兄弟省市的探索與啟示

5月14日至16日，6月19日至21日，肖貴玉副主任率立法調(diào)研組先后赴大連、青島、寧波、杭州、廈門(mén)等地，學(xué)習(xí)考察兄弟省市在推行生活垃圾分類(lèi)及地方立法方面的經(jīng)驗(yàn)，不少經(jīng)驗(yàn)值得上海政府工作和地方立法學(xué)習(xí)借鑒。

寧波市

自2013年7月起，寧波市以世行貸款城鎮(zhèn)生活廢棄物收集循環(huán)利用示范項(xiàng)目為載體，啟動(dòng)生活垃圾分類(lèi)和管理工作。

堅(jiān)持需求導(dǎo)向。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，依托世行專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)制定生活垃圾分類(lèi)五年實(shí)施方案（2013-2017），重構(gòu)分類(lèi)設(shè)施體系，落實(shí)“三廠(chǎng)六站”（中心城區(qū)3個(gè)垃圾處理廠(chǎng)、6座垃圾分類(lèi)轉(zhuǎn)運(yùn)站）等基礎(chǔ)設(shè)施布局。近期又印發(fā)2018-2022年垃圾分類(lèi)實(shí)施方案。強(qiáng)化法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)支撐，成立由市人大常委會(huì)副主任和市政府副市長(zhǎng)共同負(fù)責(zé)的“雙組長(zhǎng)制”立法起草小組，推進(jìn)《寧波市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例》制定工作，計(jì)劃明年年初提交市人代會(huì)審議；研究制定《分類(lèi)目錄和分類(lèi)標(biāo)志》《分類(lèi)收集運(yùn)輸作業(yè)規(guī)范》《分類(lèi)收集設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》《分類(lèi)減量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》等地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；開(kāi)展生活垃圾收費(fèi)機(jī)制研究，力爭(zhēng)2019年底前出臺(tái)差別化的收費(fèi)制度，促進(jìn)源頭減量與分類(lèi)。強(qiáng)化廚余垃圾分類(lèi)質(zhì)量評(píng)價(jià)激勵(lì)，應(yīng)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)廚余垃圾專(zhuān)用袋上的二維碼數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)居民家庭、掃碼拍照評(píng)級(jí)的方式，建立居民家庭分類(lèi)行為和分類(lèi)質(zhì)量檔案，開(kāi)展精準(zhǔn)指導(dǎo)與激勵(lì)。

堅(jiān)持系統(tǒng)治理。推進(jìn)全域分類(lèi)，農(nóng)村垃圾實(shí)行簡(jiǎn)單易行的“二次四分”方式分類(lèi)（農(nóng)戶(hù)只要干濕分類(lèi)，通過(guò)二次分揀實(shí)現(xiàn)四分類(lèi)），城鎮(zhèn)垃圾實(shí)行“四分四定”分類(lèi)模式（分類(lèi)投放定點(diǎn)、分類(lèi)收集定時(shí)、分類(lèi)運(yùn)輸定車(chē)、分類(lèi)處理定位）。嚴(yán)格全程分類(lèi)，每戶(hù)家庭配置分類(lèi)專(zhuān)用桶、袋，居住小區(qū)設(shè)置四類(lèi)垃圾桶。設(shè)立有害垃圾收集日制度（每月23日）。建立健全廚余垃圾（餐廚垃圾）、可回收物、有害垃圾、其他垃圾單獨(dú)的收運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。推行全面分類(lèi)，編制寧波市固體廢物利用與處理規(guī)劃，布局建設(shè)3個(gè)靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)，統(tǒng)籌治理工業(yè)固體廢物、生活垃圾、再生資源、建筑垃圾、危險(xiǎn)廢物、電子電器廢物及報(bào)廢汽車(chē)、大件垃圾和綠化園林垃圾、污泥等固體廢物。

堅(jiān)持干濕分開(kāi)。以“干濕分開(kāi)”為重點(diǎn)，構(gòu)建分類(lèi)處理設(shè)施布局。采取長(zhǎng)期布局和過(guò)度安排相結(jié)合的方式，補(bǔ)齊“濕垃圾”處理設(shè)施短板，布局建設(shè)廚余垃圾處理廠(chǎng)和餐廚垃圾處理廠(chǎng)遷建項(xiàng)目，大力提升焚燒處理能力，并提升處理設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

