走向以人為中心的城市治理

陳曉彤 楊雪冬

中國(guó)改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程的加速， 城市數(shù)量和規(guī)模的增加，城市已經(jīng)成為人們生產(chǎn)生活的主要場(chǎng)域，城市治理的重要性愈發(fā)凸顯出來。那么如何看待城市的本質(zhì)？城市化會(huì)帶來哪些社會(huì)問題？我們應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注城市治理的哪些問題？中國(guó)對(duì)城市治理做了哪些探索？城市社區(qū)治理還存在哪些主要問題？如何做到以人為中心，提升城市治理水平？圍繞這些問題，中央編譯局研究員楊雪冬、北京建筑大學(xué)副教授陳曉彤展開了一次對(duì)話。

一、城市化與城市治理的凸顯

陳曉彤：改革開放以來，中國(guó)開啟了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978-2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)。按照規(guī)劃，2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右。中國(guó)的城鎮(zhèn)化是與現(xiàn)代化、工業(yè)化、市場(chǎng)化、信息化和經(jīng)濟(jì)全球化相伴進(jìn)行，相互影響的，具有鮮明的復(fù)合趕超特點(diǎn)。隨著城市數(shù)量和規(guī)模的增加，城市已經(jīng)成為人們生產(chǎn)生活的主要場(chǎng)域，城市治理的重要性愈發(fā)凸顯出來。

楊雪冬：的確這樣，中國(guó)正在從農(nóng)村中國(guó)向城市中國(guó)轉(zhuǎn)變，這首先意味著更多的人口居住在城市。目前我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右。要讓更多的人在城市安居樂業(yè)，還有大量的工作要做。城市中國(guó)也意味著城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“火車頭”。城市具有集聚各類資源的功能，發(fā)揮著增長(zhǎng)極、消費(fèi)地、文化容器的作用。城市的繁榮直接決定著國(guó)家的發(fā)展。城市中國(guó)還意味著城市成為國(guó)家治理的主要場(chǎng)所。城市治理本質(zhì)上就是現(xiàn)代化治理。如果城市治理不能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，那么就會(huì)出現(xiàn)“城市病”，發(fā)生高風(fēng)險(xiǎn)重災(zāi)難，國(guó)家治理現(xiàn)代化就如同沙上筑塔。

黨的十八大以來，中央非常重視城市化和城市工作。2013年12月，召開了中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議。2014年3月，國(guó)家發(fā)布了“國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）”。2015年12月，時(shí)隔37年后，中央城市工作會(huì)議召開。2017年2月，習(xí)近平總書記到北京市考察城市規(guī)劃工作。在這個(gè)過程中，習(xí)近平總書記對(duì)于如何做好城市工作提出了一系列重要論述，成為新時(shí)代做好城市工作，提供城市治理水平的指導(dǎo)。在他看來，“城市的核心是人，關(guān)鍵是十二個(gè)字：衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)。城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務(wù)狀況是重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)?！比绻f1949年中共七屆二中全會(huì)提出黨的工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，實(shí)現(xiàn)了政權(quán)設(shè)于城市的轉(zhuǎn)變，那么這次中央城市工作會(huì)議做出的一系列安排設(shè)計(jì)，則開啟了國(guó)家治理基于城市的轉(zhuǎn)變。

陳曉彤：做好城市工作，提高治理水平，一定要充分認(rèn)識(shí)城市的本質(zhì)，把握城市發(fā)展的特點(diǎn)?，F(xiàn)代城市是從西方開始出現(xiàn)的，西方的城市化進(jìn)程更早，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也總結(jié)出一些值得我們學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。在本質(zhì)上，城市是人類聚集的空間。馬克斯·韋伯曾經(jīng)說，城市是人的聚落。由于人口的聚集，使得城市相對(duì)于鄉(xiāng)村，就具有了人口規(guī)模大、密度高和個(gè)體的異質(zhì)性強(qiáng)等特征，由此產(chǎn)生了一系列復(fù)雜多樣的社會(huì)分工、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)需求、社會(huì)問題以及相應(yīng)的調(diào)控管理制度。因此，城市是人口和資源集聚空間、勞動(dòng)分工社會(huì)分化的主要場(chǎng)域以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要單位。從城市產(chǎn)生起，就面臨著如何運(yùn)用公共權(quán)力，來維持良好秩序，保持城市活力的治理問題。馬克思曾經(jīng)說過，“隨著城市的出現(xiàn)，必然要有行政機(jī)關(guān)、警察、賦稅等等，一句話，必然要有公共機(jī)構(gòu)，從而也就必然要有一般政治?！?/p>

