用立法推進(jìn)生活方式變革

喬駿

9月25日下午，市人大常委會(huì)第六次會(huì)議聽取了市綠化和市容管理局局長鄧建平關(guān)于《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例（草案）》〔以下簡稱條例（草案）〕的說明和市人大城建環(huán)保委主任委員崔明華所作的條例（草案）審議意見報(bào)告，這標(biāo)志著這部廣受關(guān)注的法規(guī)終于進(jìn)入市人大常委會(huì)的審議階段。

“兩年磨一劍”的立法調(diào)研

條例（草案）于2017年被列為市人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃的重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目。在市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下，市人大城建環(huán)保委會(huì)同政府主管部門開展了生活垃圾管理及立法問卷調(diào)查、生活垃圾相關(guān)政府規(guī)章立法后評(píng)估、專題課題研究等前期工作，為條例（草案）的起草奠定了必要的基礎(chǔ)。

在條例（草案）被列為市人大常委會(huì)2018年度立法計(jì)劃的正式項(xiàng)目后，市人大、市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“雙組長”的立法工作組形成了立法工作方案，經(jīng)過多次研究確立了條例（草案）的立法思路、體例結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)內(nèi)容。在廣泛聽取市政府有關(guān)部門、各區(qū)政府、人大代表、專家學(xué)者、相關(guān)作業(yè)服務(wù)單位和社會(huì)公益組織的意見建議基礎(chǔ)上，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)召開專題會(huì)議，研究、明確立法有關(guān)問題，形成了條例（草案）送審稿。送審稿上報(bào)市政府后，市政府法制辦組織聽取了市政府相關(guān)部門、各區(qū)政府以及市政協(xié)、市高院、市律協(xié)、相關(guān)群眾團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等單位、組織的意見，與市人大城建環(huán)保委積極溝通研究，對(duì)送審稿作了進(jìn)一步修改、完善，并經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議討論通過，形成了目前的條例（草案）。

強(qiáng)化全程分類體系建設(shè)

為破解生活垃圾綜合治理這個(gè)世界級(jí)的城市精細(xì)化管理難題，條例（草案）遵循“全生命周期管理、全過程綜合治理、全社會(huì)普遍參與”理念，聚焦推進(jìn)生活垃圾“減量化、資源化、無害化”，著力強(qiáng)化全程分類體系建設(shè)。

將政府推動(dòng)、全民參與、系統(tǒng)推進(jìn)等作為基本管理原則，為破解垃圾綜合治理難題提供路徑指引。

進(jìn)一步明確源頭減量措施，包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)遵守清潔生產(chǎn)規(guī)定和采用清潔生產(chǎn)技術(shù)，消費(fèi)環(huán)節(jié)倡導(dǎo)可循環(huán)利用產(chǎn)品的使用和閑置物品的交易，流通環(huán)節(jié)實(shí)行果蔬菜皮減量和限制過度包裝，以及辦公環(huán)節(jié)實(shí)行綠色辦公、綠色采購等。

推進(jìn)“兩網(wǎng)融合”，要求商務(wù)部門負(fù)責(zé)編制再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)布局規(guī)劃，并強(qiáng)調(diào)與生活垃圾處理設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃之間的相互銜接，同時(shí)通過綠化市容部門推進(jìn)回收服務(wù)點(diǎn)、中轉(zhuǎn)站、集散場建設(shè)。

明確基本分類標(biāo)準(zhǔn)，將目前實(shí)行的可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾的“四分法”予以延續(xù)和固化，并針對(duì)具體分類列舉了日常生活中常見的垃圾品種。

細(xì)化收集容器設(shè)置要求，區(qū)分住宅小區(qū)、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位以及道路、商場等公共場所等三類區(qū)域，作出了細(xì)化的設(shè)置規(guī)定，還要求所有的收集容器均應(yīng)當(dāng)有分類標(biāo)識(shí)，并且清晰醒目、容易辨識(shí)，以利于市民準(zhǔn)確投放。

規(guī)范分類投放行為，明確四類生活垃圾應(yīng)當(dāng)投放至對(duì)應(yīng)的收集容器，并對(duì)部分投放行為作細(xì)化指引，對(duì)于實(shí)踐中易發(fā)生的、嚴(yán)重影響分類質(zhì)量的部分混合投放行為專門予以明確禁止，并設(shè)定了對(duì)應(yīng)的罰則，同時(shí)延續(xù)了實(shí)踐中已經(jīng)確立的生活垃圾分類投放管理責(zé)任人制度。

嚴(yán)格實(shí)行分類收運(yùn)，分別明確了四類生活垃圾的具體收運(yùn)方式，落實(shí)責(zé)任人的具體職責(zé)，嚴(yán)禁將四類生活垃圾混同，或者與醫(yī)療廢物、建筑垃圾等非生活垃圾混同。

促進(jìn)資源化利用，明確有害垃圾和干垃圾實(shí)行無害化處置，可回收物和濕垃圾實(shí)行資源化利用，鼓勵(lì)生活垃圾資源化利用的技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，對(duì)于濕垃圾明確采用堆肥、生化處理等資源化利用方式，對(duì)于可回收物多舉措健全回收利用體系。

完善社會(huì)動(dòng)員體系，通過購買服務(wù)方式支持社會(huì)主體參與生活垃圾具體處理活動(dòng)，促進(jìn)和激勵(lì)全民生活垃圾投放良好習(xí)慣的形成，鼓勵(lì)志愿服務(wù)組織和志愿者開展生活垃圾分類投放的宣傳、示范、引導(dǎo)等活動(dòng)，鼓勵(lì)各相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)通過制定自律規(guī)范和培訓(xùn)、評(píng)價(jià)等活動(dòng)，督促會(huì)員單位落實(shí)分類減量要求，通過多種方式開展宣傳動(dòng)員、教育科普等工作，向社會(huì)公開選任生活垃圾處理社會(huì)監(jiān)督員。