堅(jiān)持公眾參與。組建3支隊(duì)伍充實(shí)一線(xiàn)力量，即：每個(gè)社區(qū)安排1名分類(lèi)指導(dǎo)員，每500戶(hù)居民配置1名分類(lèi)督導(dǎo)員，建立1支以學(xué)生志愿者、樓道長(zhǎng)、黨員為基礎(chǔ)的志愿者隊(duì)伍。探索“社區(qū)自治主導(dǎo)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、社會(huì)組織參與”等三大模式，促進(jìn)居民源頭分類(lèi)。開(kāi)發(fā)“我要換糖”APP，搭建市級(jí)再生資源回收公共服務(wù)平臺(tái)，并準(zhǔn)備重構(gòu)再生資源回收網(wǎng)絡(luò)（每個(gè)小區(qū)設(shè)可回收物暫存服務(wù)點(diǎn)，每1000戶(hù)居民布局1個(gè)回收站，全市設(shè)11個(gè)專(zhuān)業(yè)分揀中心），培育龍頭回收企業(yè)，實(shí)現(xiàn)再生資源線(xiàn)下、線(xiàn)上回收渠道共通。

堅(jiān)持理念先行。開(kāi)展全媒體多樣化宣傳和互動(dòng)式大眾化宣傳推廣活動(dòng)；成立市、區(qū)兩級(jí)講師團(tuán)，開(kāi)展全覆蓋分眾化的分類(lèi)培訓(xùn)，累計(jì)直接培訓(xùn)11萬(wàn)余人；開(kāi)展垃圾分類(lèi)進(jìn)校園活動(dòng)，出版科普叢書(shū)，形成“學(xué)校社”互動(dòng)。

堅(jiān)持機(jī)制創(chuàng)新。將推進(jìn)裝修垃圾、大件垃圾、園林綠化垃圾、餐廚垃圾、廚余垃圾“收、運(yùn)、處一體化”模式；2018年底前將出臺(tái)住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)分類(lèi)責(zé)任清單和補(bǔ)貼政策；將制定再生資源回收品種目錄，出臺(tái)低價(jià)值可回收物回收利用政策；并將建立生活垃圾總量控制和跨區(qū)域處理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

杭州市

《杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例》已于2015年12月1日起施行。

完善工作機(jī)制。市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《杭州市深化推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)工作實(shí)施方案》，明確了2018-2020年生活垃圾分類(lèi)三年行動(dòng)計(jì)劃；對(duì)2013年成立的推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)收集處置工作協(xié)調(diào)小組成員單位進(jìn)行重新調(diào)整充實(shí)；2014年還成立了杭州市治理固體廢棄物領(lǐng)導(dǎo)小組；每年制定和分解落實(shí)垃圾分類(lèi)年度工作任務(wù)，強(qiáng)化目標(biāo)管理。

提升分類(lèi)設(shè)施。加快焚燒廠(chǎng)、餐廚垃圾處理廠(chǎng)等分類(lèi)處理設(shè)施建設(shè)；規(guī)范分類(lèi)垃圾桶的顏色和標(biāo)識(shí)；按照垃圾分類(lèi)標(biāo)識(shí)顏色，將餐廚垃圾、其他垃圾清運(yùn)車(chē)輛統(tǒng)一噴涂為對(duì)應(yīng)的綠色、黃色，實(shí)現(xiàn)“綠車(chē)對(duì)綠桶，黃車(chē)對(duì)黃桶”，杜絕混裝混運(yùn)。

創(chuàng)新管理模式。探索智能垃圾分類(lèi)，在部分小區(qū)試點(diǎn)設(shè)置自動(dòng)發(fā)袋機(jī)、智能回收桶、掃碼垃圾房等智能分類(lèi)設(shè)施，引入二維碼實(shí)名制“一戶(hù)一碼”，通過(guò)智能管理系統(tǒng)自動(dòng)統(tǒng)計(jì)參與率、準(zhǔn)確率等垃圾投放記錄，并輔以人工巡檢垃圾分類(lèi)質(zhì)量，對(duì)參與分類(lèi)的居民給予一定“綠色積分”。推廣低價(jià)值可回收物回收，引入市場(chǎng)機(jī)制，各區(qū)公開(kāi)招標(biāo)市場(chǎng)化服務(wù)企業(yè)在轄區(qū)范圍進(jìn)行可回收物統(tǒng)收統(tǒng)運(yùn)。通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”上門(mén)回收、在小區(qū)內(nèi)設(shè)置智能回收箱等方式推進(jìn)“兩網(wǎng)融合”，使低價(jià)值物得到充分回收利用。在部分小區(qū)開(kāi)展“定時(shí)定點(diǎn)”投放及清運(yùn)試點(diǎn)，并嘗試在繁華商圈、主要道路沿線(xiàn)開(kāi)通“垃圾不落地”音樂(lè)專(zhuān)線(xiàn)，實(shí)施定點(diǎn)?？?、音樂(lè)告知、定時(shí)清運(yùn)的工作模式。