我們還應(yīng)該看到，城市作為一個(gè)聚落空間，并不是熟人社會(huì)，而是“異鄉(xiāng)者的聚落”。這就使得城市具有了自由與陌生的雙重屬性。德國(guó)有一句諺語，“城市的空氣使人自由”，就是說人們進(jìn)入城市，就擺脫了原來附著在土地上的人身束縛，可以享受市民的權(quán)利。同時(shí)，由于城市里聚集了許多來自不同地方的人，也造成了人際關(guān)系的陌生和疏離。城市規(guī)模越大，這種感覺越強(qiáng)。齊美爾就認(rèn)為，大城市中一般居民最常見的心理狀態(tài)卻是冷漠化、淺薄化和善于計(jì)較，自我保護(hù)替代了鄉(xiāng)村生活中的共同體保護(hù)。即使在美國(guó)這樣高水平城市化的國(guó)家，城市也長(zhǎng)期被視為社會(huì)分裂、貧困、剝削、暴力和其他社會(huì)問題叢生的場(chǎng)所，需要通過規(guī)劃、治理來加以緩解和改造。

楊雪冬：隨著人口的急劇集中，收入差距拉大，社會(huì)矛盾和階級(jí)沖突開始激化，就業(yè)、住房、公共健康、公共安全、環(huán)境污染等公共問題也開始大規(guī)模出現(xiàn)。這些問題威脅到政權(quán)的穩(wěn)定和社會(huì)的團(tuán)結(jié)。馬克思、恩格斯對(duì)城市化進(jìn)行了深刻的批判，認(rèn)為城市既是社會(huì)進(jìn)步力量最充分發(fā)展的空間，也是資本主義罪惡最生動(dòng)的體現(xiàn)。恩格斯在《論住宅問題》一文就揭露了城市化中工人的住房權(quán)利得不到保障的問題。他說，住房的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上工人的需求，“在這種社會(huì)中，最污穢的豬圈也經(jīng)常能找到租賃者?！?/p>

陳曉彤：從19世紀(jì)末期開始，伴隨著城市化問題的暴露出現(xiàn)了各種形式的城市改造和治理運(yùn)動(dòng)，以解決城市化中產(chǎn)生的問題，緩解城市中出現(xiàn)的各種矛盾，提升城市作為人類聚集空間的多重功能。由此產(chǎn)生了城市規(guī)劃學(xué)、城市社會(huì)學(xué)、城市政治學(xué)等多個(gè)學(xué)科。其中的城市規(guī)劃學(xué)，是將城市作為可以設(shè)計(jì)改造的空間對(duì)象加以分析和研究的專門學(xué)科，從產(chǎn)生之初就帶有鮮明的社會(huì)改良色彩，并努力將一些理念轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯拇胧?、方法和技術(shù)。

楊雪冬：城市規(guī)劃是人類理性的集中體現(xiàn)，具有高度的科學(xué)性和規(guī)范性，但是我們都知道理性是有限度的，但靠少數(shù)設(shè)計(jì)者的智慧，固然可以提出一套完美的規(guī)劃設(shè)計(jì)，但畢竟這些規(guī)劃是要靠人來執(zhí)行的，并且其效果也是由人感受的。因此，西方規(guī)劃中有哪些值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀?/p>

陳曉彤：的確如此，任何完美的規(guī)劃都是要靠實(shí)踐檢驗(yàn)的。作為人群和各種資源的集聚空間，城市的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是規(guī)劃本身能夠應(yīng)對(duì)的。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)劃面對(duì)的不僅是尺度不斷增大的新空間，還有復(fù)雜的舊空間。人口結(jié)構(gòu)、種族關(guān)系、就業(yè)形態(tài)、政治制度、歷史文化傳承等多種因素共同影響著這些新舊空間的運(yùn)行。只重視物質(zhì)空間的規(guī)劃，忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化等多種因素的約束，城市規(guī)劃就無法達(dá)到預(yù)想的改造城市的目的，甚至?xí)a(chǎn)生一些意想不到的社會(huì)政治后果。有學(xué)者尖銳地指出，“一代人的規(guī)劃會(huì)成為另一代人的社會(huì)問題。在規(guī)劃工作中所取得的那些‘成績(jī)，往往會(huì)成為產(chǎn)生困難的根源?！?/p>

