于世界油氣資源豐富，需求放緩，供應(yīng)相對寬松，加上國內(nèi)油氣增產(chǎn)尚有潛力，儲備能力不斷上升，我國油氣供應(yīng)有較為充足的保障。霧霾頻繁，空氣污染日益嚴(yán)重，環(huán)保壓力迫使能源行業(yè)要盡快實(shí)現(xiàn)包括油氣在內(nèi)的能源轉(zhuǎn)型。多重因素決定了這一階段油氣產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展的重點(diǎn)是針對油氣產(chǎn)業(yè)體制機(jī)制亟待解決的深層次矛盾和問題，按照十八屆三中全會提出的“市場在資源配置中起決定性作用”以及2017年5月出臺的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求，本著積極探索、試點(diǎn)先行的推進(jìn)方式，大力推動油氣產(chǎn)業(yè)在重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革實(shí)踐。

具體來看，油氣領(lǐng)域新一輪改革實(shí)踐主要集中于三方面：以建立競爭性出讓機(jī)制、健全退出機(jī)制，促進(jìn)礦權(quán)市場流動為核心的上游礦權(quán)改革；以改革運(yùn)營機(jī)制、推動管網(wǎng)獨(dú)立和第三方公平開放為核心的中游管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革；以建立管輸價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)“放開兩頭、管住中間”目標(biāo)為核心的價(jià)格機(jī)制改革。

改革使我國三大石油公司實(shí)現(xiàn)了上下游一體化經(jīng)營。

經(jīng)過40年的改革開放，經(jīng)過四個階段的發(fā)展，我國油氣產(chǎn)業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了“三大轉(zhuǎn)變”：一是管理體制實(shí)現(xiàn)了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。二是油氣企業(yè)實(shí)現(xiàn)了從國家政府部門向經(jīng)濟(jì)實(shí)體的轉(zhuǎn)變；從產(chǎn)品生產(chǎn)者向商品生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)變；從能源生產(chǎn)者向經(jīng)營者的轉(zhuǎn)變；從單純的油氣生產(chǎn)者向綜合性能源公司的轉(zhuǎn)變；從資產(chǎn)經(jīng)營者向資本經(jīng)營者的轉(zhuǎn)變。三是油氣產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了從封閉或半封閉狀態(tài)向全面開放的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?！叭筠D(zhuǎn)變”極大地解放了生產(chǎn)力，我國油氣產(chǎn)業(yè)綜合實(shí)力和國際競爭力顯著增強(qiáng)。