條例（草案）還對(duì)違反源頭減量相關(guān)要求以及違反分類投放、駁運(yùn)、收運(yùn)、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置要求的行為，設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰和行政強(qiáng)制措施。

群策群力完善草案

盡管內(nèi)容總體基本成熟，但由于生活垃圾分類管理工作本身的艱巨性和復(fù)雜性，條例（草案）還需要在市人大常委會(huì)的審議階段不斷完善。

收到市政府報(bào)送的條例（草案）后，市人大城建環(huán)保委先后召開五個(gè)座談會(huì)，進(jìn)一步聽取市政府相關(guān)部門、區(qū)綠化市容部門、街鎮(zhèn)、居委、基層立法聯(lián)系點(diǎn)和各相關(guān)企業(yè)、社會(huì)組織，以及市人大代表、專家、媒體記者、物業(yè)管理人員、保潔員、志愿者等方面的意見和建議。

關(guān)于總則。各方建議要反映出垃圾治理工作的重要意義、時(shí)代要求以及與市民群眾的密切關(guān)系；要對(duì)教育、宣傳部門的職責(zé)予以進(jìn)一步明確和細(xì)化，要對(duì)綠化市容之外的其他區(qū)級(jí)政府部門的職責(zé)予以明確；要充分凸顯宣傳教育在垃圾治理中的重要性；要對(duì)居民用戶具體的收費(fèi)辦法進(jìn)一步審慎研究，授權(quán)市政府另行研究制定。

關(guān)于規(guī)劃與建設(shè)。各方建議將該章內(nèi)容作為條例的第二章以體現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)垃圾治理全過程，生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)圍繞減量化、資源化、無害化的總體要求進(jìn)行編制，明確編制再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)布局規(guī)劃應(yīng)有規(guī)劃國土資源部門參與，同時(shí)進(jìn)一步厘清商務(wù)部門和綠化市容部門在資源回收利用中各自的職責(zé)。

關(guān)于源頭減量。各方建議突出行業(yè)源頭治理，增加各行業(yè)主管部門加強(qiáng)生活垃圾源頭治理，推進(jìn)垃圾減量的相關(guān)要求；建議將收費(fèi)制度作為源頭減量的重要措施，明確生活垃圾處理收費(fèi)以及資金使用應(yīng)當(dāng)有利于引導(dǎo)生活垃圾源頭減量、鼓勵(lì)資源循環(huán)利用；將生活垃圾處置量限值排放制度作為源頭減量的重要制度，強(qiáng)化市政府對(duì)區(qū)政府、區(qū)政府對(duì)街鎮(zhèn)垃圾處置量的考核控制。

關(guān)于分類投放。各方建議進(jìn)一步修改完善生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)；明確分類收集容器設(shè)置的原則，既體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化要求，又考慮各類型小區(qū)的實(shí)際，體現(xiàn)因地制宜，給予基層更多的自主權(quán)，明確規(guī)定沒有相應(yīng)的分類收集容器不得投放相應(yīng)的垃圾；進(jìn)一步明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行管理責(zé)任人制度的保障機(jī)制，進(jìn)一步明確界定物業(yè)的管理責(zé)任和居民個(gè)人的主體責(zé)任，明確區(qū)分物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為管理責(zé)任人的指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、居委會(huì)的監(jiān)督管理責(zé)任。

關(guān)于分類收集、運(yùn)輸、處置。各方建議進(jìn)一步對(duì)有害垃圾收集、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、處置各環(huán)節(jié)予以規(guī)定，細(xì)化對(duì)收集、運(yùn)輸、處置單位的要求，明確不分類不收運(yùn)制度中分類質(zhì)量的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)等需要。

關(guān)于資源化利用。各方建議準(zhǔn)確定位政府與市場的關(guān)系，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)、政策激勵(lì)和產(chǎn)業(yè)扶持，協(xié)調(diào)解決資源回收利用過程中企業(yè)面臨的物流、場地、稅收、產(chǎn)品出路等實(shí)際困難；強(qiáng)調(diào)資源化利用要以無害化為前提，不得造成二次污染；重視循環(huán)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)本市循環(huán)產(chǎn)業(yè)布局給予積極的立法導(dǎo)向。

關(guān)于社會(huì)參與與監(jiān)督。各方建議完整體現(xiàn)政府層級(jí)監(jiān)督、政府部門行業(yè)監(jiān)督、基層自治組織自我監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等重要內(nèi)容；充實(shí)各級(jí)政府及相關(guān)部門、社會(huì)組織、企業(yè)、學(xué)校、公共媒體等各類主體在宣傳教育方面的具體職責(zé)規(guī)定；進(jìn)一步拓寬社會(huì)動(dòng)員的覆蓋面，注重強(qiáng)化企業(yè)在組織動(dòng)員、促進(jìn)職工習(xí)慣養(yǎng)成中的責(zé)任和作用。

關(guān)于法律責(zé)任。各方建議進(jìn)一步提高操作性和針對(duì)性，對(duì)個(gè)人的處罰一方面要根據(jù)垃圾分類工作的階段性特點(diǎn)，處理好行政處罰和宣傳教育的關(guān)系，加強(qiáng)正面的教育引導(dǎo)，另一方面要對(duì)發(fā)現(xiàn)機(jī)制、取證機(jī)制有所規(guī)定，完善執(zhí)法機(jī)制，該處罰的時(shí)候要嚴(yán)格執(zhí)法，體現(xiàn)生活垃圾強(qiáng)制分類制度應(yīng)有的剛性。