對(duì)現(xiàn)代規(guī)劃的反思，促成了城市規(guī)劃思想在20世紀(jì)60、70年代的轉(zhuǎn)型，人的需要、人和城市的關(guān)系得到更充分的考慮。1969年，英國(guó)的“公眾參與規(guī)劃委員會(huì)”發(fā)表了《人與規(guī)劃》的報(bào)告，最早提出了公眾參與城市規(guī)劃的制度框架、參與程序以及方法手段。在英國(guó)、美國(guó)興起了“社區(qū)建筑”“社會(huì)建筑”“社區(qū)改造中心”等運(yùn)動(dòng)。1977年的《馬丘比丘憲章》對(duì)《雅典憲章》發(fā)布以來世界范圍城市化進(jìn)程提出的新挑戰(zhàn)給予了及時(shí)的回應(yīng)，并對(duì)既有的主導(dǎo)性規(guī)劃思想進(jìn)行了全面的反思。從一百多年來的現(xiàn)代城市規(guī)劃理論和實(shí)踐的發(fā)展來看，規(guī)劃從來就不是單純的對(duì)城市空間進(jìn)行定位、劃分、調(diào)整和改造的技術(shù)手段，而是帶有強(qiáng)烈的價(jià)值取向，將城市空間作為可塑造對(duì)象，達(dá)成良好空間秩序的治理方式。更為重要的是，任何一種城市規(guī)劃都深受文化、歷史、政治、經(jīng)濟(jì)等因素的制約，結(jié)果造成了規(guī)劃的“大雜燴”特點(diǎn)，只能對(duì)城市問題發(fā)揮應(yīng)對(duì)性、修復(fù)性的作用。規(guī)劃的制訂固然顯示了決策者的立場(chǎng)和價(jià)值選擇，而其實(shí)施效果往往取決于城市空間參與者之間的利益協(xié)調(diào)關(guān)系。而擴(kuò)大城市規(guī)劃的公眾參與，限制政治權(quán)力與資本對(duì)城市空間的任意干預(yù)，改進(jìn)城市的治理水平，日益成為現(xiàn)代城市規(guī)劃理論和實(shí)踐的基本共識(shí)。

楊雪冬：根據(jù)你的介紹，我們可以更清楚地了解城市是一個(gè)復(fù)雜而變化的系統(tǒng)，城市問題的解決不能單單依靠從上而下的規(guī)劃，還要重視城市運(yùn)行過程中多主體共同參與的治理問題，不僅要注重物質(zhì)投入，還要注重城市生態(tài)的構(gòu)建。我注意到，近些年來，城市治理已經(jīng)成為包括城市規(guī)劃在內(nèi)的許多學(xué)科關(guān)注的熱點(diǎn)議題，但是關(guān)于城市治理有著各種各樣的定義。盡管側(cè)重點(diǎn)不同，但是這些定義都把城市治理視為一個(gè)多主體參與，多層次推進(jìn)、多種資源共用，以更有效地解決城市公共問題的過程。有學(xué)者認(rèn)為“自治自立、自覺自為、自我發(fā)展”是現(xiàn)代城市治理的基礎(chǔ)性內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)為，責(zé)任、回應(yīng)、參與和管理創(chuàng)新是城市治理的基本價(jià)值。也有學(xué)者認(rèn)為責(zé)任、效率、過程公正、彈性和平衡是城市善治的五個(gè)價(jià)值。城市治理是一個(gè)系統(tǒng)工作，習(xí)近平總書記曾經(jīng)說，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！币雅囵B(yǎng)一批專家型的城市管理干部作為重要任務(wù)，用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)去建設(shè)和管理城市。城市讓生活更美好，絕非一個(gè)自然生成的過程，必須對(duì)城市的生長(zhǎng)發(fā)展給予系統(tǒng)的思考，統(tǒng)籌安排，以協(xié)調(diào)好城市內(nèi)外部各種因素之間的關(guān)系。就當(dāng)下而言，有三個(gè)方面的問題尤其值得重視：

首先，要從治理現(xiàn)代化的高度認(rèn)識(shí)城市化及其帶來的社會(huì)政治變化。城市是陌生人的集聚空間，也是社會(huì)分化顯著的場(chǎng)所。在眾多陌生人之間產(chǎn)生良好秩序，就需要建立規(guī)則，形成交往。法治、參與、民主、自治、信任等既是城市生活必不可缺的理念，也是城市治理現(xiàn)代化依托的制度。如果不能建立起有效規(guī)范的城市生活制度，形成城市居民共同分享的理念價(jià)值，那么城市就會(huì)淪為社會(huì)問題的滋生地，社會(huì)動(dòng)蕩的策源地。