統(tǒng)籌社會(huì)資源。建立專(zhuān)管員制度，組建小區(qū)垃圾分類(lèi)志愿者、樓道長(zhǎng)、專(zhuān)管員等“三支隊(duì)伍”。創(chuàng)新監(jiān)管模式，建立“雙隨機(jī)”檢查機(jī)制，通過(guò)人員隨機(jī)、檢查對(duì)象隨機(jī)的抽查監(jiān)管模式，引入社會(huì)監(jiān)督。將垃圾分類(lèi)情況納入數(shù)字城管采集。試行第三方服務(wù)管理，引入專(zhuān)業(yè)化垃圾分類(lèi)服務(wù)企業(yè)和公益組織。

穩(wěn)步推進(jìn)分類(lèi)工作。擴(kuò)大分類(lèi)覆蓋范圍，今年城區(qū)生活垃圾分類(lèi)覆蓋面將達(dá)到90%，其中主城區(qū)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。開(kāi)展示范創(chuàng)建，按照市級(jí)示范小區(qū)、省級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)示范小區(qū)、示范片區(qū)三個(gè)層次推進(jìn)創(chuàng)建工作。落實(shí)強(qiáng)制分類(lèi)，率先在機(jī)關(guān)事業(yè)單位開(kāi)展強(qiáng)制分類(lèi)工作，并以結(jié)對(duì)等形式，發(fā)揮機(jī)關(guān)干部的示范帶動(dòng)作用。強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，通過(guò)舉辦垃圾分類(lèi)論壇、開(kāi)展主題宣傳、組建志愿宣講團(tuán)等形式普及分類(lèi)知識(shí)，加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員。

廈門(mén)市

廈門(mén)市2000年被確定為全國(guó)首批8個(gè)垃圾分類(lèi)試點(diǎn)城市之一，但真正強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)垃圾分類(lèi)工作始于2016年，目前，全市生活垃圾分類(lèi)氛圍已初步形成?！稄B門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類(lèi)管理辦法》于2017年9月10日起施行。

加快建設(shè)配套設(shè)施。近年來(lái)建成1座餐廚垃圾處理廠(chǎng)、1座廚余垃圾處理廠(chǎng)、3座垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)、1座生活垃圾處理示范廠(chǎng)、2座大件垃圾處理廠(chǎng)、1座工業(yè)廢物處置中心，能夠?yàn)楫?dāng)前的垃圾分類(lèi)提供基礎(chǔ)的處理保障。

組建市級(jí)生活垃圾分類(lèi)和減量工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由兩位主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，四套班子的副職擔(dān)任副組長(zhǎng)，每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)會(huì)議，4位副組長(zhǎng)定期帶隊(duì)開(kāi)展暗訪(fǎng)。市、區(qū)兩級(jí)都設(shè)立垃圾分類(lèi)推進(jìn)辦公室，做到“橫向到邊、縱向到底”。

開(kāi)展多元的宣傳教育。注重依托課堂教學(xué)、校園文化、社會(huì)實(shí)踐三大平臺(tái)，樹(shù)立垃圾分類(lèi)綠色發(fā)展理念，將生態(tài)文明核心價(jià)值觀(guān)融入課堂、家庭、社區(qū)。

落實(shí)分類(lèi)管理責(zé)任人制度。通過(guò)簽訂協(xié)議的方式，落實(shí)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的管理責(zé)任，同時(shí)要求政府相關(guān)部門(mén)、物業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)將垃圾分類(lèi)作為物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)評(píng)定的指標(biāo)。

強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和監(jiān)督。全市按照“各街道配備5名、社區(qū)居委會(huì)配備3名垃圾分類(lèi)專(zhuān)職管理人員，各小區(qū)每300戶(hù)配備1名專(zhuān)職督導(dǎo)員”標(biāo)準(zhǔn)配備人員。

探索推進(jìn)“兩網(wǎng)融合”。在部分小區(qū)試點(diǎn)引進(jìn)社會(huì)第三方設(shè)置“環(huán)保屋”等資源回收設(shè)施（政府給予5000元的一次性補(bǔ)貼），開(kāi)展再生資源回收和有害垃圾回收。

