“完美”的信訪程序究竟傷害了誰？

林茗 樓祝利 金四軍

“訴訪分離制度”始于黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決”的精神要求。這一制度性的變革對理清蕪雜的信訪矛盾具有正本清源的重要意義，對于從根本上改變“信訪不信法”，確立司法終局性，屏蔽外部權(quán)力對司法的干預(yù)和影響大有裨益。然而這一制度在實踐中存在被泛用甚至濫用等問題，需要對制度設(shè)計和實施進(jìn)一步完善。

2017年9月，上海市人大常委會信訪辦公室接待了一位來訪人。來訪人翁某72歲，女性，系新疆返滬知青。來訪人反映其家在原金山縣漕涇鎮(zhèn)阮巷有2間房屋以及九分面積宅地基的使用權(quán)（有1951年人民政府頒發(fā)的房屋土地所有權(quán)證）。20世紀(jì)60年代，其中的1間房屋及九分地基被金山區(qū)金衛(wèi)供銷合作社（原金山縣漕涇供銷合作社，以下稱“金衛(wèi)供銷社”）占用。1991年金衛(wèi)供銷社對占用房屋和宅基地取得由原金山縣土地管理局頒發(fā)的《國有土地使用證》，2002年取得上海市土地管理局頒發(fā)的《房地產(chǎn)權(quán)證》。自2014年起，翁某先后向金衛(wèi)供銷社、金山區(qū)政府、上海市政府進(jìn)行信訪。翁某認(rèn)為，金衛(wèi)供銷社非法占有其祖?zhèn)鞣课荩笳畾w還被侵占房屋及地基，歸還房屋土地確有困難的，賠償其財產(chǎn)損失。

為了解該事項的真實情況，市人大常委會信訪處一行數(shù)人于2017年10月專門赴金山區(qū)進(jìn)行了專題調(diào)研，聽取金山區(qū)人大常委會、區(qū)政府信訪辦、區(qū)法院和區(qū)司法局的相關(guān)情況說明。

經(jīng)調(diào)研了解，2013年11月翁某由新疆返滬定居后，曾于2014年5月8日到6月5日期間，先后四次向金衛(wèi)供銷社反映房屋及宅基地被侵占的情況。金衛(wèi)供銷社答復(fù)其“原金山縣漕涇供銷合作社2002年取得房地產(chǎn)權(quán)證的基礎(chǔ)是其1991年取得的國有土地使用證，相關(guān)房屋土地屬于依法取得合法使用，并無侵占事實”。翁某于2015年3月向金山區(qū)政府申請信訪復(fù)查，區(qū)政府維持了金衛(wèi)供銷社的答復(fù)意見。同年5月又向市政府信申請信訪復(fù)核。2015年5月21日，上海市人民政府信訪辦公室出具滬府信訪復(fù)核字﹝2015﹞第00163號《信訪復(fù)核意見書》，告知其“提出事項系民事法律關(guān)系主體之間的民事糾紛，雙方可以協(xié)商解決，如協(xié)商不成，依法可以向法院提起民事訴訟。

2016年1月，信訪人依據(jù)市政府信訪辦公室的復(fù)核意見，將金衛(wèi)供銷社等告上法庭，要求賠償財產(chǎn)損失。然而，由于翁某所主張的財產(chǎn)損害事實距今已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過最長20年的訴訟時效，上海各級法院一審、二審、再審均以其訴求超過訴訟時效為由，駁回翁某的訴訟請求。此時，翁某為此訴訟已先后支出訴訟費、律師費共計人民幣20萬余元。

回顧翁某的維權(quán)之路，就程序而言，無論是信訪處理還是訴訟裁判，都環(huán)環(huán)相扣、于法有據(jù)，但正是在走完了這一套“完美”的程序之后，翁某的信訪訴求依然沒有實現(xiàn)，反而又為此支付了20多萬元的費用，對其本來就很拮據(jù)的生活帶來了嚴(yán)重的影響。這位年逾古稀的老人連續(xù)四年兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)在“信訪—訴訟—信訪”的無解循環(huán)中，耗費了巨額財力，人力，精力，最終得到的只是一紙“超過訴訟時效，駁回訴請”的判決文書和一個“依法可以通過訴訟等法定途徑解決的事項，不屬于行政機(jī)構(gòu)信訪受理范圍”的信訪復(fù)核意見。

由此信訪件引申出的“訴訪分離”究竟應(yīng)當(dāng)怎么分、怎樣的程序引導(dǎo)才更有助于信訪矛盾在處理過程中實現(xiàn)法律效果與社會效果最大程度的統(tǒng)一等問題，無疑是值得反思的。

一、“訴訪分離”絕非機(jī)械化、“一刀切”地將矛盾導(dǎo)向訴訟

訴訟與信訪，交集于權(quán)利救濟(jì)，分屬于不同的糾紛解決方式。“訴訪分離”究其根本，并非限制信訪人的權(quán)利，而是要根據(jù)信訪事項的性質(zhì)和具體內(nèi)容，分別導(dǎo)入普通信訪渠道和司法救濟(jì)程序進(jìn)行處理，從而更好地引導(dǎo)信訪人選擇合法、有效的權(quán)利實現(xiàn)途徑?！霸V訪分離”制度的有效運行，關(guān)鍵之一在于信訪部門能否根據(jù)信訪事項的具體情況，對信訪人作出最有助于其實現(xiàn)權(quán)利訴求的程序引導(dǎo)。機(jī)械化、“一刀切”地將矛盾導(dǎo)向訴訟絕非“訴訪分離”制度的初衷。