其次，不能簡(jiǎn)單地使用行政手段發(fā)展城市、改造城市。城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方，貢獻(xiàn)著80%的GDP，95%的創(chuàng)新成果，85%的稅收和財(cái)富，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。這也是各地政府熱衷于“造城”運(yùn)動(dòng)的主要原因。使用行政手段，固然可以短期內(nèi)提高地價(jià)，擴(kuò)大城市邊界，造出拔地而起的樓宇，甚至將人口強(qiáng)行疏解，但往往忽視土地城市化與人口城市化，生活空間與經(jīng)濟(jì)空間、城市規(guī)模與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等關(guān)系的協(xié)調(diào)，形成“空城”“鬼城”“睡城”以及“冷酷之城”。

第三，重視發(fā)揮城市的協(xié)調(diào)功能。城市不僅僅是具體的空間，而應(yīng)該成為衡量現(xiàn)代化生活的尺度。在我國(guó)，許多城市借助更高的行政層級(jí)成為吸納周圍資源的“黑洞”，并沒有發(fā)揮出城市應(yīng)有的輻射帶動(dòng)作用，城鄉(xiāng)之間以及城市之間在公共服務(wù)，生活質(zhì)量等方面的差距反而在拉大。要打破行政邊界障礙，突出各地規(guī)劃的對(duì)接，發(fā)揮城市的帶動(dòng)作用，推動(dòng)城市一體化，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，形成城市群、城市帶、城鄉(xiāng)交錯(cuò)互補(bǔ)的有機(jī)格局。

二、中國(guó)城市治理的實(shí)踐探索

楊雪冬：改革開放以來，隨著單位制的弱化，人口流動(dòng)的增強(qiáng)，中國(guó)也開啟了城市治理改革。從狹義的角度說，中國(guó)的城市治理改革主要是城市社區(qū)改革。這可以追溯到20世紀(jì)80年代的“社區(qū)服務(wù)”“社區(qū)建設(shè)”“社區(qū)選舉”。21世紀(jì)以來，“社區(qū)治理”由于內(nèi)容全面、導(dǎo)向性強(qiáng)逐漸得到公認(rèn)，成為中央和各地改革的著力點(diǎn)。

21世紀(jì)以來，城市治理改革實(shí)際上是一個(gè)重新認(rèn)識(shí)社區(qū)和定位社區(qū)的過程。社區(qū)是一個(gè)外來詞，并沒有統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在的改革主要將社區(qū)作為治理的基本單位來看待，通常有三種標(biāo)準(zhǔn)：一種是將居委會(huì)等同于社區(qū)，社區(qū)改革主要是對(duì)居委會(huì)及相關(guān)組織的改革。二是將街道等同于社區(qū)，社區(qū)改革主要是街道體制的改革。三是將社區(qū)視為處于居委會(huì)和街道之間的一個(gè)空間單位，可以根據(jù)治理的要求重新進(jìn)行劃定和建設(shè)。一些地方的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也多采用這種模式。