此外，福建省人大常委會(huì)也將生活垃圾分類(lèi)立法列為今年的正式項(xiàng)目，計(jì)劃提交明年年初的人代會(huì)進(jìn)行審議表決。浙江省人大常委會(huì)初步考慮在2020年前開(kāi)展相關(guān)立法。

大連市和青島市

大連市和青島市均是國(guó)家列為垃圾強(qiáng)制分類(lèi)的46個(gè)城市之一，兩地的垃圾分類(lèi)工作總體處于起步階段，且尚未開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的地方立法。但兩地在試點(diǎn)實(shí)踐中也有一些值得學(xué)習(xí)借鑒的做法。

分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)較為務(wù)實(shí)。大連市的公共機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)所實(shí)行生活垃圾四分類(lèi)，即分為有害垃圾、可回收垃圾、易腐垃圾和其他垃圾四類(lèi)，并鼓勵(lì)有條件的單位根據(jù)實(shí)際情況對(duì)可回收垃圾等進(jìn)一步細(xì)分，開(kāi)展紙張、塑料瓶等單獨(dú)分類(lèi)回收；居民區(qū)則實(shí)行三分類(lèi)，分為有害垃圾、可回收垃圾和其他垃圾三類(lèi)。青島市居民生活垃圾也是實(shí)行三分法，分為有害垃圾、可回收物和其他垃圾，準(zhǔn)備今后待廚余垃圾末端處理能力具備以后再考慮四分法。

單位和居民有所區(qū)別。大連市要求城區(qū)的公共機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)所全部實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)，但對(duì)居民暫無(wú)強(qiáng)制分類(lèi)要求，以引導(dǎo)為主。青島市亦相似，今年1月1日實(shí)施的《青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對(duì)單位和公共場(chǎng)所明確規(guī)定要實(shí)行垃圾分類(lèi)，對(duì)居民只是作引導(dǎo)，但兩者均未設(shè)定罰則。

積極開(kāi)展再生資源智能化回收等試點(diǎn)。大連、青島兩地都選擇了部分小區(qū)鼓勵(lì)企業(yè)投放智能型分類(lèi)回收箱開(kāi)展再生資源回收。青島市的做法是在小區(qū)外的公共部位設(shè)置智能回收箱（一組回收箱包括有害垃圾、塑料、衣物、紙張等），回收的單價(jià)高于市場(chǎng)均價(jià)，且居民每次憑“智慧分類(lèi)卡”交投都是直接結(jié)算成現(xiàn)金，直觀(guān)顯示在機(jī)器屏幕上，并計(jì)入居民的卡內(nèi)，居民可用該卡在指定超市、商家消費(fèi)，比較受歡迎。大連市的做法是通過(guò)智能回收箱推行“兩網(wǎng)融合”（一組回收箱包括智能售袋機(jī)、廚余垃圾、其他垃圾、金屬、玻璃、塑料、紙張等，小區(qū)內(nèi)另設(shè)有非智能型有害垃圾、廢舊衣物回收箱），智能售袋機(jī)目前免費(fèi)發(fā)放帶有二維碼的廚余垃圾袋和其他垃圾袋，二位碼綁定居民的垃圾分類(lèi)積分卡，居民刷卡分類(lèi)投放各類(lèi)垃圾并積分，積分可以在指定商戶(hù)兌換實(shí)物。

開(kāi)展生動(dòng)活潑的宣傳。大連市積極運(yùn)用微信公眾號(hào)等新媒體開(kāi)展宣傳，并將四類(lèi)垃圾桶卡通形象化，分別取名為“嘟嘟” “琪琪” “楚楚” “可可”（對(duì)應(yīng)有害垃圾、其他垃圾、易腐垃圾和可回收物）。

征收城市生活垃圾處理費(fèi)。大連、青島兩市均對(duì)居民征收生活垃圾處理費(fèi)，每戶(hù)每月6元，與居民日常繳納的水、電、燃?xì)獾荣M(fèi)用捆綁收費(fèi)。