前述翁某的信訪案例涉及歷史遺留問題的認(rèn)定和解決，這類信訪矛盾的處理，是需要在程序引導(dǎo)時進(jìn)行慎重甄別的一類典型問題。涉歷史遺留問題的糾紛具有緣起時間久遠(yuǎn)、處理難度大、相關(guān)檔案資料不全甚至滅失等特點。而按照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，法院保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時效一般為三年，最長不超過20年。換言之，對涉歷史遺留問題的糾紛，如一味導(dǎo)向訴訟解決，其結(jié)果可能是大量的糾紛以其所涉及的民事權(quán)利超過訴訟時效，無法通過司法途徑受到保護(hù)而收場；而即使糾紛所涉及的民事權(quán)利未超過訴訟時效，也可能因為時間久遠(yuǎn)、相關(guān)當(dāng)事人過世、相關(guān)檔案資料滅失等因素，導(dǎo)致權(quán)利請求人舉證不能、法院亦無從調(diào)查，最終敗訴的結(jié)果。如翁某的信訪案例所示，翁某循著政府信訪復(fù)查復(fù)核對其導(dǎo)向訴訟程序的意見，向法院提起了財產(chǎn)損害賠償訴訟，最后仍是敗訴于訴訟時效、舉證不能等原因。

二、“訴訪分離”不應(yīng)成為政府塞責(zé)或者懶政的“擋箭牌”

“訴訪分離”制度的實行旨在解決信訪渠道入口過寬的問題，意義在于更好地運用法治方式保障信訪人的合法權(quán)益。具體來說，“訴訪分離”制度的一項重要內(nèi)涵是，讓司法的歸司法、行政的歸行政。按照實踐操作，也可以通俗地理解為：已經(jīng)訴訟、仲裁等司法途徑解決的事項，政府信訪部門不再受理，告知當(dāng)事人向司法機(jī)關(guān)反映。但需要指出的是，實踐中“訴訪分離”制度的這項內(nèi)涵存在被泛化情況。

回到翁某的信訪案件，翁某在多次信訪中反復(fù)要求政府對金衛(wèi)供銷社如何取得國有土地使用證、房地產(chǎn)權(quán)證以及取得的合法性作出說明。但金衛(wèi)供銷社的信訪答復(fù)、金山區(qū)政府信訪事項復(fù)查意見書、上海市人民政府信訪復(fù)核告知書等信訪答復(fù)材料，都只載明了翁某持有1951年《土地房產(chǎn)所有證存根》以及金衛(wèi)供銷社取得國有土地使用證、房地產(chǎn)權(quán)證過程的簡單事實描述，缺乏關(guān)于翁某所持土地房產(chǎn)證演變?yōu)榻鹦l(wèi)供銷社持有房地產(chǎn)證的情況、政府在處理該信訪件過程中是否對重要事實進(jìn)行了實質(zhì)性審查，以及是否有相關(guān)材料能說明金衛(wèi)供銷社與翁某父親或者姊妹曾達(dá)成占用補(bǔ)償協(xié)議等關(guān)鍵性問題的明確闡述。此外，各級政府信訪部門在對翁某作出訴訟的程序引導(dǎo)中，對于訴訟時效問題也缺乏必要的告知，而我們有理由認(rèn)為，政府對翁某案件的訴訟時效問題應(yīng)有足夠的法律判斷?；蛟S正是由于政府信訪這樣“一分了之” “一導(dǎo)了之”的處理方式，正是由于政府信訪完全合法，但缺少實質(zhì)性審查，缺少必要權(quán)利告知的信訪答復(fù)，讓信訪人翁某遭遇程序走完，維權(quán)無解，再負(fù)新債的困境。

平等主體間的民事糾紛雖已由法院裁判，但如該民事糾紛同時涉及相關(guān)政府部門法定職責(zé)履行的，相關(guān)政府部門不應(yīng)以已經(jīng)法院判決為由怠于或疏于履行自身法定職責(zé)。

三、“訴訪分離”制度的有效運行需要有效引導(dǎo)與合理抑制

大量的信訪實踐顯示，雖然相關(guān)規(guī)定對“訴訪分離”作了制度安排，但在實際運行中依然會產(chǎn)生交錯情況，一些通過正常訴訟解決的問題被復(fù)雜化了，結(jié)果不得不通過信訪的途徑給予解決，而一些適用于信訪的程序，卻又被置于訴訟程序之中。我們認(rèn)為，在信訪矛盾錯綜復(fù)雜的現(xiàn)實情況下，有效引導(dǎo)和合理抑制更有助于“訴訪分離”制度的有效運行。

具體而言，“訴”與“訪”的剝離，一方面需要信訪部門在信訪處理過程中，對信訪矛盾糾紛的問題本身進(jìn)行充分的甄別和判斷，既要判斷是否可以導(dǎo)向訴訟，又要判斷是否適合導(dǎo)向訴訟。

在多數(shù)情況下，應(yīng)以有效引導(dǎo)為原則，屬于“訴”的應(yīng)當(dāng)依法導(dǎo)入訴訟程序；但對于如前文所述涉歷史遺留問題的信訪矛盾等，無法通過訴訟途徑調(diào)處實現(xiàn)法律效果和社會效果相統(tǒng)一的信訪矛盾，應(yīng)當(dāng)予以合理抑制，慎重導(dǎo)入訴訟，或?qū)υV訟的相關(guān)權(quán)利規(guī)定和時效問題等均作出明確告知后，再由信訪人自行選擇是否進(jìn)入訴訟程序。

對于是否應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入訴訟上存在爭議的信訪案件，政府應(yīng)當(dāng)探索與司法機(jī)關(guān)聯(lián)動互通的機(jī)制，主動與司法部門搭建起良好的引導(dǎo)銜接互動機(jī)制；對于情況復(fù)雜、涉及多個部門的信訪矛盾，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)建立多部門聯(lián)動處理機(jī)制，由各相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，尋求有效的矛盾化解方法。