城市社區(qū)治理除了重新定位和劃分社區(qū)外，還有相應(yīng)的制度化建設(shè)。在這方面也取得了一些進(jìn)展。從城市社區(qū)改革一開始，制度化建設(shè)就被提上了日程。主要采取了以下一些措施：第一，推進(jìn)社區(qū)民主。與農(nóng)村居委會(huì)選舉相比，城市居委會(huì)選舉起步晚，選舉的競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)，但是各地也在定期舉行。除了居委會(huì)選舉，許多地方的商住小區(qū)還舉行業(yè)主委員會(huì)選舉。社區(qū)是協(xié)商民主實(shí)踐探索的重要場(chǎng)所，一些地方圍繞社區(qū)事務(wù)解決，在協(xié)商選題、協(xié)商方法、協(xié)商程序、協(xié)商參與人員、協(xié)商結(jié)果應(yīng)用等方面進(jìn)行了探索，解決了一些實(shí)際問題，也推動(dòng)了協(xié)商民主的制度化建設(shè)。2015年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，推動(dòng)社區(qū)協(xié)商民主的深化。第二，加強(qiáng)公共服務(wù)。近年來，隨著各級(jí)政府對(duì)民生投入的增加，社區(qū)的硬件環(huán)境不斷改善，公共服務(wù)種類在增加，質(zhì)量在提高。有的地方設(shè)立了社區(qū)服務(wù)站（或社區(qū)工作站、社會(huì)工作站），有的地方建立了社區(qū)服務(wù)大廳，為居民集中提供服務(wù)或者提供代理服務(wù)。第三，推行網(wǎng)格化管理。越來越多的城市將信息技術(shù)運(yùn)用到城市管理之中，將轄區(qū)按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分為單元網(wǎng)格，進(jìn)行信息采集、事件巡查、監(jiān)督管理，以主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)處置，提高社區(qū)的安全秩序。網(wǎng)格通常嵌入在社區(qū)里，網(wǎng)格管理員來自社區(qū)。第四，約束行政干預(yù)。“上面千條線下面一根針”。黨政職能部門的許多任務(wù)都要落到基層社區(qū)，增加了基層負(fù)擔(dān)，干擾了社區(qū)的正常運(yùn)行。一些地方制訂措施，或者明確要求職能部門不能在社區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，或者實(shí)行行政事務(wù)準(zhǔn)入制度，確定進(jìn)入社區(qū)項(xiàng)目的類別和門檻，禁止向居委會(huì)攤派；或者區(qū)分社區(qū)事務(wù)類別，明確政府、社區(qū)和居民個(gè)人的權(quán)責(zé)；或者采取“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，交付任務(wù)就要提供資金人力支持。第五，發(fā)展社會(huì)組織。人是組織化生存的。社會(huì)組織可以滿足居民的多樣化參與需要，并分擔(dān)政府職能。一些地方通過改革社會(huì)組織登記方式，提供項(xiàng)目支持等方式，鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，參與社區(qū)管理，一些地方采取購(gòu)買服務(wù)等方式引入專業(yè)社會(huì)組織，提高社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化、精細(xì)化水平，一些地方設(shè)立公益基金，提供孵化平臺(tái)，積極培育本地社會(huì)組織。第六，改革物業(yè)管理。隨著商住小區(qū)的增多，物業(yè)公司與業(yè)主委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)與小區(qū)業(yè)主之間的矛盾開始出現(xiàn)，并時(shí)有激化，成為信訪問題。一些地方在維護(hù)居民權(quán)益，督促物業(yè)公司改進(jìn)服務(wù)的同時(shí)，還推動(dòng)業(yè)主委員會(huì)的民主選舉，改進(jìn)內(nèi)部治理，或者通過建立居委會(huì)、成立居民黨支部等方式將商住小區(qū)納入社區(qū)治理的整體框架之中。

陳曉彤：我們都生活在城市社區(qū)中，親身感受到城市社區(qū)治理的變化以及存在的問題。這些年來，盡管國(guó)家越來越重視城市社區(qū)建設(shè)，加大了投入，并進(jìn)行了各種形式的改革，但是在許多地方城市居民的獲得感并沒有顯著提升。這說明社區(qū)居民的多樣化需求與城市治理的有限供給之間存在較大差距。根據(jù)你們的調(diào)研，現(xiàn)在城市社區(qū)治理存在哪些主要問題？

楊雪冬：首先，對(duì)于“社區(qū)”的定位模糊?！吧鐓^(qū)”盡管已經(jīng)進(jìn)入官方文件，運(yùn)用于日常話語，但是并沒有明確的法律界定。由于對(duì)社區(qū)的理解不同，社區(qū)治理的各個(gè)參與主體對(duì)社區(qū)有不同的目標(biāo)期待。黨委要在社區(qū)建立基層組織，以實(shí)現(xiàn)黨的意志；政府要讓社區(qū)成為各項(xiàng)職能的落腳點(diǎn)，以保證政令暢通；社會(huì)組織希望能借助社區(qū)發(fā)展起來，體現(xiàn)自己的價(jià)值；市場(chǎng)力量希望能在社區(qū)中培養(yǎng)消費(fèi)偏好，擴(kuò)大消費(fèi)群體；社區(qū)居民希望社區(qū)能提供安全清潔和睦的生活環(huán)境。

其次，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)存在失衡。社區(qū)治理是多主體參與的，黨委政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但是，在實(shí)踐過程中，主導(dǎo)作用很容易變成對(duì)社區(qū)事務(wù)的包辦代替，社會(huì)協(xié)同、公眾參與沒有發(fā)揮足夠作用。包辦代替固然有習(xí)慣做法的原因，還有兩個(gè)原因值得注意：一是維穩(wěn)的心態(tài)，怕一旦放手，社區(qū)治理失控；二是政績(jī)意識(shí)，擔(dān)心黨委政府參與和投入少，社區(qū)治理的效果不明顯。