其他有益的嘗試。青島市選擇部分單位探索試點(diǎn)小型餐廚垃圾就地處理設(shè)備。餐廚垃圾處理后基本無(wú)廢水、廢氣和廢渣，但電耗稍高。大連市積極構(gòu)建“市場(chǎng)化環(huán)衛(wèi)體制下的信息化監(jiān)管系統(tǒng)”，對(duì)環(huán)衛(wèi)車(chē)全部加裝特種車(chē)載GPS設(shè)備，有效節(jié)省監(jiān)督檢查成本；通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開(kāi)展可回收物上門(mén)回收、裝修及大件物品預(yù)約投放；計(jì)劃對(duì)垃圾中轉(zhuǎn)站等進(jìn)行改造，改成類(lèi)似法國(guó)、瑞士等國(guó)家的地埋式垃圾收集站。

共性問(wèn)題

“黨政齊抓共管、部門(mén)各司其職、社會(huì)廣泛參與”的垃圾分類(lèi)管理格局尚未完全形成，全社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和責(zé)任體系尚未真正建立，基層街道、社區(qū)、各有關(guān)方面重視程度不一，責(zé)任落實(shí)還不盡到位，全社會(huì)的垃圾分類(lèi)意識(shí)和自覺(jué)性仍有待提高。垃圾分類(lèi)的典型案例不少，但整體成效還不甚理想。

垃圾分類(lèi)管理的頂層設(shè)計(jì)還有待完善，尤其是“兩網(wǎng)融合”等問(wèn)題考慮還不到位，可回收物、廚余垃圾（濕垃圾）等分類(lèi)收運(yùn)、處理設(shè)施建設(shè)普遍存在差距。資源回收利用主要是市場(chǎng)自發(fā)行為，低價(jià)值可回收物缺乏支持政策和托底企業(yè)，重構(gòu)點(diǎn)站場(chǎng)體系難度較大，特別是分揀中心等規(guī)劃落地較難。引進(jìn)第三方進(jìn)小區(qū)回收的試點(diǎn)不少，但尚未形成穩(wěn)定成熟的運(yùn)作模式。

居民源頭分類(lèi)質(zhì)量提升較難，混投現(xiàn)象依然普遍。宣傳教育較難傳遞到居民，更難以形成自覺(jué)行動(dòng)。對(duì)居民個(gè)人設(shè)定的處罰難以實(shí)施。以總體情況較好的廈門(mén)為例，進(jìn)入廚余垃圾處理廠(chǎng)的濕垃圾中，塑料袋等雜質(zhì)仍占50%左右，給后續(xù)的資源化利用形成明顯的制約。

濕垃圾資源化利用的技術(shù)路線(xiàn)尚不明朗，厭氧產(chǎn)沼發(fā)電和好氧發(fā)酵堆肥兩種技術(shù)路線(xiàn)都存在瓶頸障礙。產(chǎn)沼發(fā)電減量有限，產(chǎn)生的沼渣、沼液處理成本高；堆肥產(chǎn)生的有機(jī)肥產(chǎn)品出路問(wèn)題較大。

物業(yè)作為分類(lèi)投放管理責(zé)任人，普遍缺乏積極性。居住區(qū)垃圾分類(lèi)的推動(dòng)力量主要還是來(lái)自街道、居委會(huì)。垃圾分類(lèi)主要還是依靠人海戰(zhàn)術(shù)，技術(shù)上的突破也比較有限。

源頭減量普遍缺乏有力、有效的抓手，末端處置能力不足，設(shè)施建設(shè)存在“鄰避效應(yīng)”，執(zhí)法監(jiān)管落實(shí)難等。

啟示與建議

要進(jìn)一步強(qiáng)化垃圾管理和分類(lèi)工作的頂層設(shè)計(jì)，準(zhǔn)確把握“三化”的關(guān)系和目標(biāo)舉措，加快完善全程分類(lèi)體系，在設(shè)施設(shè)備等硬件建設(shè)上要加大投入、加快進(jìn)度。

要進(jìn)一步深化研究分類(lèi)投放管理責(zé)任人制度，促使各部門(mén)、各單位真正把垃圾分類(lèi)管理工作落到行動(dòng)上。

要進(jìn)一步加大科技投入力度，探索運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，找尋垃圾分類(lèi)投放、收集和監(jiān)管的新途徑、新方法。

要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)第三方的作用，探索政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)協(xié)同的推進(jìn)模式。

要進(jìn)一步系統(tǒng)地研究設(shè)計(jì)宣傳和教育工作方案，加大宣傳教育力度，同時(shí)要善于創(chuàng)新形式，善用巧勁。

要善于總結(jié)分析，將點(diǎn)上好的經(jīng)驗(yàn)做法及時(shí)提升為面上的體制機(jī)制建議，進(jìn)一步放大試點(diǎn)的輻射效應(yīng)。