第三，社區(qū)治理方法手段相對(duì)簡(jiǎn)單。社區(qū)治理需要多種方法手段，其中規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)社區(qū)良好治理的基礎(chǔ)性方法，但是社區(qū)通常并不是城市規(guī)劃考慮的重點(diǎn)。一些地方的城市規(guī)劃更關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是社區(qū)生活，往往會(huì)為了產(chǎn)業(yè)的布局、道路交通的改造，甚至開發(fā)商的利益，隨意修改居民小區(qū)配套設(shè)施布局，拉長(zhǎng)居住區(qū)與工作區(qū)之間的距離。一些新建社區(qū)或者規(guī)模過大，或者配套設(shè)施不足，或者治理結(jié)構(gòu)建設(shè)得慢；一些新建城市重地上建筑，輕地下設(shè)施，重道路街面，輕小區(qū)環(huán)境等等。這些都降低了社區(qū)生活的質(zhì)量，不利于社區(qū)認(rèn)同的培養(yǎng)。項(xiàng)目制作為推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的重要手段，存在缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，主題變動(dòng)大，缺乏連貫性；項(xiàng)目種類多，資金使用分散，難以有效引導(dǎo)；項(xiàng)目申請(qǐng)?jiān)u估程序繁雜，實(shí)際完成項(xiàng)目時(shí)間有限，影響項(xiàng)目完成質(zhì)量。加上相當(dāng)多的社區(qū)能力不足，工作動(dòng)力不夠，只能從容易的工作入手，甚至改頭換面重復(fù)勞動(dòng)。

第四，社區(qū)精神還有待養(yǎng)成。人的城市化是需要時(shí)間的，城市生活習(xí)慣是養(yǎng)成的。隨著城市化進(jìn)程加速，大量習(xí)慣分散居住、獨(dú)立居住的人口向集中居住的城市社區(qū)聚集，從熟人社區(qū)來到陌生人社區(qū)。對(duì)于他們來說，既要習(xí)慣在集中的空間里生活，個(gè)人利益服從于社區(qū)公共利益，也要在陌生的環(huán)境下培養(yǎng)出鄰里守望的情感，形成對(duì)新社區(qū)的認(rèn)同。參與是社區(qū)精神養(yǎng)成的根本途徑。目前社區(qū)公共參與面臨著居民參與熱情不高、公共參與方式單一、居民自我組織能力不足等問題。更重要的是，在一些業(yè)主小區(qū)，由于業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)管理公司之間存在著矛盾，一些地方政府擔(dān)心業(yè)主維權(quán)，所以對(duì)于社區(qū)公共參與采取冷處理，甚至壓制的態(tài)度。

三、以人為中心，提升城市治理水平

楊雪冬：城市治理，規(guī)劃先行。規(guī)劃在城市治理過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、規(guī)范性作用。但是我們?cè)谠S多地方看到，城市規(guī)劃經(jīng)常遭遇“紙上畫畫，墻上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”的命運(yùn)。我們一方面看到城市化高歌猛進(jìn)取得的巨大成就，另一方面也體驗(yàn)到缺乏規(guī)劃引導(dǎo)控制的城市化產(chǎn)生的諸多問題，比如過快的土地城市化導(dǎo)致了房地產(chǎn)業(yè)虛高、“鬼城”的出現(xiàn)以及城市開發(fā)債務(wù)的快速增加；只重視地面建筑，忽視地下基礎(chǔ)設(shè)施導(dǎo)致的大范圍城市內(nèi)澇；城市化與產(chǎn)業(yè)布局的不銜接產(chǎn)生的“睡城”和“危城”；城市建設(shè)四處開花，土地浪費(fèi)嚴(yán)重；城市空間的規(guī)劃不合理，公共空間缺乏，公共服務(wù)分布不合理等；一些城市設(shè)計(jì)脫離當(dāng)?shù)丨h(huán)境和歷史文化，盲目貪大求洋、照搬照抄。在城市這樣高度聚集的空間中，這些問題轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性和產(chǎn)生的破壞性無疑大大提高，超出了現(xiàn)有城市治理體系的應(yīng)對(duì)能力。從你的角度看，如何改進(jìn)現(xiàn)有的城市規(guī)劃水平呢？

陳曉彤：2013年中共十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，也相應(yīng)對(duì)城市規(guī)劃提出了新的要求，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局。2013年12月的中央城鎮(zhèn)化會(huì)議明確提出城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。要更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的治理功能，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：

首先，要從國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度來認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位和作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃體制是國(guó)家行政管理制度的重要組成部分，并深受行政體制改革的影響。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市將成為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理展開的主要空間單位，城市內(nèi)部關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系更加復(fù)雜，更需要有效地調(diào)節(jié)。同時(shí)，改革的全面深入，大大提高了頂層設(shè)計(jì)的緊迫性和重要性，城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)于國(guó)家以及地方的發(fā)展具有頂層設(shè)計(jì)的意義，其影響已經(jīng)超出了物質(zhì)規(guī)劃和平面規(guī)劃，帶有強(qiáng)烈的調(diào)整、重構(gòu)治理空間的傾向。

其次，要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律約束力。城鄉(xiāng)規(guī)劃的制訂和實(shí)施受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的保障。一旦不同層級(jí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)過法定程序通過實(shí)施，就應(yīng)該嚴(yán)格遵循，不能虛空擱置，更不容隨意修改和觸犯。

第三，要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)水平。城鄉(xiāng)規(guī)劃是專業(yè)性規(guī)劃，科學(xué)性意味著權(quán)威性和公信力。中國(guó)社會(huì)的急劇復(fù)雜變革，對(duì)任何一種規(guī)劃都提出了挑戰(zhàn)。要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)水平，除了要充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用、遵循相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)外，更重要的是在規(guī)劃制訂過程中，統(tǒng)籌好與相關(guān)部門、相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)規(guī)劃等之間的關(guān)系，確保規(guī)劃的綜合性、前瞻性和可調(diào)控性。

第四，要增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的民主化水平?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)于如何提高規(guī)劃制訂的公開性、透明性，擴(kuò)大公眾參與，有明確的規(guī)定。各地在這方面也進(jìn)行了探索，取得了許多經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)該重視對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提升，形成制度化做法。

第五，要更好地發(fā)揮縣在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的作用。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，縣在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的地位將更為重要。而就整個(gè)國(guó)家治理體系來說，縣域治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。發(fā)揮縣級(jí)政府的統(tǒng)籌作用，協(xié)調(diào)縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，并且加強(qiáng)對(duì)縣城所在地和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃，避免新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)各自為政、到處建樓的無序局面。

楊雪冬：說到規(guī)劃，規(guī)劃只是城市治理的基礎(chǔ)性要素，城市治理是一個(gè)多主體參與的過程。城市社區(qū)的理想狀態(tài)是居民的共同家園。城市社區(qū)是陌生人聚集的空間，良好的社區(qū)治理必然是有溫度的治理，因此要從消除陌生感，建立人際交往關(guān)系入手，推動(dòng)陌生人社區(qū)的“熟人化”。構(gòu)建便于社區(qū)居民交往的公共空間（如廣場(chǎng)、花園、網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)等），組織社區(qū)居民有興趣的公共活動(dòng)，解決社區(qū)居民能參與的公共問題等，都是消除陌生感，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力的方法途徑。從各地的一些成功的實(shí)踐探索，我們可以總結(jié)出一些提升城市治理水平的具體舉措。

首先，在認(rèn)識(shí)上回歸社區(qū)本位，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移。目前，許多地方的城市社區(qū)在基礎(chǔ)性投入上積累到相當(dāng)水平，提高治理水平，使社區(qū)成為居民生活、精神共同體的需求更為突出。城市社區(qū)治理要實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移。人民群眾幸福感的提升是從身邊的社區(qū)生活開始的，鄉(xiāng)愁的安放也會(huì)把社區(qū)作為重要選擇。城市社區(qū)治理要實(shí)現(xiàn)從物質(zhì)投入、制度供給向公共精神培育的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，凸顯城市社區(qū)的本質(zhì)屬性，回歸社區(qū)的本位。

其次，進(jìn)一步完善有利于培養(yǎng)社區(qū)公共精神的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是公共精神形成的體制機(jī)制保障。要通過完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)協(xié)作、參與、信任的社區(qū)精神。要根據(jù)社區(qū)的具體情況，發(fā)揮好黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。在具備一定治理?xiàng)l件，社區(qū)居民自我管理意愿強(qiáng)的社區(qū)，黨要發(fā)揮“第一推動(dòng)力”的作用，選好社區(qū)黨支部班子；在社區(qū)社會(huì)組織活躍的社區(qū)，要做好“指導(dǎo)員”，把握社會(huì)組織的發(fā)展方向，引導(dǎo)好它們的活動(dòng)；在缺乏治理的社區(qū)，要發(fā)揮“最后兜底”作用，主動(dòng)介入，派工作人員參與，避免社區(qū)管理陷入混亂。積極轉(zhuǎn)變政府職能，依法參與社區(qū)治理。地方政府承擔(dān)著社區(qū)治理的首要責(zé)任，但不等于包辦一切。要根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，厘清政府與社區(qū)、社區(qū)居民之間的權(quán)責(zé)，應(yīng)該政府承擔(dān)的責(zé)任，要做好做足，屬于社區(qū)自治的事務(wù)，要協(xié)助支持，屬于居民個(gè)人的事務(wù)，要說明維護(hù)。鼓勵(lì)社區(qū)參與，提升社區(qū)能力。居民是社區(qū)的主體，沒有他們的有效參與，社區(qū)治理是沒有活力，缺乏持續(xù)力的。從社區(qū)居民普遍關(guān)注、容易達(dá)成共識(shí)的問題入手，豐富參與方法，創(chuàng)新參與手段，使居民在參與問題解決中，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的熱愛。積極培育社區(qū)各類組織，不僅要有娛樂活動(dòng)組織，還要有從事自我管理、自我服務(wù)、自我教育等功能的組織。規(guī)范各類社會(huì)組織的活動(dòng)，提升社會(huì)組織的自我管理水平，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。

第三，創(chuàng)新社區(qū)治理方法手段，為社區(qū)公共精神的培育提供扎實(shí)的條件。社區(qū)公共精神是在實(shí)踐中養(yǎng)成的。創(chuàng)新社區(qū)治理的方法手段，提高治理的精細(xì)化水平，使社區(qū)居民在日常生活中感受公共精神的力量。做好城市規(guī)劃，增強(qiáng)社區(qū)意識(shí)。社區(qū)是城市的細(xì)胞，與城市發(fā)展有關(guān)的各類規(guī)劃，在做到“多規(guī)合一”的過程中，樹立和增強(qiáng)社區(qū)意識(shí)，將宜居列為與宜業(yè)、宜治同等重要的位置。在城市規(guī)劃中，尤其要重視社區(qū)的尺度、社區(qū)的配套設(shè)施、社區(qū)公共空間等要素。重視公共空間建設(shè)，培育社區(qū)信任。公共空間是社區(qū)居民交流的場(chǎng)所。開放和改造現(xiàn)有的社區(qū)公共場(chǎng)所，建設(shè)適合居民交流的物理空間、網(wǎng)絡(luò)空間，吸引居民參與，引導(dǎo)社區(qū)輿論。在有條件的社區(qū)，鼓勵(lì)創(chuàng)辦自愿性質(zhì)的社區(qū)報(bào)紙、社區(qū)微博、微信公眾號(hào)，吸引不同社區(qū)群體參加。發(fā)揮好項(xiàng)目制作用，提高項(xiàng)目的有效性和整體性。將社區(qū)項(xiàng)目納入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃或者年度工作計(jì)劃，提高項(xiàng)目的規(guī)劃性、針對(duì)性、連續(xù)性，重視社區(qū)項(xiàng)目培養(yǎng)社區(qū)人才，改進(jìn)社區(qū)生活質(zhì)量、增進(jìn)社區(qū)融合的功能，積少成多，實(shí)現(xiàn)更大的規(guī)模效應(yīng)。

第四，培養(yǎng)社區(qū)治理的內(nèi)生力量，引領(lǐng)社區(qū)公共精神的形成。社區(qū)公共精神是內(nèi)生的，依賴于社區(qū)居民認(rèn)識(shí)的提升、行為的養(yǎng)成。要為社區(qū)不同群體參與社區(qū)治理創(chuàng)造條件。要努力滿足不同社區(qū)居民的參與需求，讓他們?cè)谏鐓^(qū)事務(wù)中有獲得感。要重視“上班族”、外來人口（包括農(nóng)民工、少數(shù)民族、外國(guó)公民）等的社區(qū)需求和參與，為他們參與社區(qū)事務(wù)，融入城市社區(qū)提供更為便利的渠道。在社區(qū)生活的普通居民中發(fā)現(xiàn)社區(qū)英雄，讓他們成為社區(qū)工作者、志愿者，讓這些發(fā)生在日常生活中的好人好事感召社區(qū)居民，引導(dǎo)社區(qū)風(fēng)尚。要培養(yǎng)本土化的專業(yè)社區(qū)工作者，發(fā)揮他們生在社區(qū)、長(zhǎng)在社區(qū)的優(yōu)勢(shì)，做好職業(yè)規(guī)劃，改進(jìn)激勵(lì)措施，努力提高社區(qū)工作的專業(yè)化、精細(xì)化、持續(xù)化。